轉變東北地區縣域經濟粗放型增長模式過程中的地方政府行為研究

劉 靖

(1.北華大學經濟管理學院,吉林吉林市132013;2.吉林大學行政學院,吉林長春130012)

轉變東北地區縣域經濟粗放型增長模式過程中的地方政府行為研究

劉 靖1,2

(1.北華大學經濟管理學院,吉林吉林市132013;2.吉林大學行政學院,吉林長春130012)

在我國當前的經濟建設過程中,縣域經濟已經成為促進國民經濟均衡發展的重要因素。現階段,我國東北地區縣域經濟發展仍舊是粗放型經濟增長方式,主要依靠增加資金、人力、物力等生產要素的投入量來提高產量或產值的經濟增長,與國家提出的發展集約型經濟,實現經濟可持續性發展的總體目標相背離,存在地方政府引導失誤。筆者剖析了東北地區縣域經濟的粗放型增長模式的成因,并從地方政府治理角度提出了解決問題的部分對策與措施。

東北地區;地方政府;粗放型增長;縣域經濟

我國的縣制萌芽于西周,產生于春秋,發展于戰國,定制于秦朝,經過兩千多年的發展,縣級在經濟、社會、文化等方面已經形成相對獨立的地域實體。現在,縣域經濟已經成為統籌城鄉經濟社會發展的基本單元,成為國民經濟的重要基礎,成為以第一產業為基礎、第二產業為支柱、第三產業協調發展的鄉村和城鎮綜合發展的一種區域經濟。縣域經濟具有鮮明的與其地理區位、特定資源、人文歷史相關聯的地域特色,因此又是一種“宜農則農”、“宜工則工”、“宜商則商”,產業重點突出,發展模式多元,充分發揮比較優勢的區域經濟。我國政府根據社會經濟發展要求,在十六屆三中全會上首次提出“大力發展縣域經濟”的號召[1];2008年3月6日溫家寶總理在十一屆全國人大一次會議政府工作報告中強調要“發展鄉鎮企業,增強縣域經濟實力”[2],2009年3月5日溫家寶總理在十一屆全國人大二次會議政府工作報告中再次強調要：“大力發展特色現代農業,扶持農產品精深加工和銷售,發展農村二、三產業,加快小城鎮建設,壯大縣域經濟”[3]。縣域經濟的發展已經成為我國政府經濟工作的重中之重。

與發達地區相比較,東北縣域經濟發展速度慢、經濟總量小,是國家總體經濟發展的薄弱環節,是制約東北地區經濟發展的瓶頸因素。現階段,我國東北地區縣域經濟發展仍舊保持粗放型經濟增長模式,是在生產技術水平較低的條件下,主要依靠增加資金、人力、物力等生產要素的投入來提高產量或產值的經濟增長。這種經濟增長模式通過單純依靠生產要素的大量投入和擴張,即通過擴大生產場地,增加機器設備,增加勞動力等來實現的經濟增長,導致的結果就是經濟結構不合理、資源利用效率低下、重開發輕保護、重建設輕管護、以生態環境為代價換取眼前和局部利益,與國家提出的發展集約型經濟,實現經濟可持續性發展的總體目標相背離,改變東北地區縣域經濟粗放型增長已經成為東北地方政府亟待解決的重要問題。

一、東北地區粗放型縣域經濟增長模式形成原因

一般而言,推動經濟增長主要包括兩類要素：第一類要素包括自然資源、資本和勞動力等數量因素;第二類要素包括人力資本積累、技術創新、知識存量增加以及產業結構轉變等質量因素。以數量因素為主實現的經濟增長就是粗放型增長,以質量因素為主推動的經濟增長就是集約型增長。東北地區目前的經濟增長模式就是典型的以數量要素為主推動的粗放型的經濟增長模式,它形成的主要原因包括：

(一)地方政府官員盲目的政績觀導致東北縣域經濟呈現粗放型增長

東北縣域地區單位GDP能耗居高不下,經濟增長方式粗放和轉變困難有著深刻的體制和政策原因。現行體制下,受盲目政績觀的影響,縣域地方政府具有很強的投資和發展沖動,不少地方熱衷于擴大經濟規模,盲目發展高耗能、高污染的“重化工業”項目。尤其是地方政府大多建立以 GDP為核心考核干部政績的機制,缺少與降低能耗指標相對應的干部考核制度,使得地方政府片面追求經濟增長,忽略甚至漠視粗放型經濟增長帶來的能源消耗與環境污染,對能夠創造 GDP的產業項目給予強有力的扶持和政策優惠。新開工項目越多,對能源、資源和環境壓力越大,導致部分高耗能、高污染的縣域企業死灰復燃,一些高耗能、高污染的產品產能過剩,生產和消費領域能源浪費嚴重,東北縣域地區環境污染治理進展緩慢,轉變增長方式任務艱巨,資源環境問題令人擔憂。近年來,雖然有些地方政府把節能降耗、污染物減排等硬指標納入政府績效考核,但是在促進地方經濟快速發展的大前提下,在“官本位”思想的影響下,這項考核指標往往就成為一紙空文甚至是數字游戲。

