早走必由之路的動因
——成都市醫療保險城鄉一體化探詳之一

文/蘇 偉 王東青 范 濤

早走必由之路的動因
——成都市醫療保險城鄉一體化探詳之一

文/蘇 偉 王東青 范 濤

2006年，“十一五”開局之年，成都市醫療保險城鄉一體化進程的啟動之年。

這一年，成都市將衛生部門主管的新農合服務中心和中小學生、嬰幼兒住院醫療互助金管理中心整體劃轉勞動保障部門管理。從此，拉開了全市醫療保險城鄉一體化的序幕。“十一五”的五年，是成都市基本醫療保險制度從城鄉全覆蓋向城鄉一體化跨越的五年。

一、思路先行，統籌之路早走早受益

成都為何在這年開全國之先河，率先啟動醫療保險城鄉一體化進程？

建立覆蓋全民和城鄉一體的基本醫療保險制度是“科學發展的必然趨勢，可持續發展的必然要求和必由之路”。在成都市政府、市勞動保障部門出臺的有關文件和領導的講話中，“必然趨勢”、“必然要求”、“必由之路”成了“關鍵詞”。市委、市政府要求全市各級各部門“人人思城鄉統籌之大勢，謀城鄉統籌之要事，做城鄉統籌之實事，堅定不移地走城鄉統籌之正路”。

那么，怎樣把醫療保險城鄉一體化變為各級各部門和全市人民心中的“大勢、要事、實事”呢？他們聯系市情、省情、國情和世情，在四個“深刻理解”上下功夫：一是聯系成都是全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的特殊角色，深刻理解作為城鄉一體化的探路者所肩負的重大使命和責任，認清率先搞好城鄉統籌、協調發展是中央賦予全市人民特別是各級決策層的責任；二是聯系本市城鄉二元結構的實際，深刻理解在農業人口占全市總人口二分之一的成都，實施城鄉統籌、一體化發展戰略是逐步縮小城鄉差別、實現公平正義和社會和諧、全面建設小康社會的必然選擇，這條路早晚都得走，早走早受益；三是聯系全國和全省深入貫徹落實科學發展觀的形勢，深刻理解城鄉統籌是科學發展觀的重要內容，是全國、全省之大勢，必須堅定信念，走出一條起步早、進程快的城鄉一體化發展之路；四是聯系國際社會保障發展趨勢，深刻理解城鄉制度整合和統一管理是當今世界社會保障發展的四大趨勢（單一模式向混合模式轉變、消極保障向促進就業創業的積極保障轉變、社會管理與市場化運營相結合、分散管理向制度整合和統一管理轉變）之一，即世界潮流。

四個“深刻理解”是對成都千萬人的一場層層深入的全民動員，奠定了城鄉統籌的堅實群眾基礎和思想基礎。

如今談到醫療保險城鄉統籌，從城里人到鄉下人都情有獨鐘，農民的感受更加深刻：“新農合、城鄉居民醫保，我都參加了，還是城鄉居民醫保好，它使我有了敢治大病的勇氣和底氣。”這是成都市蒲江縣農民代步的感受。56歲的代步，患有骨髓病，2005年縣醫院曾建議他到成都市華西醫院治療，代步沒敢去，怕經濟上承受不了，把醫生開的轉院證明裝進兜里回了家。因為當時新農合的最高報銷比例只有27%。今年7月，他主動要求去華西醫院治療，共花了9000多元。基本醫保報銷了5500多元，大病互助醫療補充保險又報了1500多元，經過2次報銷后，個人僅負擔2000多元。代步說：“由開了轉院證明不敢去，到主動申請去，我的勇氣和底氣來源于城鄉制度的合并。要是還停留在新農合，我還是不敢去大醫院。搞城鄉統籌，我們農民最期待。”代步的感受表達了千千萬萬農民的心聲。2006年，在成都市推行新農合與城鎮居民醫保制度并軌時，他和本村農民像過盛大節日一樣奔走相告，擺酒慶祝。為此，成都的媒體不約而同地稱“醫療保險城鄉統籌——民心所向”。

