優(yōu)化民辦高校融資渠道

鄭曉玲

民辦高校融資是其進(jìn)一步發(fā)展的重要保障,可是現(xiàn)實(shí)中民辦高校融資渠道單一導(dǎo)致辦學(xué)資金緊張問題日益凸顯,已成為限制其進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸,同時(shí),民辦高校拓展融資渠道又將遇到諸多法律問題,并可能存在較大風(fēng)險(xiǎn)。

一、現(xiàn)狀分析

民辦高等教育是推動(dòng)中國高等教育發(fā)展的主力軍,是促成中國高等教育大眾化的重要力量。在國家出臺《民辦教育促進(jìn)法》后,隨著中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,民辦高等教育順應(yīng)社會(huì)對高等教育需求的快速增長的時(shí)代潮流贏得了較好的發(fā)展機(jī)遇和較大的空間,但與此同時(shí),市場機(jī)制下運(yùn)作的民辦高等教育也將面臨優(yōu)勝劣汰的市場選擇。一方面,有些民辦高校發(fā)展壯大;另一方面,不少民辦高等教育機(jī)構(gòu)破產(chǎn)關(guān)閉,從而浪費(fèi)了大量的時(shí)間、勞力及經(jīng)濟(jì)成本,更為嚴(yán)重的是形成了諸多社會(huì)不穩(wěn)定因素。引發(fā)民辦教育此起彼伏狀況的因素很多,但最重要的成因有二:一是經(jīng)費(fèi)籌措困難,二是不公平競爭,其中尤以前者為甚。

民辦高校融資渠道單一導(dǎo)致辦學(xué)資金緊張問題日益凸顯,已成為限制其進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸,同時(shí),民辦高校拓展融資渠道又將遇到諸多法律問題,并可能存在大風(fēng)險(xiǎn)。盡管國內(nèi)對民辦高等教育的研究已開展多年,一些相關(guān)課題已進(jìn)入了司法和立法研究階段,有的甚至已經(jīng)立法,但這些研究大多停留在理論層面上,且寄希望國家在民辦高等教育融資渠道上能出臺一些支持性的政策,而非在現(xiàn)有國家金融政策的大框架下、在不違反相關(guān)法律的前提下開辟靈活多樣的融資渠道。因此,如何在現(xiàn)行法律框架內(nèi)規(guī)范融資行為,在尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的條件下規(guī)避融資風(fēng)險(xiǎn),是當(dāng)前民辦高等教育中應(yīng)重視研究的重要課題。

二、存在的問題

1.一些法律制度對民辦高校融資存在一定的制約?！睹褶k教育促進(jìn)法》第48條規(guī)定“國家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用信貸手段,支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展”,《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第27條規(guī)定 “鼓勵(lì)社會(huì)基金組織為民辦學(xué)校提供貸款擔(dān)保,鼓勵(lì)信托機(jī)構(gòu)利用信托手段籌集資金支持民辦學(xué)校的發(fā)展”,但《中華人民共和國擔(dān)保法》第9條“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得為保證人”和第37條“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施”不得抵押貸款的規(guī)定,無疑是制約民辦學(xué)校融資發(fā)展的重大制度障礙。此外,《民辦高校辦學(xué)管理若干規(guī)定》第6條規(guī)定“民辦高校的舉辦者應(yīng)當(dāng)按照民辦教育促進(jìn)法及其實(shí)施條例的規(guī)定,按時(shí)、足額履行出資義務(wù)。民辦高校的借款、向?qū)W生收取的學(xué)費(fèi)、接受的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)和國家的資助,不屬于舉辦者的出資。民辦高校對舉辦者投入學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)、辦學(xué)積累依法享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán),并分別登記建賬。任何組織和個(gè)人不得截留、挪用或侵占民辦高校的資產(chǎn)。”投入資金的退出機(jī)制不暢在一定程度上降低了投資者投資民辦高等教育的熱情。

2.融資渠道狹窄,辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源相對稀少。經(jīng)過二十多年的發(fā)展,當(dāng)前中國民辦高校融資的融資方式主要有學(xué)費(fèi)、貸款、社會(huì)捐贈(zèng)、企業(yè)投資、校辦產(chǎn)業(yè)、后勤社會(huì)化等多種融資方式。融資方式雖然多樣,但是實(shí)質(zhì)來源卻比較單一,其中學(xué)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)和貸款在民辦高校融資中占據(jù)前三位。民辦高校的學(xué)費(fèi)已無更大的上漲空間,社會(huì)捐贈(zèng)一直微薄且在短時(shí)間內(nèi)無法得到改善,因?yàn)樾刨J政策的限制,民辦高校貸款艱難。其他如校辦產(chǎn)業(yè)、后勤社會(huì)化等融資方式雖被一些民辦高校成功運(yùn)用,但并未普及,不能成為被民辦高校依賴的主要融資方式。

