排放權交易制度建設論綱

□/李偉

排放權交易制度建設論綱

□/李偉

環境污染和破壞威脅生態平衡，是當今人類面臨的最嚴重問題之一。面對發展與環境問題，推進節能減排工作，是各級政府亟需研究解決的重要課題。建立法律制度，運用法律手段，積極培育、發展排放權交易市場，不失為一種行之有效的抉擇。

一、排放監管

（一）合法性

《中華人民共和國大氣污染防治法》第15條第2款規定：“大氣污染物總量控制區內有關地方人民政府依照國務院規定的條件和程序，按照公開、公平、公正的原則，核定企業事業單位的主要大氣污染物排放總量，核發主要大氣污染物排放許可證。”據此，政府處于節能減排監管地位，具有制定污染物排放標準，核定生產經營單位排放指標，強制征收排污費等行政權力和責任。

（二）必要性

我國人均水資源占有量僅為世界平均水平的1/4，到2030年將成為世界上嚴重缺水的國家；石油、天然氣人均占有儲量只有世界平均水平的11%和4.5%，45種礦產資源人均占有量不到世界平均水平的一半；人均耕地面積不足1.5畝，不到世界平均水平的1/2。而我國能源利用效率比國際先進水平約低10個百分點，單位GDP能耗是世界平均水平的3倍左右；主要污染物排放量超過環境承載能力，流經城市的河段普遍受到污染，土壤污染面積擴大，水土流失嚴重，生態環境總體惡化的趨勢十分嚴峻，節能減排任務十分繁重。

（三）科學性

研究解決污染物排放控制在多大范圍內是符合可持續發展要求的，就必須確定區域排污總量控制指標和每個生產經營單位的污染物排放指標。根據環境的質量和功能狀況、主要污染物種類、環境容量與自凈能力、生態系統承受能力等綜合因素，確定各類污染物排放指標，依據應當包括我國《大氣污染物綜合排放標準》、《污水排放標準》、《社會生活環境噪聲排放標準》等一系列污染物排放國家標準，以及國家確定的特定時期單位國內生產總值能耗降低指標、主要污染物排放總量減少指標。

各地現行做法是根據本轄區的環境功能區劃和環境質量狀況及容量，科學合理地安排各區域的重點污染物排放總量控制指標，并按照公開、公平、公正的原則，分配到各排污單位。分配給排污單位的排污總量控制指標不得高于正常作業條件下按達標排放計算的排放量。對于環境質量超標的地區，嚴格控制相關污染物的排放，并逐年削減排放量。各級環境保護行政主管部門發放《排放污染物許可證》和《臨時排放污染物許可證》所允許排放的重點污染物合計量，不得超過政府批準的控制指標，并應預留適量指標以滿足當地經濟和城市發展的需要。

（四）差異性

受制于排污單位的生產經營狀況，如生產經營規?；蚪Y構調整、市場供需變化、環保設施設備研發運行等諸多因素，排污單位污染物現實排放與行政機關核定的排放指標之間總會存在一些差異。排放指標不夠用，或者排放指標有節余的情況不可避免，客觀上需要對排放指標進行調整。

（五）懲戒性

根據我國《環境保護法》第28條、《大氣污染防治法》第48條、《水污染防治法》第74條、《刑法》第338條等規定，對環境違法者的行政懲戒一般是罰款，責令停業、限期整改，責令關閉等；情節嚴重，造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的，依法追究刑事責任。

需要注意的是：在超排違法行為與環境犯罪行為之間存在一個空間，如適用罰款的行政處罰時，“罰過相當”的罰款，成為超標排污的“對價”，實質上出現了“掏錢買超排”的現象。這說明，超排者在行政許可的排放權之外，還存在一個行政管理上的“允許度”，這個“允許度”就是本地區排污總量控制的限度，或者說就是行政違法與刑事犯罪行為的“分界”。那么在本地區排污總量控制限度范圍內，亦在不構成環境犯罪的前提下，實行平等主體之間的排放權交易，在法律制度和行政實踐上應當是允許的。

二、排放權交易

（一）必要性與可行性

排放指標的客觀差異性特征表明政府核定的排放指標不可能完全符合生產經營單位的實際。生產經營單位作為排污治污主體，若處于被動地位，只有管制沒有激勵，只追求不超過政府規定的排放標準和指標限制，就會缺乏進一步治污減排的積極性。這是行政管制的弊端。

引入市場調控手段推行排放權交易制度，對生產經營單位的激勵在于排污權的賣出方必須積極節能減排而使核定的排放指標剩余，通過出讓剩余排放指標獲得經濟回報。這實質上是市場對生產經營單位環保行為的補償。買方若需要新增排放權，不得不付出經濟代價，支出的費用實質上是治理環境污染的代價。

建立排放權交易制度的意義在于它可使生產經營單位增強治污的主動性，使行政強制行為與市場行為共同發生作用，超排治理也從政府向生產經營單位征收排污費轉變為與市場排放權交易共同發生作用。這種交易總量沒有超出政府核定的區域排放總量。因此，建立排放權交易制度不失為實行區域排污總量控制的有效手段。

