“十二五”稅改著力點

楊志勇

“十二五”時期仍是中國重要的戰略機遇期。在這個時期內，中國面臨著加快經濟發展方式轉變的重要任務。無疑，財稅體制改革必須圍繞這個中心進行。

“十二五”時期，財稅改革應該是全方位的，既涉及政府間財政關系的分稅制改革，又與一系列稅制改革相關，還涉及政府預算等其他財稅制度改革內容。本文僅對改革的重點——分稅制財政體制改革和稅制改革進行分析。

財政體制的全方位改革

全面改革分稅制財政體制，需要根據財力、財權與事權相匹配的原則，充分發揮中央和地方兩個積極性對策。

事權和財政支出責任的劃分需作進一步細化，改革中的技術難題需要加緊攻關。財力與事權相匹配，解決的是現實財力不足問題；財權與事權相匹配，解決的是財政激勵問題。

過于籠統的事權規定，不利于事權財政支出責任的進一步細化，從而容易出現中央和地方，不同級別政府之間相互推卸責任的狀況，影響分稅制財政體制的效率。全面重構財政體制中的技術難題應通過抓緊攻關，借鑒他國經驗，總結我國改革的經驗教訓，立足國情來加以解決。

應建立分稅與分租、分利相結合的財政收入劃分體制。取消增值稅、企業所得稅、個人所得稅收入存量歸屬的規定，實行真正的共享。為了減少資源分布不均所帶來的財力差距，更重要的是因應未來發展的需要，資源稅應在中央和地方之間進行劃分。增值稅、營業稅和其他稅種的劃分應在全方位財稅體制改革框架中統籌規劃，以免再現零敲碎打被動改革的局面。建立中央和地方、地方各級財政之間的分租與分利體制，進一步完善財政收入劃分體制。

我國擁有大量國有土地、國有資源和國有企業（經濟），和許多市場經濟國家相比，具有特殊性，也是我國有特色的制度。大量的租金收入、產權收入、分紅收入需要進一步規范化，且應納入財政收入劃分體制，規范管理，減少因收入主要歸地方所帶來的對中央財政宏觀調控的負面影響，減少因收入監管不足所帶來的收入分配不均問題。

進一步完善公共服務均等化政策目標體系。我國在義務教育、醫療衛生、養老保障等多個方面已有了公共服務均等化的目標。但現有目標的設定較為分散，各個具體目標之間、具體目標與總體政策目標之間的銜接問題尚未明確，不利于集中政府財政合力的發揮。

因此，需要進一步完善公共服務均等化政策目標體系，在總體目標的基礎之上，分別制定各項基礎公共服務的均等化目標。同時，確立地區間公共服務均等化水平的評價標準，確定公共服務均等化的時間表，以加快公共服務均等化進程。

重構財政轉移支付制度。建立縱向和橫向相結合的財政轉移支付度。橫向轉移支付制度在現有的對口支援制度之上進行構建，同時，完善縱向轉移支付制度。

具體說來，取消稅收返還，將之并入一般性轉移支付；一般性轉移支付的各項具體形式與均衡性轉移支付進行整合，將各具體形式的轉移支付作為一個因素在新的一般性轉移支付公式中得到體現，以發揮一般性轉移支付制度的合力。進一步增強專項轉移支付制度的透明度，特別是決策的透明度，做好中央財政專項轉移支付制度與地方政府預算編制的銜接工作，使得地方政府預算能夠全面反映中央財政的專項轉移支付。

正式啟動地方債制度，增強地方政府財政的硬預算約束。正式啟動地方債制度，是分級財政制度的內在要求。

禁止地方發債，帶來了形形色色的債務。且這樣的債務信息不充分，財政風險易低估。當地方財政無力還債時，出于維護社會穩定的考慮，債務風險很可能轉嫁給中央政府。與其如此，不如在規范已有的地方債，特別是地方融資平臺的基礎之上，正式啟動地方債制度，允許地方政府發債。由國情所決定，地方政府發債宜選擇日本模式，不宜選擇美國模式。地方政府發債總額應得到上級政府直至中央政府的批準，以統一公債市場，防范財政風險。

稅制改革的方向與重點

“十一五”時期，內外資企業所得稅制實現了統一；增值稅制實現了從生產型到消費型的轉變。這是“十一五”時期在稅制改革上所取得的重大進展。“十二五”時期，稅制改革仍應作進一步改革，以更好地服務于加快經濟發展方式轉變的大格局。

（一）擴大增值稅征收范圍

從國際上看，增值稅可以有不同的模式。從歷史上看，各國增值稅制也經歷了演變的過程。因此，中國的增值稅改革的進行應更多地立足國情，同時吸收其他國家有益經驗。

關于農業、電子商務等的增值稅問題，對中國而言同樣是難題。當前最為迫切的是增值稅轉型之后，中國增值稅征收范圍擴大的問題。增值稅覆蓋面偏窄，影響了增值稅中性作用的發揮。