二、把握大勢，率先確立“人人享有”目標

早在2002年，成都市委、市政府提出一個目標：“在成都的土地上人人都應該享有社會醫療保障。”這在當時無疑是超前的。一篇3年后理論界的研討綜述，稱在中國目前的國情條件下實現“人人享有”極不現實。國家正式提出“人人享有”的標志是2009年出臺的新醫改文件。但是，成都提出這個目標，卻充滿自信和堅定，因為他們胸有成竹。

首先，胸有對經濟社會發展走勢的深入分析。當時，成都同全國各地一樣，僅有城鎮職工享有社會醫療保險。占全市人口絕大多數的農民、城市無業市民、學生、嬰幼兒等群體都無社會醫療保障。他們認為，這種狀況極不適應當今經濟社會發展走勢的要求：從自然經濟轉變為工業經濟、計劃經濟轉變為市場經濟、一國封閉經濟轉變為全球一體化經濟，更加需要社會保障。他們深入分析指出：“工業化社會進程的深化迫切需要社會保障在社會穩定中發揮其‘安全網’功能，以化解個體難以抵御的職業風險和社會風險；市場競爭法則造成的初次分配差距迫切要求社會保障強化其再分配‘調節器’功能，以縮小貧富差距，平衡不同利益群體之間的關系，推動實現社會公平；在全球經濟一體化進程加深的背景下，難以避免的周期性經濟波動乃至金融危機、經濟危機迫切要求社會保障發揮‘減震器’功能，通過政府調整社會保障項目和標準來改善居民消費預期，調節社會總需求，減小經濟波動的震蕩程度。”這種關于“安全網”、“調節器”和“減震器”三大功能的分析，表明他們對全球經濟一體化和市場體制下的社會保障內涵有深刻的理解，這正是成都建立覆蓋城鄉全民的基本醫保制度體系的堅實理論基礎和思想基礎。正是有了這個基礎，才會有建立全民醫保制度體系的內生動力，即緊迫感和自覺性。

其次，胸有對國際社會保障發展狀況的分析。他們認為，自從上世紀50年代初國際勞工組織通過《社會保障（最低標準）公約》以來，建立覆蓋城鄉居民的社會保障制度已經成為當代各國政府追求的社會目標和價值取向。經過50多年的發展，到目前為止，全球已有170多個國家至少建立了一種社會保障制度，社會保障已成為各國的社會經濟政策。我們更應該順應國際社會保障發展趨勢，為建立中國特色社會保障制度而勇于探索。

三、各個突破，建立覆蓋全民的制度體系

面對諸多群體缺失社會醫療保障的現實，成都采取了各個突破的實施步驟，一步一個腳印地向“全民醫保”邁進。在建立城鎮職工基本醫保制度后，又相繼建立起六項醫保制度。

2003年，實施農民工綜合社會保險制度；

2003年新型農村合作醫療制度在都江堰市開展試點，2004年在全市推開；

2004年失地農民社會保險制度實施，還一并解決了2004年以前同類被征地農民的社會保險問題，實現了被征地農民醫療、養老保險待遇與城鎮職工同等；

2005年實施少兒住院醫療互助金制度，將全市中小學生、嬰幼兒納入參保范圍，成為繼上海、北京之后全國第三個開展該項保險的城市，填補了學生兒童的醫療保障空白；

2006年開展城鎮居民基本醫療保險制度試點，2007年全面推開，將城鎮職工醫保覆蓋范圍之外的城市老年人、無業人員、全市學生兒童全部納入，并享受政府財政補貼；

2007年啟動市屬高校大學生基本醫保制度，成為全國首批建立大學生社會醫療保險制度的城市。

各個突破的結果是建立了6項醫療保險制度，加上2001年實施的職工醫保，到2007年，全市7項醫療保險制度同時運行，實現了城鄉全覆蓋。這一成就被媒體稱為“成都社會保險的歷史性創舉，揭開了人人享有基本醫療保險的嶄新一頁！”