（二）排放指標的雙重性

排污許可是一種公共權力，而排放權具備用益物權的屬性。排放指標從政府下達排污單位之始就具有了減排義務與排放權利的雙重屬性，即權利與義務的統一。對生產經營單位而言，排放指標的核定即是按照節能減排要求做出的規范，作為責任主體必須嚴格遵守；同時，在國家標準和排放指標限額內排污，即排放權，應當被視為生產經營單位合法的生產經營權。

（三）排放權交易的現狀

排放權交易最早起源于美國。美國經濟學家戴爾斯1968年最先提出了排污權交易的理論。面對二氧化硫污染日益嚴重的現實，美國聯邦環保局為解決新建企業發展經濟與環保之間的矛盾，提出了排污權交易的設想，引入了“排放減少信用”這一概念，并從1977年開始制定了一系列政策法規，允許不同工廠之間轉讓和交換排污削減量，為企業針對如何進行費用最小的污染削減提供了新的選擇。而后德國、英國、澳大利亞等國家相繼進行了排污權交易的實踐。

我國自1991年起，原國家環?？偩衷?6個城市進行了“大氣污染物排放許可證制度”試點。1994年起，在其中6個城市(包頭、太原、貴陽、柳州、平頂山、開遠)進行了大氣污染物排放權交易試點。2002年3月，原國家環?？偩纸M織實施“推動中國二氧化硫排放總量控制及排放權交易的研究項目”示范工作，在山東、山西、江蘇、河南、上海、天津和柳州等7個省、市開展二氧化硫排放總量控制及排放權交易試點工作。目前，排放權交易在我國已經逐步推開，中西部地區陜西、重慶也已開始進行排放權交易的試點工作。

三、建立排放權交易制度需要完善的措施

（一）實行排放指標初次有償配置

在我國，環境對污染容納能力的有限性、總量控制任務的艱巨性和污染源的復雜多樣性，使得排污指標十分緊缺。所以，在排放權市場交易之前，政府應當采取污染控制總量指標初次分配的有償化措施，以充分體現污染者付費原則及排放權的用益物權屬性。在此基礎上，建立排放權交易市場，實現排放權的市場化再分配，使得因采取有效節能減排措施而剩余的排放指標通過交易獲利成為可能，以此激勵生產經營單位加大環保投入，增強減排動力，從而實現區域排污總量控制目標。

（二）科學合理地確定排放總量控制目標

區域排污總量控制目標是制定生產經營單位排放權分配額度的基礎。從環境理論上看，排污總量要依據區域環境容量、污染物排放現狀，并結合政府確定的污染物排放總量控制目標、削減指標和經濟社會發展計劃等因素綜合考慮，科學規定污染物排放總量及各生產經營單位的排放量。

（三）建立排放登記和交易主體資格審查機制

我國已全面實現了排污申報登記制度。按照總量控制計劃的設計，所有的排污指標持有者都應當提交一份年度報告，詳細、準確地報告其排污指標的變化情況，如哪些指標用于交易、哪些指標留待自用、哪些指標是新增（受讓）的等等。

環保部門要加強對排放權交易雙方主體資格的認定。對受讓者的最低限制是，治污技術和設備達到法定條件，并且受讓的排放指標必須符合當地環境容量要求。不能達到這些要求的，沒有交易資格，其排放權交易行為和結果應當確定為無效。

（四）加強排放監測系統建設

目前我國對污染物及其排放監控還做不到及時、準確、到位。環境監測要為排放權交易提供公正、科學的數據，需要加大硬件投入和人才引進的力度。

完善監控系統是保障排放權交易公平、公正進行和控制環境質量的關鍵。要采用先進監測技術，開發自動監測系統，精確計算生產經營單位所用排放指標及其通過治理自身污染獲取的盈余量。要加強對污染源的監控，建立科學、準確的信息系統。要建立以計算機網絡為平臺的排放跟蹤系統、審核調整系統等，使政府及環保部門及時掌握生產經營單位的排污狀況和排放權交易情況。

（五）建立具有高度公信力的排放權交易平臺

從2007年開始，我國許多地方紛紛建立起排放權交易平臺。這其中有環保部門授權成立的交易所，如浙江省嘉興市建立的國內首家排污權交易機構——排污指標儲備交易中心；有經當地政府批準由產權交易機構建立的交易場所，如上海環境能源交易所、北京環境交易所；還有經當地政府批準合作成立的交易所，如中國石油集團資產管理公司、天津產權交易中心、美國芝加哥氣候交易所共同設立的天津排放權交易所等。

由政府設立的產權交易機構，職能作用日益突出，已成為國有產權、非國有產權交易的重要平臺，具有信息網絡對稱、服務體系健全、交易程序規范、競價機制科學、電子系統先進、交易成本低廉的優勢，完全具備了開展排放權交易業務的條件。有政府公信力作為保障的排放權交易平臺，一方面可以確保市場交易的效率，另一方面也有利于對節能減排工作的監管。堅持依托政府設立的產權交易機構，整合、規范各地、各類產權交易機構，堅持統一、規范、高效和公開、公平、公正的交易原則，完善相應的交易規則，是建立排放權交易制度的重要基礎保障和前提條件。

（作者為新疆維吾爾自治區政府法制辦公室副主任，自治區專家顧問委員會委員，自治區黨校、行政學院客座教授，新疆大學法律碩士研究生導師）