“十一五”：我國(guó)工傷保險(xiǎn)事業(yè)取得突破性進(jìn)展

文/魯士海

“十一五”：我國(guó)工傷保險(xiǎn)事業(yè)取得突破性進(jìn)展

文/魯士海

“十一五”是《工傷保險(xiǎn)條例》頒布實(shí)施后我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度全面建立和完善的重要?dú)v史時(shí)期。各項(xiàng)制度不斷完善，各項(xiàng)工作不斷探索實(shí)踐，工傷保險(xiǎn)事業(yè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，初步建立起了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求、具有中國(guó)特色的新型工傷保險(xiǎn)制度。

一、新型工傷保險(xiǎn)制度基本形成，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，參保人數(shù)大幅增加，提前一年完成“十一五”擴(kuò)面計(jì)劃

適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的新型工傷保險(xiǎn)制度基本形成，工傷保險(xiǎn)的保障體系不斷完善。2004年國(guó)務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》的實(shí)施，使我國(guó)的工傷保險(xiǎn)法制化水平上了一個(gè)較高的臺(tái)階，為工傷保險(xiǎn)制度的進(jìn)一步完善營(yíng)造了良好的法制環(huán)境。為配合《工傷保險(xiǎn)條例》的貫徹實(shí)施，“十一五”期間，原勞動(dòng)保障部會(huì)同有關(guān)部門先后頒布制定了一系列配套規(guī)章和政策，就工傷認(rèn)定、工傷保險(xiǎn)費(fèi)率和基金管理、工傷保險(xiǎn)待遇管理和調(diào)整等政策，以及工傷保險(xiǎn)藥品目錄、勞動(dòng)能力鑒定標(biāo)準(zhǔn)、工傷康復(fù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、工傷醫(yī)療服務(wù)管理等作出了明確具體的規(guī)定。各地也先后制定了本地區(qū)的工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法，并結(jié)合各地實(shí)際陸續(xù)出臺(tái)了一系列的配套政策和工作規(guī)范。新型工傷保險(xiǎn)制度的確立，為工傷保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，參保人數(shù)大幅增加。截至2010年10月，全國(guó)工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到15938萬(wàn)人，比2005年底凈增7460萬(wàn)人，提前超額完成“十一五”末期參保人數(shù)達(dá)到1.4億人的參保目標(biāo)。（如圖1）

二、全面實(shí)施“平安計(jì)劃”，切實(shí)保障農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)權(quán)益

圖1 工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)情況（萬(wàn)人）

農(nóng)民工是我國(guó)改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涌現(xiàn)的一支新型勞動(dòng)大軍。由于文化素質(zhì)較低，接受的安全培訓(xùn)較少，勞動(dòng)條件普遍較差，易發(fā)生工傷事故和職業(yè)病。針對(duì)農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)情況，2006年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見》，明確提出要優(yōu)先解決農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)和大病醫(yī)療問(wèn)題，依法將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)范圍，這對(duì)我國(guó)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系，解決農(nóng)民工的工傷保障問(wèn)題有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。為貫徹落實(shí)《意見》的要求，切實(shí)推進(jìn)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)工作，原勞動(dòng)保障部于2006年5月下發(fā)《關(guān)于實(shí)施農(nóng)民工“平安計(jì)劃”加快推進(jìn)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)工作的通知》，開始在全國(guó)實(shí)施農(nóng)民工“平安計(jì)劃”，即用三年左右時(shí)間，將礦山、建筑等高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的農(nóng)民工基本覆蓋到工傷保險(xiǎn)制度之內(nèi)。在“平安計(jì)劃”的實(shí)施過(guò)程中，一年一個(gè)重點(diǎn)，采用典型引路的方式推進(jìn)農(nóng)民工參保工作。同時(shí)，本著以人為本的原則，進(jìn)行了一系列的制度創(chuàng)新。針對(duì)不同行業(yè)的特點(diǎn)，細(xì)化和完善了煤礦、建筑、服務(wù)業(yè)等企業(yè)的參保政策，方便了企業(yè)參保和繳費(fèi)。簡(jiǎn)化了工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定程序，規(guī)范了工傷待遇經(jīng)辦工作業(yè)務(wù)流程，建立了農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)服務(wù)的“綠色通道”。同時(shí)，對(duì)跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)的工傷農(nóng)民工，規(guī)定可選擇一次性領(lǐng)取待遇，保證了農(nóng)民工的合法權(quán)益。截至2010年10月底，農(nóng)民工參保人數(shù)達(dá)到6178萬(wàn)人，比2005年底增長(zhǎng)4倍（如圖2）。

