房產稅取代土地財政?

黃前柏

“漲價—調控—再漲價”，似乎快成為中國房地產市場的范式。很多業內人士認為，之所以出現這樣的怪現象，很大原因歸結于土地財政的弊端。

有不少人質疑，土地出讓金的連連攀升，地方政府才是最大的推手。此番房產稅出臺的強烈呼聲，一個很重要的命題是，房產稅能否取代土地財政，成為地方政府的穩定財源？

警惕“產業空心化”

在近幾年房地產亢奮發展過程中，土地成為很多地方政府的錢袋子，“土地經營”也成為時髦的語言。以土地經營城市的思路，雖然改善了城市的面貌和魅力，但饑渴式供地直接導致的土地、房租等工商及生活成本的提高，似乎正在侵蝕很多地方實體經濟的健康。

“上世紀90年代初，海南房地產市場泡沫破滅給我們留下了深刻的教訓，就因為是房地產投機成分過大，政府幾年時間卻賣了幾十年的土地。現在很多地方也出現了這種苗頭，應該引起我們的足夠警惕。”著名財稅專家、中央財經大學稅務學院副院長劉桓認為。

比如杭州市，在最近幾年全國房價排行榜上，就頻頻占據重要位置。2009年，杭州（包括余杭、蕭山）土地出讓金更是超過1200億元，位列全國第一，將“北上廣深”也甩在了身后。“賣地”卻不合適宜地成為地方政府的主要收入之一。

相比之下，2009年杭州地方財政收入520.79億元，支出490.39億元，和多數城市一樣收支略有結余。然而，另一塊由土地主導的政府收入，則是許多城市所不能企及的。據一份會議材料透露，杭州去年政府性基金收入454.37億元，其中土地出讓金收入高達439.04億元，占其總量的96.8%。

根據2010年杭州市財政收支預算，今年杭州市本級政府性基金收入計劃792.86億元，其中土地出讓金755億元。按此推算，杭州今年土地出讓金至少要達到1300億元，否則龐大的預算計劃或將難以完成。

有了大量土地出讓金的保障，杭州城市建設和綜合實力也取得了很大進步。包括旅游業、總部經濟等都在全國占據很重要的位置。

但是光鮮背后，隱患也在加劇。

據當地一個官員分析，當地投資帶動工業經濟增長的能力近年趨于弱化，工業投入后勁不足。造成這一問題的主因在于土地短缺、能源價格上漲，使得企業選擇項目的難度和投資風險擴大。

杭州市在今年的財政預算計劃草案報告中也承認，2009年財政收入實現較高的總額和增幅主要有賴于政策性增收和房地產增收等特殊因素，實體經濟增長動力仍顯不足，并提出“加快經濟結構調整，涵養可持續財源”。

杭州“產業空心化”問題，從側面反映了一些地方政府收入過度依靠土地財政的窘境，看來，“賣地”的思維真的需要改變了。

從“變賣家當”到“經營資產”

為地方政府尋找穩定財源，成為此番房產稅出臺的最終要義。

打一個不太恰當的比喻：如果把地方政府比作一家企業，從依靠“土地財政”到將來依靠房產稅作保障，是否意味著其盈利模式的改變？劉桓認為，應該看做是地方政府開始從“變賣家當”轉向“經營資產”。

劉桓認為，地方政府對于土地財政的依賴程度如果太高，會造成今后的財政枯竭，因為一個國家或一個地方，土地資源畢竟是有限的。然而按地方政府目前開發土地的速度來看，可能持續不了幾十年。這樣，以后政府的財源會枯竭，但房產或物業的稅收源泉是源源不斷的。因為，房子只要被擁有就要征稅，舊房拆了蓋新房還是可以征稅，這是可以永續的財稅收入。這個問題如果解決了，地方政府的財源問題就可以解決得好一些。

1994年分稅制之后，地方政府缺乏穩定的稅收來源，很大程度依靠中央的稅收返還和轉移支付。1994～2007年，中央對地方稅收返還和轉移支付從2389億元增加到1.8112萬億元，增長了6.6倍，年均增長16.9%。金融危機爆發后，中央對地方的稅收返還和轉移支付明顯增加，2008年中央財政收入增加17.5%，對地方稅收返還和轉移支付增加26.7%，2009年中央財政收入增加9.8%，對地方稅收返還和轉移支付增長29.8%。不難看出，最近幾年地方稅收返還和轉移支付的增幅顯著超過中央財政的收入增幅。如果能夠適時開征房產稅，將給地方政府增加一個很重要的稅收來源，這將減輕中央政府對地方的稅收返還和轉移支付壓力。

對地方政府而言，對物業稅的態度可能既愛又恨。如果物業稅的改革涉及土地出讓金，比如將一次性收取的土地出讓金分攤至70年內，對于應屆政府而言意味著收入大減，長期來看雖然可以給地方政府提供穩定收益，但短期收入將會驟減，這并不是應屆政府所樂見的局面。

同時，在土地出讓金的問題上，不同城市面臨的具體情況又不盡相同。比如有些一線城市在經過房地產市場10多年的高速發展之后，可供出讓的土地越來越少，這些城市可能會希望盡快出臺物業稅，以便在土地出讓金萎縮后，還能有物業稅的收入接力。但是一些三線城市的房地產開發程度較低，地方政府還在期待房地產市場的下一個黃金十年，從而從土地市場中最大程度獲益，這些城市顯然會抵制物業稅的推出。

房產稅出臺能否給高房價降溫，同時在分稅制下，尋求地方公共財政之道，給地方政府帶來穩定的稅源？

財政部財政科學研究所副所長劉尚希并不這么樂觀。中國基層政府的職能遠遠大于西方國家的基層政府，越是收入低的地方，房地產稅征收就越少，越難滿足基層政府需要，也難以避免地方政府推高房價的沖動。

有識之士進一步提出，既然房地產稅為土地的市場化管理提供了制度支持，改革之初就應明確取消政府主導土地批租市場的職能。質疑者如陳志武甚至認為，房產稅的開征最可怕的是“給地方市場不受制約地轉移老百姓財產的機會”。

更有甚者提醒，政府與納稅人的緊張關系，可能在房地產稅的問題上顯性化。因為稅負高低的合理性，最終還取決于稅收的收益方式。換句話說，房地產稅讓民眾有意識地要求參與監督公共財政支出，要求政府“取之于民，用之于民”。否則，業主可能抱怨既繳納物業費，又繳納房地產稅，抱怨政府將本來應提供的社區公共服務轉嫁給自己。