西方發達國家大學學費與獎學金制度改革動向

李大偉

西方發達國家大學學費與獎學金制度改革動向

李大偉

一、學費與獎學金的配套改革

大學教育原則上免費的歐洲各國及我國近十年來高等教育急速大眾化,出現了要求父母及學生也交納學費以分擔教育費負擔的趨勢。英國及我國2004年以來學費上漲也成為社會關注的問題。美國及澳大利亞上世紀80年代以后該問題也成為重要爭論焦點。高額的學費已使高等教育的機會均等受到威脅而成為各國共同的政策課題。為此,與學費搭配的獎學金制度改革及實施已成為主要國家高等教育改革的一大特點。

美國的學費與獎學金或教育貸學金的配套改革從上世紀90年代起向高學費、高獎學金政策轉移引人關注。其高學費、高獎學金政策是對以學費的上漲保持平衡的形式而提供獎學金特別是供給獎學金的政策。因學費上漲觸及所有學生,而獎學金的對象又有限,所以,利用該政策既增加學費收入,又能擴大低收入階層受高等教育的機會。

高學費、高獎學金政策也波及其他國家。如英國上世紀80年代大學實質上免費,獎學金也屬供給性,但1990年實行貸學金,尤其從1998年征收學費,撤銷供給獎學金。特別是以2006年度開始大學雖可獨自制定學費標準,但制定的學費標準超過法定學費2 700英鎊時,必須設立大學獨自供給獎學金(最低300至最高5 000英鎊)。約90%的大學雖將學費上限額制定為3 000英鎊(約平均教學成本四分之一),但有關大學獨自獎學金因大學不同對應方式各種各樣。其平均額1 000英鎊約占學費的30%。

為使學費與獎學金搭配,學生實際上雖支付純學費(定價學費—供給獎學金),但學生獎學金的獲取狀況各異。該現象在美國廣泛可見,但在英國這種新制度在部分大學難以實行。澳大利亞1989年實行學生學費相當部分畢業后還貸方式的高等教育貢獻計劃(HECS)。該學費的相當數額實質上是無息貸學金。特別是2004年對歷來的高等教育貢獻計劃又新增一種學費接近按高等教育全額成本計算的程度。為此,即使同樣在大學就讀,但有的學生按高等教育貢獻計劃支付相當數額學費,而有的學生學費額要超出其兩三倍。這樣的定員雖少,但這對學生選擇大學及專業也開始有較大的影響。

概言之,主要國家近期都在進行學費與獎學金(供給與貸款)的配套改革,定價學費或純學費(定價學費—供給獎學金)無定額的可變性是其特點。但其基準因各國不同有較大差異,英國由大學決定、澳大利亞按專業與成績、美國參照需求(經濟必要性)與功績(成績)等。與此相對,日本育英會的獎學金(貸學金)免收制度2004年改組為日本學生支援機構時被撤銷。如果取消學費減免則本科生將失去公共供給獎學金,這本身是日本獎學金的一大特點。

二、教育費負擔的變化

各國的教育都與各自的文化、社會、經濟有著深厚的根基。學費及獎學金的國際比較可見教育費負擔的觀點并不相同。如北歐各國有“個人主義”,東亞各國有“家庭主義”,相差較大。北歐各國的大學生學費及生活費父母一般不負擔,大學學費幾乎免費。獎學金及貸學金的獲取也不必考慮父母及配偶的收入。父母及配偶雖高收入但學生本人如無收入也可獲取獎學金及貸學金,還貸也同樣。

同時,在北歐各國中,教育費(學費)是公共性負擔即用稅金來籌措的觀點較一致。高收入階層的父母要按收入納稅負擔教育費。學生畢業后也要還貸以負擔同樣的教育費(生活費)。在這社會整體中,支持教育的觀點與“個人主義”兩不誤。不僅教育費,養老金、保險、護理等的福利也同樣。教育費是其公共負擔體系的一部分。另外,這其中還意味著教育費負擔問題不是一代人的問題,還需從幾代人的長期性觀點來推斷。

經過以上學費、獎學金制度配套改革,美、英、澳等國的高等教育費用負擔已從免費向有償化、從學費上漲和供給獎學金向貸學金轉移、從公共負擔向私人負擔移動。如英國1998年供給獎學金原則上全部撤消(其后又恢復);美國上世紀90年代貸學金總額大于供給獎學金;澳大利亞上世紀80年代公立大學雖免費,但1989年實行高等教育貢獻計劃實質上開始征收學費,進而又實行了高價學費(FEEHELP),從公共負擔向私人負擔轉移。總之,教育費的公共負擔向私人負擔轉移是各國改革動向明顯特點。尤其是私人負擔中實行的貸學金正在從父母轉向學生本人。