(二)政府主導資源配置導致東北縣域經濟呈現粗放型增長

目前,我國已經初步建立了社會主義市場經濟體制,市場對資源的配置起著越來越重要的作用,但是經濟的運行,尤其是縣域經濟的發展還主要依靠政府的主導作用,地方投資增長過于依賴政府的政策調整和直接投資,資源配置和資本配置過于依賴政府的直接干預,無法最大限度地提升區域性資本聚集能力,也無法按市場價值實現本地資源效能,市場化的投資主體及主流資本缺乏足夠的利益空間和發展空間,難以迅速壯大,市場體系的支撐能力明顯不足,這些都是東北縣域地區市場體系不完備、經濟增長粗放的重要原因。因為,從本質上來說,資源的行政壟斷和生產要素的行政配置本身就是粗放的。政府在配置資源時,往往有多重考慮,不僅僅是經濟效益這個單一目的,東北縣域地區的地方保護、行業壁壘、重復建設、GDP貢獻等因素往往都會左右地方政府經濟工作方向、影響地方政府產業政策的制定,制約地方政府資源配置的市場化進程,這都是導致東北縣域經濟粗放型增長的體制原因。

(三)產業結構不合理導致東北縣域經濟呈現粗放型增長

東北地區的產業結構是在計劃經濟體制“不平衡發展戰略”的產業構建理論指導下形成的重工業片面發展的模式,主要表現在：第一產業以優越的自然條件得以發展,第二產業中的重工業依賴政府的直接干預也得以快速發展,而輕工業和第三產業發展卻出現相對的遲滯狀態[4]。根據經濟學的“木桶定律”,經濟結構不協調狀態下的增長,會有相當一部分是無效增長。經濟結構調整所要解決的問題,實質上是整體經濟的質量問題。東北縣域經濟未能夠形成與重工業基地和產糧基地相配套的產業鏈條,缺少與重工業相配套的輕工業和與農業相配套的農副產品加工業以及相關的中間環節企業。這些都直接導致了東北地區輕工業產品市場競爭力不斷下降;同時原本具有資源優勢的農產品深加工產業發展不足,缺乏相應的高新技術產業,進一步抑制了農業產業升級,制約了勞動力的轉移。所以,東北縣域地區產業結構決定了傳統產業、低技術含量和低附加值的產業依舊占有主導地位,注定會形成“高投入、高消耗、高排放、高污染、不協調、低效率和難循環”的粗放型經濟發展模式。

(四)產業技術水平低、自主創新能力弱導致東北縣域經濟呈現粗放型增長

長期以來,產業技術水平低下、生產方式相對落后,使東北縣域經濟在實現增長的同時,造成自然資源和能源的過度消耗和浪費,產業單位產出的能源消耗不僅遠遠高于發達國家也高于我國發達縣域地區。不僅如此,東北縣域地區產業的自主創新能力很弱,即自主知識產權的高技術和強勢市場品牌短缺。在當前經濟結構升級和全面建設小康社會的新階段,自主創新能力弱已經嚴重阻礙了東北縣域地區產業升級過程,使產業鏈難以延長,就業增長緩慢,產業發展的效率低下。東北地方政府在提高產業技術水平與自主創新能力方面雖然不斷在加大投入,但是遠遠不足,作用效果不明顯,同南方鄉鎮相比,東北地區現有的農業技術推廣站大多生存困難,人才流失嚴重,農業技術的推廣和農業產業化的發展往往依賴于極其有限的信息和少數先富起來的農民,技術的推廣與更新速度緩慢,產業發展后勁不足,最終阻礙東北縣域經濟長期持續快速增長。

