民事糾紛解決的第三領域
——法院委托調解

徐勝萍

(北京師范大學 法學院,北京 100875)

民事糾紛解決的第三領域
——法院委托調解

徐勝萍

(北京師范大學 法學院,北京 100875)

委托調解是對法官主導下訴訟調解工作適度社會化的新模式探索。法院委托調解是國家力量與社會力量共同參與的糾紛解決機制,在民間調解人指揮調解程序的背后是法院司法權的支持和支撐。委托調解雖然以當事人的合意為基礎,但因為調解程序的開始和調解結果都有法院司法力量的介入,法官裁決或命令的作出有時會使當事人的訴訟權利受到一定的限制,因此,在法院委托調解中也應當強調當事人的程序保障權。

委托調解;第三領域;程序保障

根據黃宗智關于“第三領域”的理論,民事糾紛解決的“第三領域”是由國家力量和民間力量共同介入的介于司法和非司法之間的一種民事糾紛解決機制。在這個領域中,代表國家公權力的司法機關和代表民間的擔任調解者的民間組織或個人之間展開充分互動,解決糾紛。國家正式審判制度與民間調解制度相互作用,民間調解更多地處于官方正式權力的影響和控制之下。民事糾紛解決的“第三領域”反映了國家公權力對民間調解過程的支持和影響,但其本質仍是以當事人合意來解決糾紛。

二、委托調解——法院借助社會力量解決民事糾紛的新機制

法院委托調解是根據2004年9月最高人民法院頒布的《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》第3條創立的人民調解與法院審判相互銜接、共同作用的矛盾化解新制度。它是“指法院對起訴到法院的民事案件,在征得當事人的同意后,委托人民調解委員會等組織或個人進行調解”[3]133,是法院繼1991年的《民事訴訟法》第87條規定的協助調解后,在調解中引入社會力量解決民事糾紛的新機制。

雖然協助調解和委托調解在法院借助社會力量,促使調解主體社會化與多元化這一點上具有共通性,但兩者仍存在本質上的區別。協助調解是法院直接邀請當事人所在單位或與當事人有密切關系的其他人到庭,在法庭的主持下,促使當事人互諒互讓,依法達成調解協議。在協助調解中,被邀請協助調解者只是居于幫助者的地位,起輔助的作用,而法官仍然居于主導的地位,是調解的組織者和指揮者,法官仍兼具調解者和審判者的雙重身份。協助調解仍然呈現出鮮明的法院司法的特征。而委托調解,是指法院對起訴到法院的民事案件,在征得當事人的同意后,將案件委托給予當事人有特定關系或者與案件有一定聯系的企業事業單位、社會團體或者其他組織,和具有專門知識、特定社會經驗、與當事人有特定關系并有利于促成調解的個人進行調解,且在調解達成協議后,對之依法予以確認的制度。

委托調解具有如下特點：

第一,主持調解程序的人員是來自法院之外的社會力量。

從委托調解的實踐來看,主持調解程序的人員主要有：(1)經驗豐富的退休法官,長期在基層工作、有豐富的群眾工作經驗、調解工作經驗的基層干部,有某一方面的專業特長、熟悉某一方面的法律和技術問題、有處理糾紛和代理訴訟經驗的律師和其他人員;(2)有群眾工作經驗的組織,如工會、婦聯、縣(市、區)人民調解委員會、鄉鎮(街道)人民調解委員會以及區域性、行業性、專業性人民調解組織等;(3)具有專業知識的機構,如,消費者協會、行業協會等[3]134。

第二,法院對委托調解負有管理、指導和監督的職責。

其一,委托調解的許多關鍵程序都介入了法院的司法力量。具體有法院對委托調解征詢當事人的意見、將案件委托給人民調解組織、移轉案卷材料等。

其二,法院可對達成的調解協議進行司法審查和確認。根據《民事訴訟法》第十六條第三款以及《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》第五條第一款第四項、第五條第二款等相關規定,人民法院可以通過司法審查對人民調解委員會調解民間糾紛中違反法律的情況予以糾正。達成的調解協議符合合法、自愿原則的,人民法院應當依法予以確認。