大量的服務行業仍適用營業稅制。一方面，營業稅制不能解決重復征稅問題；另一方面，營業稅制的存在也在一定程度上破壞了增值稅征收鏈條，對增值稅征管效果帶來了不利的影響。由于服務行業的特殊性，要直接將征收營業稅的所有服務業轉向課征增值稅，需要解決好服務業的稅率確定問題。根據增值稅稅率不宜設立過多的要求，服務業不適合獨立設置稅率，但如何適用已有的增值稅稅率，服務業的稅負有可能偏高。

另外，金融服務業的征稅問題在國際上仍是一個爭議較多的問題。中國如何將金融服務業納入增值稅的征收范圍，同樣需要作進一步研究。但就整體而言，增值稅向服務業擴大征收范圍是大勢所趨。在擴大征收范圍難度較大的今天，可以考慮先將交通運輸業、建筑安裝業等與貨物交易密切相關的行業納入增值稅的征收范圍。

增值稅稅率的調整必然要考慮到增值稅在提供財政收入中的作用問題。增值稅作為中國第一大稅種，調低增值稅率必然會對財政收入造成重要的影響。在流轉稅所占比重較多，受到稅收征管水平限制，所得稅所能提供的收入還較少的情況下，增值稅稅率在短期內還不宜下調。這也就是說，所得稅的征收管理水平的提高，從某種意義上看，是增值稅稅率的下調的前提。“十二五”時期，應更多地在稅收征管上下功夫，為增值稅稅率下調創造必要的條件。

（二）個人所得稅制改革

1個人所得稅的定位

個人所得稅占稅收總收入的比例較低，決定了要依靠個人所得稅來調節收入再分配作用是有限的，要發揮個人所得稅的自動穩定器作用也是有限的。

個人所得稅占稅收總收入的比重仍然較低。“十一五”時期以來的四年中，該比重一直在7%左右，2007-2009年均不足7%。低比重正是規范個人所得稅制的好時機，因為它對其他方面所產生的影響更有限。

收入分配格局的根本性調整至少短期內不能寄希望于個人所得稅。最基本的收入分配格局是初次收入分配形成的。中國正處于經濟轉型期，政府與市場界限不清、壟斷行業改革滯后、國有資源補償制度改革滯后等直接導致初次分配的嚴重不合理，這是中國收入分配格局不合理的最根本原因，因此必須在初次分配中就實現公平與效率的統一。期望僅通過個人所得稅等再分配手段來解決初次分配的所有問題，是不現實的。

2個人所得稅改革的著力點

第一，個人所得稅工資薪金費用減除標準即免征額的調整是勢在必行。收入只有在扣除成本費用之后的余額才是所得（應納稅所得額）。免征額代表的是成本和費用。隨著物價水平的提高，生活成本和費用攀升，免征額的提高是自然而然的事。

第二，在綜合所得稅制改革之前，需要對分類所得稅制進行調整。其中重要內容包括：提高工資薪金費用減除標準（免征額），特別是建立起免征額與消費者價格指數聯動機制的調整機制；建立養老、醫療、住房、教育等大筆支出的專項扣除制度，以更好地改善民生；工資薪金所得所適用的稅率體系還需要作進一步的調整，將九級超額累進稅率改為三級，并降低最高邊際稅率（如可改為5%，15%，25%三檔），使得最高邊際稅率的水平至少不高于周邊國家和地區，以構建稅制競爭力。

第三，綜合所得稅制改革需要考慮稅收征管條件的約束。

理想的以調節收入分配為目標的個人所得稅制受到多種因素的制約。一般認為，綜合所得稅制是較為理想的能夠促進公平的稅制。但是如果再考慮稅收征管因素，那么這種看法就不見得能夠成立。綜合所得稅制的實施需要稅務征管機構全面掌握個人收入信息，但現實是，稅務機構無法掌握個人灰色收入的信息，現金交易的普遍性導致許多現金收入無法被追蹤。綜合所得稅制的實施需要有與之相對應的稅收征管機構，但現實中的稅務機構主要是適應企業納稅的需要而設置的。而且，近年來，對個人所得稅的征管雖然一直在加強，但就個人所得稅所提供的稅收收入與全面完善綜合所得稅制征管條件所需要投入的成本相比，至少短期內是得不償失的。

另外，個人收入信息的取得往往需要政府多個部門的配合，需要建立多部門信息交換機制，讓更多的部門能夠向稅務部門提供相關的收入信息。考慮到這些外部環境，如果綜合所得稅制貿然推出，其結果很可能是逆向調節，即收入水平相對較低但收入信息容易為稅務機構所掌控的個人需要負擔更多的稅。因此不能超越現實征管條件來奢談理想稅制。

回歸現實，從個人所得稅的角度來解決收入分配問題，應該在綜合所得稅制既定的前提之下，采取分步突破的策略。短期內，改革的重點應更多地放在稅收征管基礎條件的完善和彌補現有漏洞上。