二、東北地方政府轉變縣域經濟粗放型增長的對策

(一)與時俱進,轉變地方政府盲目政績觀

轉變東北縣域地區粗放型經濟增長模式,離不開地方政府的積極引導作用,地方政府必須更新盲目追求GDP的政績觀念,強化危機感、緊迫感,將轉變經濟增長模式,走新型東北縣域工業化、農業化道路,作為制定“十一五”東北縣域經濟規劃的重要指導思想。對領導干部的政績考核體系進行配套改革,設計一套科學、規范、可量化的干部政績考核指標體系,其中不僅要有經濟數量、增長速度指標,還要關注經濟增長的質量、社會效益和環境保護等;不僅考核干部對本地區的貢獻,還要綜合考核由于東北地區發展而對相鄰地區帶來的正負效應,以使地方在考慮競爭的同時更加關注與周圍地區的合作協調,減少地區間投資障礙設置、轉嫁環境污染等。把節能降耗、污染物減排等硬性指標作為政績考核的重要部分,并要落實到實處,認真貫徹執行,避免流于形式,要嚴格依照法律的框架行事,在領導縣域經濟建設時,堅持依法行政,實行環境資源保護行政問責。在土地、環境、技術等方面采取強有力措施,大力支持和鼓勵發展低能耗、低污染、高效益的企業,抑制乃至依法關閉高消耗、高污染、低效益的企業,加快發展資源節約型、環境友好型社會,大力推廣清潔生產、綠色工業和綠色消費模式,推動東北縣域地區發展循環經濟。

(二)推進地方政府改革,實行資源配置市場化

市場體系支撐力不足是東北地區市場體系不完備、市場配置功能軟弱、經濟增長粗放的重要原因,也是縣域經濟行政依賴性太大、自主性不夠、活力不足的根源所在。東北地方政府應加快管理體制改革,進一步轉變地方政府職能,讓市場機制在資源配置中發揮更大的作用。同時,協調推進投資、財稅、金融和企業體制改革,完善生產要素價格的市場化形成機制,打破資源配置的地方政府壟斷,提高各種稀缺生產要素的使用效率。要推進資源配置市場化。市場無疆界,市場是一只無形的手。要樹立以市場為導向的觀念,推進縣域社會資源和生產要素在市場這個更大的時空中合理流動,優化配置,在激烈的市場競爭中,調整結構,實現優勝劣汰,推進結構調整。進一步打破行業、地區、所有制界限,推動企業改革重組改造,避免低水平重復建設,推動生產要素向低投入、低污染、高效益的優勢企業、優勢行業集中,形成一批具有國際競爭力的東北縣域企業。

(三)以農業為突破口,調整區域產業結構

調整東北縣域地區產業結構,要結合東北縣域經濟發展的實際情況,側重充分發揮東北地區的農業生產優勢,按照“市場要寬、區域要特、規模要大、品種要新、效益要高,消耗要低”的思路,以國內外農產品市場以及農產品深加工市場的需求為導向,大力推進農業產業化經營,引入資金助農,扶持龍頭帶農,普及科技興農,建立基地扶農,搞活市場惠農,促進傳統農業的優化升級,形成農產品的產、供、銷一條龍,提高農業的資源利用效率和整體效益。關于工業的產業結構調整,要加快產權制度的轉換和管理體制的創新,充分發揮比較優勢,幫助企業進行新技術改造、企業流程再造、優特產品創新,立足東北地區主導產業,如化工、機械制造、汽車制造等,在節能減耗、降低污染的大前提下,將其做大做強。第三產業結構調整,要以市場建設為重點,加快發展東北縣域內的金融、保險、物流、信息、中介服務、法律服務等現代服務業,積極發展文化、旅游、社區服務等需求潛力大的產業,運用現代經營方式和信息技術改造提升傳統服務業在社會產業結構中的地位和比重,使服務業成為東北縣域地區循環經濟發展的新動力。

(四)加大扶持力度,引導縣域企業進行自主創新

循環經濟是一種新的發展理念和模式,要求資源減量化、要求進行清潔生產、強調資源的循環利用,體現了科學發展觀的新要求。地方政府要引導支持東北縣域企業大力發展高技術產業,用高新技術和先進適用技術改造傳統產業和傳統工藝,加快淘汰落后的設備、工藝和技術,在新上項目和工業園區建設中,應充分考慮資源的循環利用,建設生態型的工業園區。地方政府在使用專項資金安排重大產業結構調整、重大裝備本地化、高技術產業化等項目時,對東北地區的特色資源縣(市),特別是國家重要資源開發基地,要積極引導“產、學、研”聯合,構建縣域企業自主創新的基礎支撐平臺,支持企業技術中心建設,努力在東北縣域特色支柱產業和重點民營企業中培育自主開發能力,形成一批具有自主知識產權的關鍵技術和有東北特色的民族品牌。把“科技示范縣(市)”建設納入實施東北地區老工業基地振興戰略中,不斷提升東北縣域科技創新水平。同時,要努力完善東北地區技術轉移機制,鼓勵東北縣域經濟在承接產業轉移的同時積極承接技術轉移,通過科技力量改變經濟的粗放型增長。