三、基金規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，享受待遇人數(shù)成倍增長(zhǎng)，“老工傷”人員開始逐步納入統(tǒng)籌管理

《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施以來(lái)，全國(guó)工傷保險(xiǎn)基金收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，支撐保障能力不斷加強(qiáng)。2005年基金收入為93，2009年基金收入達(dá)到240，增長(zhǎng)了158%；2005年工傷保險(xiǎn)基金支出為48，2009年達(dá)到156，增長(zhǎng)了225%（如圖3）。截至2009年底，全國(guó)各統(tǒng)籌地區(qū)基本都建立了儲(chǔ)備金制度，儲(chǔ)備金總額為61。

當(dāng)年享受工傷保險(xiǎn)待遇人數(shù)從2005年的65萬(wàn)人增加到了2009年的130萬(wàn)人，年平均增長(zhǎng)率為24%。2005—2009年四年間累計(jì)有420多萬(wàn)人享受了工傷保險(xiǎn)待遇。2006年以來(lái)，全國(guó)各地陸續(xù)提高了工傷保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)，最高的調(diào)整幅度達(dá)到每人月均300多元，工傷保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制逐步建立。

在不斷提高參保職工工傷保險(xiǎn)待遇的同時(shí)，對(duì)于《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施前的“老工傷”人員，也開始逐步納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理。2009年，人力資源和社會(huì)保障部專門下發(fā)了解決“老工傷”問(wèn)題的文件，明確提出用兩年的時(shí)間將“老工傷”人員基本納入統(tǒng)籌管理。截至2009年底，已有112萬(wàn)“老工傷”人員納入到工傷保險(xiǎn)制度的保障范圍。

圖2 農(nóng)民工參保人數(shù)情況（萬(wàn)人）

圖3 工傷保險(xiǎn)基金收支情況（）

四、工傷保險(xiǎn)管理服務(wù)水平不斷增強(qiáng)，初步建立起工傷保險(xiǎn)服務(wù)體系

工傷保險(xiǎn)管理服務(wù)體系基本建立，服務(wù)水平不斷提高。全國(guó)各地普遍建立了獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外的工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定和工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦三支專業(yè)隊(duì)伍，為工傷職工提供一條龍的專業(yè)化服務(wù)，服務(wù)能力不斷提升。2005年至2009年期間，共受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)384萬(wàn)人，受理勞動(dòng)能力鑒定申請(qǐng)217萬(wàn)人（如圖4）。工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定工作質(zhì)量明顯提高，由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)支付的各項(xiàng)工傷待遇也能及時(shí)、準(zhǔn)確核發(fā)到位，工傷職工與用人單位的爭(zhēng)議大大減少，廣大參保職工的工傷保險(xiǎn)權(quán)益得到了較好的保障。

五、積極應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，充分發(fā)揮工傷保險(xiǎn)制度的社會(huì)保障功能

2008年5月四川汶川地震發(fā)生后，人力資源社會(huì)保障部下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好地震災(zāi)區(qū)救災(zāi)期間基本醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)工作的緊急通知》，明確了地震災(zāi)區(qū)傷亡職工的工傷認(rèn)定和待遇支付等有關(guān)政策。在處理四川汶川地震的工傷認(rèn)定政策中，首次明確了職工在工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi)從事工作時(shí)，因地震等自然災(zāi)害造成傷亡的，應(yīng)認(rèn)定工傷。這充分體現(xiàn)了我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度的優(yōu)越性。同時(shí)，地震造成了大量的傷殘職工，四川災(zāi)區(qū)工傷保險(xiǎn)基金也面臨巨額支付缺口。一方面，為了幫助災(zāi)區(qū)工傷職工恢復(fù)生活和勞動(dòng)能力，組織做好工傷康復(fù)工作；另一方面，為了幫助四川災(zāi)區(qū)妥善解決基金支付缺口，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中央財(cái)政首次對(duì)地方工傷保險(xiǎn)基金進(jìn)行了專項(xiàng)補(bǔ)助，一次性為四川撥付了6.8，用于彌補(bǔ)地震災(zāi)區(qū)的工傷保險(xiǎn)基金缺口，確實(shí)保證了地震災(zāi)區(qū)工傷職工待遇的發(fā)放，使地震災(zāi)區(qū)職工的合法權(quán)益得到了較好保障，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。