三、結(jié)論與建議

1.清理、整合、協(xié)調(diào)規(guī)范現(xiàn)行民辦高等教育相關(guān)政策、法律、法規(guī),完善落實(shí)民辦高校教育融資制度。政府部門落實(shí)《民辦教育促進(jìn)法》、《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》、《高等教育法》,營造良好的投融資法律環(huán)境。在民辦高校申請用于學(xué)校自身發(fā)展的貸款時(shí),給予相關(guān)的信貸優(yōu)惠政策,把《民辦教育促進(jìn)法》關(guān)于民辦學(xué)?！跋硎芘c公辦學(xué)校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策”的規(guī)定落到實(shí)處。落實(shí)《民辦教育促進(jìn)法》關(guān)于“新建、擴(kuò)建民辦學(xué)校,人民政府應(yīng)按照公益事業(yè)用地及其建設(shè)的有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠”的規(guī)定,在土地征購的問題上切實(shí)減少障礙。通過立法鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué),從法律上明確產(chǎn)權(quán)問題,以解除投資者的顧慮,制定完善、協(xié)調(diào)的高等教育投融資相關(guān)的法律、法規(guī),維護(hù)法律、法規(guī)的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性,依法保障投資者的合法權(quán)益,建立公平、自由的競爭環(huán)境。

2.優(yōu)化和拓展民辦高校融資渠道。(1)優(yōu)化民辦高校融資渠道。按照優(yōu)序融資理論,融資一般遵循內(nèi)部融資、債務(wù)融資、權(quán)益融資先后順序,然而民辦高校在融資渠道的選擇上有其特殊性。通過對民辦高校可供選擇的融資方式選擇可行性分析,建議民辦高校融資渠道的選擇按長期債券等債務(wù)融資、優(yōu)先股等股權(quán)融資和內(nèi)部融資排序。首先,從融資成本角度講,在宏觀經(jīng)濟(jì)比較穩(wěn)定,利率處于較低水平的情況下,對于現(xiàn)金流充足、負(fù)債率不高的民辦高校來說,通過發(fā)行長期債券、信托基金等債務(wù)工具反而是比較理想的融資方式選擇,其融資成本最低。其次,通過發(fā)行優(yōu)先股、普通股融資對籌資人的償債壓力最小,由于優(yōu)先股具有獨(dú)特的制度特性和民辦高校良好的財(cái)務(wù)狀況,通過發(fā)行優(yōu)先股籌資也許是民辦高校融資方式的最佳選擇,但這需要制度創(chuàng)新。最后,考慮內(nèi)部融資。同時(shí),內(nèi)部融資,即用企業(yè)的留存收益融資這一方式目前在中國的民辦高校不應(yīng)作為主要渠道,因?yàn)榻^大多數(shù)民辦高校辦學(xué)時(shí)間較短,且前期辦學(xué)投資較大,贏利能力弱,不可能有很多的留存積累資金,民辦高校宜選擇發(fā)行長期債券、信托基金、融資租賃等金融工具融資。其中,股權(quán)融資可選擇的方式有普通股和優(yōu)先股融資,其前提條件是擬增資學(xué)校的產(chǎn)權(quán)必須有清晰的界定。但中國現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)還沒有明確界定民辦高校是否能以發(fā)行股票的方式籌資,以民辦高校作為投資主體上市發(fā)行尚無先例。建議從中國民辦高校財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)考慮,民辦高?？赏ㄟ^股權(quán)融資,采用發(fā)行優(yōu)先股融資。不僅可獲得無期限的長期資金供給,而且優(yōu)先股股東不參與對學(xué)校的決策和管理,使學(xué)?？梢园凑战虒W(xué)規(guī)律進(jìn)行管理和發(fā)展。

3.拓展民辦高校融資渠道。(1)鼓勵(lì)社會(huì)投入。社會(huì)資金投入不僅可以完善民辦高等教育主體結(jié)構(gòu),提高民辦高等教育質(zhì)量,更可形成全社會(huì)關(guān)注民辦高等教育發(fā)展的良好社會(huì)環(huán)境。建議政府降低社會(huì)資金進(jìn)入民辦高等教育的門檻,制定社會(huì)資金投資高等教育的指導(dǎo)目錄,按照“非禁即入”原則,鼓勵(lì)國內(nèi)外資本對民辦高校的投資。支持民辦高校以股份制形式籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)或通過資本市場融資用于院校的建設(shè)和發(fā)展,將BOT或融資租賃等引到民辦高校中,為后勤建設(shè)提供資金支持等。