其三,法院對人民調解委員會的業務工作有指導職能。

在民事糾紛委托人民調解的整個過程中,人民法院對人民調解組織的業務指導都是非常直接和緊密的。如上海市長寧區人民法院專門設立法院涉訴民事糾紛調解室,指派5名法官專門參與民事糾紛委托人民調解的個案指導工作,大大強化了法院對人民調解工作的指導力度。

第三,人民調解與法院的訴訟程序互聯互通。

委托調解是對法官主導下訴訟調解工作適度社會化的新模式探索,其目的是“充分發揮人民調解的獨特優勢和職能作用,努力實現人民調解與民事審判工作的良性互動,促進社會穩定和諧”[4],“保障人民調解與訴訟調解及民事審判工作的合法、有效銜接”[5]。

委托調解的前提是當事人已經向法院提起了訴訟,當調解達不成協議或調解達成協議后當事人又反悔的,可將人民調解程序迅速轉入訴訟程序。《安徽省高級人民法院安徽省司法廳關于規范民事案件委托人民調解的若干意見》第7條規定：“人民調解組織調解不成的,應當將《委托人民調解反饋函》連同相關證據材料移送人民法院,由人民法院審理。”第八條規定：“經人民調解組織主持調解達成的協議經審查無效或當事人反悔的,人民法院應當依法對案件進行審理。”《上海市高級人民法院上海市司法局關于規范民事糾紛委托人民調解的若干意見》更進一步分別明確細化了民事糾紛受理前、受理后開庭審理前以及審理過程中委托人民調解工作與訴訟程序的銜接。其第十條規定：“訴前經委托人民調解組織主持調解達成協議,一方當事人不履行的,對方當事人可以向人民法院申請支付令。訴前經委托人民調解組織主持調解達成協議,當事人要求人民法院審查后出具民事調解書的,人民法院應當盡快立案、審查。對于符合法律規定的,應當出具民事調解書。訴前調解未能達成協議,當事人持人民調解組織出具的調解終結書向人民法院起訴的,人民法院應當依照法律規定及時受理案件,并將該糾紛經過人民調解組織調解的情況,在裁判文書中予以說明。”第十一條規定：“審前、審中經人民調解組織主持調解,當事人達成口頭調解協議并已實際履行而不必出具書面調解書的,當事人應當向人民法院申請撤訴。審前、審中經人民調解組織主持調解達成書面調解協議,當事人向人民法院申請撤訴的,經審查符合要求的,人民法院應當準許。審前、審中經人民調解組織主持調解達成書面調解協議,當事人要求人民法院出具民事調解書的,人民法院經審查符合要求的,應當出具民事調解書。審前、審中經人民調解組織主持調解未能達成調解協議,或者達成的調解協議無效、被撤銷,或當事人達成協議后反悔的,人民法院應當依法對案件進行審理,并將該糾紛經過人民調解組織調解的情況,在裁判文書中予以說明。”

在法院委托調解中,調解的主體是受法院委托的非審判人員的有關單位和個人,法官雖然不再是案件的調解者,但其對法院委托調解負有的管理、指導和監督的職責反映了委托調解是國家力量與社會力量的交匯互動,是國家司法力量與社會力量共同參與的糾紛解決機制。調解達成協議后法庭對調解協議的合法性審查和確認,以及委托調解與民事審判程序合法、有效的銜接表明,在民間調解人指揮調解程序的背后是法院司法權的支持和支撐,法律條規會影響到當事人和調解人在調解中的態度。

三、法院委托調解的程序保障

就法院委托調解而言,調解員并不是行使審判權的法官,當事人的處分權和合意較之訴訟具有更重要的決定意義,因此對當事人來說不需要得到如審判程序那樣高的程序保障。但是,法院委托調解畢竟是一種兼具民間行為和訴訟行為性質的糾紛解決方式,法官雖不直接參與調解的過程,但調解程序的開始和調解結果都有法院司法力量的介入,法官裁決或命令的作出有時會使當事人的訴訟權利受到一定的限制。因此,在法院委托調解中也應當適當強調當事人的程序保障權,以切實維護當事人的權利。