2008年底，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，人力資源社會(huì)保障部會(huì)同財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)了《關(guān)于采取積極措施減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)穩(wěn)定就業(yè)局勢(shì)有關(guān)問(wèn)題的通知》，提出了“五緩四減三補(bǔ)兩協(xié)商”的政策措施。各地積極貫徹《關(guān)于采取積極措施減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)穩(wěn)定就業(yè)局勢(shì)有關(guān)問(wèn)題的通知》要求，適時(shí)調(diào)整工傷保險(xiǎn)費(fèi)率，在基金結(jié)余較多的地區(qū)采取一次性措施降低繳費(fèi)費(fèi)率，為企業(yè)減負(fù)金額約計(jì)20，并適當(dāng)提高了工傷職工的待遇標(biāo)準(zhǔn)，保證了工傷職工的基本生活，服務(wù)了“保增長(zhǎng)、保就業(yè)、保民生、保穩(wěn)定”的大局。

圖4 工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定情況（萬(wàn)人）

六、工傷預(yù)防和工傷康復(fù)試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)

我國(guó)的工傷保險(xiǎn)制度初建時(shí)期以工傷補(bǔ)償為主，優(yōu)先解決工傷職工最急迫的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題，開展了工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的試點(diǎn)工作，這兩項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)，取得了一定進(jìn)展。

工傷預(yù)防方面。《工傷保險(xiǎn)條例》頒發(fā)實(shí)施后，全國(guó)有山西、吉林、河南、湖南、廣東、海南和陜西等12個(gè)省市出臺(tái)了有關(guān)工傷預(yù)防費(fèi)使用管理的政策文件，確定了工傷預(yù)防費(fèi)納入工傷保險(xiǎn)基金支出范圍，建立了工傷預(yù)防工作經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制，有針對(duì)性、主動(dòng)地為企業(yè)開展預(yù)防工傷事故與職業(yè)危害的服務(wù)工作，從而降低工傷事故和職業(yè)病的發(fā)生。2009年，人力資源社會(huì)保障部下發(fā)了《關(guān)于開展工傷預(yù)防試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，在河南、廣東和海南三省正式啟動(dòng)了工傷預(yù)防試點(diǎn)工作。

工傷康復(fù)方面。一是政策標(biāo)準(zhǔn)逐步完善。2007年，原勞動(dòng)保障部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)工傷康復(fù)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，明確了“十一五”期間工傷康復(fù)試點(diǎn)工作的主要任務(wù)。黑龍江、河南、廣東、廣西、湖南、寧夏和陜西等省份按照《指導(dǎo)意見》的要求，先后出臺(tái)了有關(guān)工傷康復(fù)工作的管理辦法。2008年，人力資源社會(huì)保障部組織制定了《工傷康復(fù)診療規(guī)范（試行）》和《工傷康復(fù)服務(wù)項(xiàng)目（試行）》兩個(gè)康復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為工傷康復(fù)工作奠定了良好的基礎(chǔ)。二是工傷康復(fù)試點(diǎn)工作在全國(guó)普遍展開，在完善政策標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)對(duì)工傷康復(fù)服務(wù)模式進(jìn)行了積極探索。

回顧“十一五”期間，我國(guó)的工傷保險(xiǎn)工作堅(jiān)持著眼全局、突出重點(diǎn)，著力創(chuàng)新機(jī)制、開拓工作領(lǐng)域，注重總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、典型引路，落實(shí)以人為本，強(qiáng)化管理服務(wù)，事業(yè)發(fā)展上了一個(gè)新的臺(tái)階，在保障職工工傷權(quán)益、分散用人單位工傷風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定方面開始發(fā)揮出了重要作用，為今后工傷保險(xiǎn)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（作者單位：人力資源和社會(huì)保障部工傷保險(xiǎn)司）