三、高等教育機會均等的危機

各國的獎學金本來目的都是為達到高等教育的機會均等。但高等教育的大眾化與一系列學費與獎學金的改革中,不同收入階層或不同地區不平等的擴大引起爭論。美國上世紀90年代以后,州政府功績性獎學金增加,這對需求性獎學金有影響,其結果對低收入階層及少數民族的升學機會影響如何出現爭議。英國的學費、獎學金政策頻繁變更也出自圍繞其機會均等較大爭論的背景。另外,澳大利亞實行高等教育貢獻計劃理由之一并非是對在籍學生征收學費,而是根據學生畢業后的收入以連鎖式貸學金回收,對高等教育機會無影響。特別是對負擔感較重的低收入階層有不減少升學需求的目的。

而貸學金負擔感特別是對低收入階層影響較大,有回避貸學金的趨勢。高等教育機會均等的獎學金轉為貸學金狀況時,最需要資助的低收入階層無效果現成為大問題。因對低收入階層資助的認識匱乏,對低收入階層的高等教育機會的選擇正出現爭論。總之,學費及獎學金的多樣化是希望增加選擇余地的一種觀點。相反,也增加了選擇途徑的較難課題。

四、連鎖型貸學金回收方案的反差

作為貸學金的還貸方法,理論上提倡最佳的方案是所得收入連鎖型貸學金(Income Contingen Loan,ICL)。即按所得收入決定還款額,貸款人的收入在最低基準以下可以延期還貸,一定期間后或一定年齡以上最終可以免還貸款以減少負擔感。這是“按過去的收入獲取、按未來的收入支付”的觀點。嚴格地說,所得收入連鎖型貸學金包含按收入連鎖型還款額,一定收入以下延期還貸或免收,扣除預先征收的稅款或類似的征收三要素。

該方式首先在澳大利亞的高等教育貢獻計劃中實行,其后在一些國家普及。英國1998年的學生貸學金也采用,尤其從2006年開始學費征收也采用連鎖型貸學金。與其相對,美國聯邦貸學金的還款方法也利用連鎖型貸學金占一定份額比例。但連鎖型貸學金在澳、英、美反差極大。其原因之一是制度設計不同尤其是利息。澳大利亞的高等教育貢獻計劃及英國的貸學金僅因物價上漲而增加,實質上無利息。而美國的貸學金有利息,長期的連鎖型貸學金還貸總額極大。

關于誰負擔利息的問題,實行免還貸款及利息補償時,利息相當部分可看做是供給獎學金,這是難以直接看到的利息補償形式的公共負擔部分。其意義也是為教育機會均等提供成本。但也有觀點主張這樣的成本高,應讓納稅人特別是非升學者負擔。實質上在無利息情況下,利息部分是由公共補助。可見貸學金多是為中等收入階層的補助。

貸學金回收的另一大問題是貸學金的效率性。貸學金的效率性是與滯納率(未還貸率)與管理成本相關的成本回收重要因素。一般若提高成本回收率、加強貸學金的回收、降低滯納率,則貸學金借款人的信息數據及追蹤回收等管理成本將大增或關系反常。為此,怎樣解決效率性的制度設計已成問題。未還貸也稱為風險管理問題。作為對應手段可將風險獎金部分利息率上調或征收手續費以分散承擔風險及作為懲罰收取滯納金或罰金、停止信用貸款、采用保證制度及連帶保證人制度等。這些在發達國家經濟基礎配備比較齊全,但發展中國家亟須探討。

五、日本的學費、獎學金應有方式

當前,教育費的公共負擔向私人負擔移動,父母的負擔向子女的負擔轉移是世界性趨勢。而學費、獎學金與教育費的負擔問題有很大關系,為了機會均等教育費的公共負擔尤為重要。日本與韓國相比,私人負擔最重,再增加私人負擔已有難處。但私人負擔用貸學金使父母的負擔向子女的負擔轉移值得參考。將此與養老金、護理等其他負擔問題對比研討很有必要。

隨著貸學金的增加,滯納率也在增加,各國都在探討貸學金的回收課題。日本雖然也在加強貸學金的回收,但僅強調罰款害怕會引起回避貸學金進而放棄升學等問題,正在考慮如何應對。許多國家的獎學金因父母收入不同而異,正采取所得收入連鎖型貸學金的學生畢業后還貸方式。但這還需日本國稅廳的協助等,為使之成為事實,現實中要解決的問題還較多。

日本以往對學費與獎學金的配套政策不太重視。但近年來,大學獨自獎學金在許多大學開始采用。東京大學現已實行對年收入400萬日元以下家庭經濟拮據學生免收學費。這樣的新嘗試對高等教育機會及公共獎學金的應有方式會帶來怎樣影響也將是今后學費、獎學金制度走向成為關注的重要課題。

(作者單位：東北師范大學教育科學學院)

2009-10-08