總之，“十二五”時期的個稅改革不應定位過高，而應切合實際，逐步向能更好地發揮調節收入分配和宏觀調控的目標邁進。

（三）研究推進房產稅改革

1認清住房市場還是賣方市場的國情

中國正面臨工業化與城鎮化的任務。當前中國住房市場問題是在需求遠遠超過供給的大背景下形成的。

遏制投資投機需求，無疑能夠緩解自住需求的壓力。但從根本上說，住房市場首先需要的是擴大有效供給。擴大供給有助于住房市場從賣方市場向買方市場轉變。在買方市場中，住房投資投機獲利微薄，住房市場應主要是消費市場的實質才容易從根本上得到恢復。在擴大住房有效供給之后，稅收引導個人合理住房消費和調節個人房產收益的作用才能得到實現。

在賣方市場中，稅收調節賣方利益的作用是非常有限的。保有環節稅收的缺失，客觀上降低了炒房者的成本。從理論上看，直接稅不容易轉嫁，但不易轉嫁不等于不能轉嫁。只要市場是賣方的，賣方就能夠想方設法將稅負轉嫁給買方。若此，稅收調節目標不僅難以實現，反而會加重買方的負擔，與政策設計的目標相悖。

在短期內，對個人自用住房開征房產稅能夠增加房價下跌的預期。但從長遠來看，稅收對房價的影響是中性的。

2對個人住房征收房產稅是大勢所趨

中國需要構建新型的更具有可持續性的土地財政模式，以擺脫賣地收入為主的土地財政模式。這就需要對個人自用住房進行課稅。但是，對個人住房開征房產稅并不意味著地方財政從此高枕無憂。

對中長期有利的事，在短期內卻可能帶來重大的負面影響。各地政府已經建立了各種各樣的融資平臺。不是所有的地方融資平臺，都會帶來未來的財政支付壓力。但是在數萬億規模以上的融資平臺中，有一些是給不能帶來經濟效益的項目，如學校工程等融資項目自身不會帶來充足償還借款的現金流。地方來自土地出讓金的收入在一定程度上可以應對這個風險。但是，地方能否得到充足的土地出讓金收入也是有前提的。如果市場預期房價下跌，或者事實上已經在持續下跌，那么地方將很難獲得相應的土地出讓金收入以及相關稅費收入。由此看來，短期內要積極防范地方融資平臺所帶來的潛在財政風險，也要求對物業稅的開征要慎之又慎。這也要求，房產稅的開征，需要創造條件，突破短期的瓶頸，以防地方財政風險的進一步暴露。

3重復征稅問題必須考慮

在房地產開發交易環節，個人住宅實際上已經承擔了大量與基礎設施和公共服務配套相關的稅費，范圍涉及道路、供水、供電、供氣、環境綠化等等。國際上，房產稅或物業稅多對應的是地方公共服務。存量房產的稅收待遇問題需要認真研究，否則只會導致另一個層面的不公平。在實際操作過程中，房產稅（物業稅）的開征需要結合十六屆三中全會的“相應取消有關收費”的精神進行。房產稅主要是地方稅，是為地方政府提供公共服務融資的一個稅種。注意，它還應該和具有同樣功能的城建稅進行協調。

4必須考慮其社會影響

特別是，近年來，“被高檔化”的樓盤不少，即使是很低的稅率，居民個人是否有房產稅或物業稅的支付能力，也是一個問題。

有不少人建議對第一套住房免征房產稅，但在現實中，哪一套住房免稅，缺乏可操作性，而且對不同地方來說是不公平的。房產稅是為享受地方性公共產品和公共服務的成本。如果要免第一套，那么許多人手中只有一套住房，房產稅很可能就流于形式。多套住房的人，如果要免其中的一套，那么免哪一套又是一個問題，因為每一套（處）住房的物業稅都有對應的地方性公共產品和公共服務。還有，房產稅本身是從價征收的，以數量作為免稅或享受優惠的依據也是不合適的。還有，多套住房的價值不一定就比一套的價值高。如果采此種優惠政策，則勢必導致新的稅收不公平。

影響面大的稅收政策之實施，有前車之鑒。1990年英國首相撒切爾夫人之所以下臺，與不適當的人頭稅開征有著密切的關系。最近，認為美國稅收已經足夠多的美國茶黨要求減稅、反對加稅，也在社會上造成了一定影響。

與賣地財政相比，以房產稅為基礎的土地財政模式雖有風險，但更具可持續性。細水長流的益處超過了一次性的土地出讓金收入。考慮到公平原則，對民宅開征房產稅首先可考慮對小產權房征收，給小產權房合法地位，并最終過渡到對所有住房征收。

（作者系中國社會科學院財貿所研究員、博士生導師；本文系中國社會科學院財貿所重點課題“主權債務危機與中國財政政策選擇”階段性成果之一）