(五)以主導產業為依托,依靠資源優勢發展地方特色

在當前的工業化社會進程中,地方政府在指導經濟發展時,經常存在這樣的誤區：即大力發展工業,才能最大限度創造 GDP,于是盲目上工業項目,過度開發,從而忽視了環境資源的破壞。其實,東北各個縣域地區,地緣特點不同,資源優勢稟異,過度開發工業,并非是創造效益的最佳選擇。地方政府應該充分挖掘東北縣域地區的資源優勢,在可持續發展原則指導下,各縣(市)依據各自的區位、自然和資源要素條件,因地制宜確定發展方向,科學打造主導產業,實行可持續性重點開發,在資源優勢中培育地方特色,在傳統產品中篩選優勢品牌,打造特色產業和名牌產品,提倡“一縣一業”、“一縣一品”,培育發展包括工業、農業、畜牧業和旅游業等特色經濟。例如：黑龍江省依托畜牧優勢主導產業帶動縣域經濟全面發展的雙城;以口岸為依托,強力推進大通道、大經貿、大市場、大加工戰略的綏芬河;發揮生態環境優勢,圍繞綠色發展農業,興辦工業,建設城市的虎林;發揮獨具特色的冰雪、森林旅游資源潛力全力打造旅游經濟的尚志,都走出了以龍頭企業和主導產業帶動縣域經濟騰飛的可持續發展道路。

(六)加強引導,促進東北縣域經濟與生態環境的協調發展

為保證東北縣域經濟改變粗放型經濟增長模式,走可持續發展道路,地方政府必須要加強引導作用,在政策、資金等方面加大對保護東北地區的生態環境的投入。對大小興安嶺森林生態功能區、長白山森林生態功能區、東北三江平原濕地生態功能區等限制開發區以及水土流失和東北西部荒漠化綜合治理重點縣(市),建立健全中央、地方兩級公共財政轉移支付的增長機制,使轉移支付增長速度不低于本地區中等發達縣(市)地方財政收入增長速度[5]。支持發展資源環境可承載的特色產業,規范資源開發行為,健全產業及行業標準,提高產品科技含量,引導東北縣域經濟發展與生態修復和環境保護相協調。積極支持東北地區縣域循環經濟發展,加強資源綜合利用,在示范試點、科技立項、投資政策等方面向重點縣(市)傾斜。逐步調整行政區劃設置,增強地方政府在協調區域資源、環境治理中的管理職能,促進縣域經濟與生態環境的協調發展。

在科學發展觀指導下,轉變東北縣域經濟粗放型增長模式,引導東北縣域經濟良性發展是東北地方政府的首要任務,是振興東北、實現經濟可持續發展的必然選擇。

[1]中國共產黨十六屆三中全會公報[EB/OL].新華網,2003-11-14.

[2]第十一屆全國人大第一次會議政府工作報告[N].人民日報,2008-03-07(02).

[3]第十一屆全國人大第二次會議政府工作報告[N].人民日報,2009-03-07(02).

[4]陳才,李廣全,楊曉慧.東北老工業基地新型工業化之路[M].長春：東北師范大學出版社,2004：45.

[5]張柏等.東北區域發展報告[M].北京：科學出版社,2004：72-72.

Research of Local Governmen t Action to Change the Extensive M odel of Econom ic Growth in the Northeast County Area

L IU Jing
(Economic Management Academy,Beihua University,Jilin 132013,China)

County area economy is the base of harmonious development of national economy during the period of the economic reconstruction in our county.The development of Northeast county area economy relies mainly on the extensive model of economic grow th,it relies mainly on the increasing funds,human capital,material resource to increase p roduction.It deviates from the targetof developing intensive and sustainable economy becauseof the local governments'misguidance.The article analyzes the cause of the extensivemodel of economic grow th of fo rmation in the Northeast county area,and tries to p rovide the way to some situations from the standpoint of governance.

No rtheast area;local government;extensive fo rm of economic grow th;county area economy

F127.3;D625

A

1001-6201(2010)01-0034-04

2009-10-09

吉林省社會科學基金研究項目(2008Bglx18)

劉靖(1974-),女,吉林吉林市人,北華大學經濟管理學院副教授,吉林大學行政學院博士研究生。

[責任編輯：秦衛波]