首先,尊重當事人的自由意志。“訴訟外糾紛解決制度是以當事人的合意為基礎的自主性的糾紛解決制度,因此如果當事人對程序的實施不合作的話,往往不能實現該制度的目的。”[6]“調解是在第三方協助下進行的、當事人自主協商性的糾紛解決活動。”[7]。合意是調解最本質的要素。不僅調解程序的開始是當事人雙方協商而達成合意進行的選擇,而且最后的解決方案也必須是經協商后的合意選擇。在法院委托調解中,為了保證人民法院正確調解民事案件,及時解決糾紛,保障和方便當事人依法行使訴訟權利,《最高人民法院關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》及各省、市司法廳關于規范委托人民調解的意見都將當事人的同意或合意確定為委托調解的基本原則。(如《最高人民法院關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》第一條、第三條,《上海市高級人民法院上海市司法局關于規范民事糾紛委托人民調解的若干意見》第二條,《安徽省高級人民法院安徽省司法廳關于規范民事案件委托人民調解的若干意見》第一條)。具體而言,作為民事糾紛雙方當事人,其在委托調解程序中的自由意志的表現包括：第一,有合意選擇是否通過委托調解方式解決案件的權利;第二,雙方當事人有權合意選擇主持調解程序的組織或者個人;第三,雙方當事人有權合意選擇公開調解或不公開調解;第四,雙方當事人都有權選擇接受或不接受調解協議。

其次,注重糾紛解決的及時性。獲得及時裁判權是當事人的基本程序保障權。在民事訴訟中,當事人將糾紛交給法院解決,其目的是通過法院使自己的合法正當利益盡快地、最大限度地回歸。對相當多的糾紛來講,是否及時解決是當事人權利最終能否恢復的關鍵之所在。

法院實行委托調解,除為分流案件、緩解法院的工作壓力外,一個重要的考量是方便當事人快捷地解決糾紛。為克服和防止調解員和當事人行為的隨意性和隨機性,促進糾紛的及時解決,法院應對調解員或當事人具體的調解行為在時間上有具體的要求。在委托調解中,如果當事人明確拒絕繼續調解、經多方調解確實無法促成當事人和解的或規定的委托調解的期限屆滿仍不能調解結案的,調解組織應當及時將《委托人民調解反饋函》連同相關證據材料移送人民法院,由人民法院審理,及時做出判決,以避免片面追求調解率,造成濫用委托調解制度或強制調解,拖延糾紛的有效解決。

再次,加強法官的管理職能,保障糾紛得到公正的解決。

糾紛解決者的中立性和權威性是程序公正最基本的也是最重要的因素。我國法院委托調解是法院在當事人起訴后,將案件交給民間調解組織或調解員組織調解,而我國對于調解員并沒有特殊的職業背景要求,只要求“為人公正,聯系群眾,熱心人民調解工作,具有一定法律、政策水平和文化水平。”[8]由于缺乏起碼的門檻準入和資格審查機制,加之調解組織或調解員大多是與當事人有特定關系或者與案件有一定聯系的企業事業單位、社會團體或者其他組織,其公正性往往受到置疑,直接影響到委托調解解決糾紛的功能發揮。因此,法院加強對委托調解的案件的管理、監督和指導就顯得尤為必要。具體而言,主要包括：(1)明確委托人民調解的民事糾紛范圍,分流案件,篩選適合委托人民調解的民事糾紛進入委托調解程序。(2)選聘和培養高素質的調解員。法院在選聘調解員時,必須把好入口關,建立調解員名冊,建設一支專業化、規范化和社會化的人民調解員隊伍。(3)監督調解活動,確保當事人在調解過程中的自愿。(4)對調解協議進行司法審查和確認。(5)對于當事人未能達成調解協議的案件,依照審判程序進行立案、審理、判決。

[1]黃宗智.中國研究的范式問題討論[M].北京：社會科學文獻出版社,2003.

[2]黃宗智.清代的法律、社會與文化：民法的表達與實踐[M].上海：上海書店出版社,2007.