對行業(yè)和企業(yè)組織利用資源、技術(shù)、信息等優(yōu)勢舉辦民辦高等教育的,按其辦學(xué)規(guī)模,給予一定比例返還其上繳的教育費(fèi)附加。允許企業(yè)按照職工工資總額的2% ～ 3%提取教育經(jīng)費(fèi)(注:國家規(guī)定1.5%～ 2.5%),列入成本開支,主要用于校企合作、對企業(yè)一線職工進(jìn)行教育培訓(xùn),企業(yè)幫助民辦高校建設(shè)相應(yīng)的實(shí)驗(yàn)室,提供雙師型教師,免費(fèi)提供實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地,既為企業(yè)提供充足的人力資源,也可降低學(xué)校的人才培養(yǎng)成本。

鼓勵(lì)社會(huì)各界和公民個(gè)人捐資。納稅人通過中國境內(nèi)非營利的社會(huì)團(tuán)體、國家機(jī)關(guān)向民辦高校的捐贈(zèng),在企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅稅前扣除。對境外捐贈(zèng)人無償捐贈(zèng)的直接用于民辦高校的教學(xué)儀器、圖書、資料和一般學(xué)習(xí)用品,免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。

建立信用擔(dān)保平臺,由民辦高校辦學(xué)所在地的政府選定一個(gè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)為民辦高校建設(shè)貸款提供擔(dān)保服務(wù),政府協(xié)調(diào)金融部門降低對民辦高校的信貸門檻,簡化抵押手續(xù)、擔(dān)保手續(xù),根據(jù)政策向民辦高校提供低息貸款等等。

(2)實(shí)行稅費(fèi)減免。稅費(fèi)減免是政府支持民辦高校的直接體現(xiàn),也是避免民辦高校教育建設(shè)資金外流的重要措施。一是減免建設(shè)規(guī)費(fèi),即經(jīng)批準(zhǔn)建立或籌建的民辦高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目,免收或減半征收建設(shè)規(guī)費(fèi);二是落實(shí)稅收優(yōu)惠政策,例如民辦高校經(jīng)批準(zhǔn)主要用于教學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)施、運(yùn)動(dòng)場館、學(xué)生宿舍、食堂等基本建設(shè)項(xiàng)目,免征耕地占用稅;對由企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和公民個(gè)人利用非國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)面向社會(huì)舉辦的民辦高校,其承受的土地、房屋權(quán)屬用于教學(xué)的,免征契稅等。

(3)增加公共財(cái)政投入。從民辦高等教育屬性來看,它是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此,公共財(cái)政收入應(yīng)成為民辦高等教育發(fā)展資金之一。建議政府改變民辦高校平均公用經(jīng)費(fèi)定額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同級普通公辦高校定額的現(xiàn)狀,制定各級民辦高校公用經(jīng)費(fèi)定額并出臺相關(guān)經(jīng)費(fèi)地方標(biāo)準(zhǔn);民辦高校的舉辦者按照定額足額撥付民辦高等教育經(jīng)費(fèi);擴(kuò)大民辦高等教育發(fā)展專項(xiàng)資金規(guī)模,改革專項(xiàng)資金使用和監(jiān)督辦法,充分發(fā)揮專項(xiàng)資金對民辦高等教育發(fā)展的促進(jìn)作用。

(4)加強(qiáng)資金管理。建立統(tǒng)一管理體制,即政府投入用于民辦高等教育的各項(xiàng)資金(含公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、教育費(fèi)附加等)實(shí)行專戶存儲,由主管民辦高等教育的政府管理部門統(tǒng)一管理和配置;建立民辦高等教育資金審查委員會(huì),定期評價(jià)各民辦高校資金需要情況和使用效率,審查行業(yè)和企業(yè)辦學(xué)規(guī)模;成立民辦高等教育專家委員會(huì),其主要職能為民辦高等教育專門項(xiàng)目的設(shè)立咨詢、可行性評議、立項(xiàng)建議等;建立民辦高等教育資金公示制度,接受社會(huì)監(jiān)督,確保民辦高等教育資金的有效運(yùn)行;此外,由于民辦高等教育投資仍存在較大風(fēng)險(xiǎn),一些民辦高校定位欠準(zhǔn)確,管理不善,實(shí)行泡沫性擴(kuò)張,致使“現(xiàn)金流”不暢,“資產(chǎn)負(fù)債率”偏高,使學(xué)校瀕臨破產(chǎn)邊沿。因而,注重統(tǒng)計(jì)分析,對部分國內(nèi)已破產(chǎn)的民辦高校進(jìn)行抽查統(tǒng)計(jì)分析,找出適合中國國情的衡量風(fēng)險(xiǎn)的特征數(shù)十分必要且非常迫切。

(基金項(xiàng)目:中國高等教育學(xué)會(huì)“十一五”教育科學(xué)研究規(guī)劃課題《拓展民辦高等教育融資渠道的法律規(guī)范與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避》(課題批準(zhǔn)號06AIG0270008))

(作者單位:海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院)