中心城區節約集約用地的出路在哪里
——杭州市上城區尋求新的發展空間

杭州市國土資源局上城分局副局長 盧曉潮

中心城區節約集約用地的出路在哪里
——杭州市上城區尋求新的發展空間

杭州市國土資源局上城分局副局長 盧曉潮

自浙江省制定實施“365”節約集約用地行動計劃以來，杭州市也制定了節約集約用地的“365”計劃，同時下達了任務分解書。作為杭州市唯一的一個只有18.1（據全國第二次土地調查最新資料統計包括錢塘江水域面積為26）平方公里、全區建設用地總面積只有13.8平方公里的純城區。如何落實發展計劃？這是一個難題，也是一個新題。國土分局的同志在深入學習科學發展觀的實踐活動中，以全國第二次土地調查（以下稱二調）為契機，并且從中心城區節約集約土地利用出發，用了近八個月時間，對上城區土地利用作了一次專題課題研究。找到了一些盤活存量點，形成了一些積極有效的新思維、新方法。

一、摸清家底 找準切入點

上城區雖然依山傍水，環湖面江，地理優勢得天獨厚，但在如此小的純城區內，要保證經濟發展對土地的需求欲來講，早已無地可供，實際上也無法滿足用地的需求。針對土地供需矛盾，國土分局以二調成果為切入點，全面系統地對轄區范圍內的土地利用和土地現狀進行了梳理、分析，摸清了家底。從二調匯總的數據看，上城區土地利用基本情況為：商服用地為7.93%，住宅用地為39.43%，工礦倉儲用地為11.39%，公用設施用地為7.32%，公共建筑用地為11.18%，交通運輸用地為6.04%，特殊用地為4.13%，混合用地為12.58%。上城區現有6個街道，下設52個社區，2008年末全區戶籍人口32.38萬人，平均人口密度1.79萬人/平方公里。人均城市建設用地面積為51.06平方米，低于國家《城市用地分類與規劃建設用地標準》(G B J-137-90)設定的最小人均面積區間60.1-75.0平方米的下限標準。

上城區由于受到保護西湖的規劃控制，土地的容積率控制十分嚴格。整個上城區平均容積率僅為1.75。容積率在4.5以上的占地塊比例的4.43%，建筑面積比例只有15.54%。僅有的高容積率開發，都集中在錢江新城區域和中河路以東的區塊內。加上規劃高度的控制，更限制了土地的集約利用。針對控規條件的限制，上城區委區政府因地制宜提出了“做大做強‘小城’，做優做精‘老城’”的戰略決策。

二、節約集約 找準存量點

如何啟動新一輪發展，落實節約集約的土地概念？上城區領導提出的“做大做強‘小城’，做優做精‘老城’”的戰略決策，不僅對產業調整提出了新要求，也為土地資源的精耕細作提出了新思路。

繼二調成果初顯后，國土局立即著手分析，查找經濟發展與土地資源利用的平衡點。大膽提出了四種設想，即“退二進三、騰籠換鳥、回購改建、擴容增量”，為全區進一步盤活存量土地提出了建設性方向。這對落實“365”計劃和上城區經濟發展都極為有益。

隨后又對上城區的教育用地、機關事業用地、工業用地、地下空間開發提出了建議和設想。

國土分局對上城區的中小學進行了全面的分析。如各校土地面積、校舍規模、班級數量、校與校之間密度、以及人口密度和就學率人數等作了科學的分析，對未來校舍的需求量，對老城區學校提出了拆并的建議。在科學配置全區校舍的同時，建議將規模小、在主要干道邊的教育用地拿出來，用于經濟發展。

上城區是個老城區，有很多機關事業單位在區域內，這幾年雖有外遷和調整，但由于單位的隸屬關系，土地的利用與使用很難置換。省市單位都不愿放棄中心城區的土地使用權。分局針對省市單位擴展行政管理需要外遷的信息，提出盤活城市行政機關用地構想。

雖然上城區工業用地很少，分局也提出了意見。一是結合上城區打造“具有國際水準的高品質中心城區”的要求，提出建設具有文化創意的中心區，力爭實現休閑、旅游、商務、文化、創意為主體的產業發展目標。二是將原來的工業生產用地調整為科技型生產的產業文化。三是在提高土地利用率的基礎上，確保容積率、建筑密度、綠地率符合控規要求。

三、尋求空間 盤出新增點

盤活存量土地是中心城區建設的重大命題，我局將在充分調查研究基礎上，切實提出存量土地概念，以此來統領工作。

上城區已沒有農用地，也沒有新征土地，唯一的是靠存量土地盤活和土地使用功能的調整。面對區域內土地資源極為稀缺的現狀，區國土分局圍繞上城區“厚重文化、高端產業、精致空間、人性交通、品質生活”城區發展方向，以科學發展觀為指導，切實從原有的粗放型管理向精細化管理轉變，根據全區的空間布局和規劃功能，提出發揮每一分土地的經濟效益和社會效益設想，以黃金地段發揮黃金效益為最高標準，走出上城區特有的節約集約土地使用的新路子。經過多次篩選，初步理出了近30塊地塊可以或值得今后幾年開發利用的信息。目前正在更進一步分析實施的可行性。

出路一：結合總體規劃，在招商引資中，以節約集約用地為前提，堅決不浪費一分土地。在調整業態時，以突出樓宇經濟發展為重點，發揮高樓大廈的作為。

出路二：結合純城區實際，用現有的工業地塊和工業廠房，改變為新興創意谷、天堂設計谷。把規劃設計、建筑設計、城建設計的高端請進來，也就是沒有污染的新興工業。

出路三：充分開發地下空間。一是按杭州市委辦發〔2009〕86號文，對地下空間開發項目提供權屬保障，優惠土地出讓金政策。二是結合地鐵地下空間的開發，深度開發地下商業空間、地下停車空間、地下公共服務空間。三是利用公共綠地、公共廣場、學校操場獨立開發地下空間。

出路四：以城市規劃引路，提出零星地塊改造的思路。盤活零、小、散地塊，通過改造、改建，整合資源，發揮黃金地段的黃金價值。

出路五：以“退二進三、騰籠換鳥、回購改建、擴容增量”的方式方法，擴大服務業。通過提升第三產業，振興樓宇經濟，逐步形成城市復合體。以及收購、回收小型企業用房，拓展有利于科學發展的空間。最近國土分局通過課題調研，向區委區政府提供了可利用、可盤活、可回購、可調整的土地信息，作為近三到五年的土地儲備信息。

上城區國土分局在落實“365”節約集約用地工作實踐中，創出了新觀念、新思路、新辦法，對今后一個時期的經濟發展和土地利用將會起到指導作用。課目成果的形成，是科學發展觀學習活動的成果，精耕細作是上城區土地利用的方法，節約集約土地利用是上城區的根本。