[3]李浩.委托調解若干問題研究——對四個基層人民法院委托調解的初步考察[J].法商研究,2008(1).

[4]安徽省高級人民法院安徽省司法廳關于規范民事案件委托人民調解的若干意見[EB/OL].http：//pf.ahhuoshan.gov.cn,2009-07-10.

[5]上海市高級人民法院上海市司法局關于規范民事糾紛委托人民調解的若干意見[EB/OL].http：//law.baidu.com/pages/chinalawinfo/1689/48/f4beadecfd200f158c8466c6d0746ba5_0.html,2009-07-10.

[6][日]小島武司.訴訟外糾紛解決法[M].北京：中國政法大學出版社,2005：157.

[7]范愉.非訴訟糾紛解決機制研究[M].北京：中國人民大學出版社,2000：177.

[8]最高人民法院司法解釋小文庫編選組.調解司法解釋及相關法律規范[Z].北京：人民法院出版社,2004：162.

A Third Sphere for the Settlements of Civil Disputes——Court-entrusted Mediation

XU Sheng-ping
(School of Law,Peking Normal University,Beijing 100875,China)

The court-entrusted mediation,w hich acts as a new exp loration of app rop riate socialization of the judge-led lawsuitmediation system,is a mechanism of resolving disputes by the collabo rative engagement of state and social powers.The effectivenessof themediato r dependson and suppo rted by the court's judicial power.Although consensus from the interested parties is the foundation of the entrusted mediation,the mediation p rocess is intervened by the court's judicial power and the verdicts o r o rders given by judges sometimes cause certain restrictions on the law suit rights of interested parties.Therefore,the p rocedure guarantee rights of the interested parties should be concerned during the court-entrusted mediation.

entrusted-mediation;a third sphere;p rocedure guarantee

D923

A

1001-6201(2010)01-0013-04

一、民事糾紛解決的第三領域的概念

2009-11-07

徐勝萍(1965-),女,江西上饒人,北京師范大學法學院教授,博士。

[責任編輯：秦衛波]

“第三領域”概念是相對于西方政治學理論“國家—社會”二元分析框架而言的。在“國家—社會”二元分析框架中,國家主要是指以強制性為基礎的公共權力的活動空間。與國家權力相對應的“市民社會”是一個獨立于公共權力的私人活動領域。而“第三領域”是指“國家與社會之間充滿張力的區域”,在這個居間性區域里,國家與社會相互作用[1]264。

美籍華裔學者黃宗智認為：“國家與社會的二元對立是從并不適合于中國的近現代西方經驗里抽象出來的一種理想構造。”他主張：“我們在研究中國社會時要采用一種三分的觀念,即在國家與社會之間存在著一個第三空間,而國家與社會又都參與其中。”黃宗智認為,“這一第三領域隨著時間的變化而會具有不同的特征與制度形式”[1]260。清代、民國與當代中國的社會政治生活中始終存在著一種第三領域。這一領域在清代比較具體特殊,并且是半正式的,但在20世紀則日趨制度化,其公共職能的范圍也在與日俱增,穩步擴展[1]270。具體到司法制度層面,黃宗智先生認為,在清代糾紛解決系統中,存在三個最基本的組成部分,即“帶有成文法典和官家法庭的正式司法體制,通過宗族/社區調解解決爭端的根深蒂固的習慣性做法構成的非正式司法體系,以及在兩者之間的第三領域”[1]271。“在此一領域,民間調解與官方審判發生交接、互動。有大批爭端,雖然隨著呈遞告狀,而進入官方審理過程,但在正式堂審之前,都獲得了解決。在此中間階段,正式制度與非正式制度發生某種對話,并有其既定程式,故而形成一個半官半民的糾紛處理地帶”[2]91。根據黃宗智先生的論述,民事糾紛處理的第三領域是“將正式與非正式的兩種司法體制都包括到一種談判協商的關系之中”[1]271,能夠兼顧息事寧人的需要和法律條規的制約,將兩者結合起來,成功地解決糾紛[2]111。