論政府危機公關機制的完善

○謝國棟 聶繼紅

論政府危機公關機制的完善

○謝國棟 聶繼紅

突發事件是指突然發生、造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。許多突發事件最終會演化成社會危機，很大程度上都是因為政府和公眾之間缺少透明的信息溝通和雙向交流，缺乏常設性的危機公關機構，缺乏統一的協調指揮，危機公關的專業人員欠缺，跨部門協調的不足，對許多事情的處理都是靠行政領導個人的經驗。我國目前政府危機公關缺乏一個制度性平臺，政府危機公關的主體依賴于各級政府的現有行政設置。既然傳統的經驗處理模式的弊端己經充分暴露，那么構建一個科學系統的危機公關機制，提高危機狀態下政府的公關水平，對政府部門應對突發事件無疑具有重要的理論和實踐指導意義。

一、政府危機公關的界定與價值

危機公關是指當社會組織與公眾發生沖突，或出現突發事件，使公眾輿論反映強烈，組織形象受到嚴重損害而陷入困境的情況時所采取的果斷有利的公關措施，以挽回損失、重振組織形象的一系列活動。政府危機公關是危機管理的關鍵環節和主要內容，發揮著至關重要的作用，它是運用公共關系手段對突發事件進行處理的過程，是通過與公眾進行傳播溝通、協調關系，以求得諒解支持，化解危機，重塑形象的過程。

政府危機公關的主要功能是向公眾提供真實、及時的危機事件信息，贏得公眾對政府現行公共政策和緊急管理措施的理解、支持和配合，為進一步動員和調集社會資源進行危機事件處理打下輿論基礎，實現“轉危為機”，全面修復政府以及部門與公眾的關系，樹立和維護政府良好形象。

在突發事件中，政府和公眾處于一種非常態的管理環境下，形成了比平時更加特殊的關系。政府危機公關是政府公共危機管理必不可少的手段，它在信息、輿論的溝通、協調和引導上，在政府形象的修復和塑造上發揮自身的特殊作用。突發事件爆發的時候，公眾的心理因為恐慌更為脆弱，此時的公眾對政府有一種特殊的企盼，尤其需要政府應用公共關系的手段去傳遞信息、引導輿論、溝通關系、安撫人心、疏導情緒，提高政府的公信力、塑造政府的良好形象，此時的政府公關更強調政府與公眾之間的相互理解、信任、諒解、支持和合作，這樣才能有效實現政府公共危機管理的目標。

二、突發事件中政府危機公關的不足

（一）危機公關意識不足，政府形象意識淡薄

由于受計劃經濟體制政府主導型思想以及以往我國處理突發事件的傳統方式的影響，目前我國很多政府部門特別是基層政府部門，在對待突發事件的處理上還存在著危機公關意識不足，政府形象意識淡薄的問題。當突發事件爆發時，政府部門總是抱著政府自己解決、自己掌控的思想，既不向公眾解釋事件真相，也不與媒體及其他組織合作，甚至刻意散布虛假消息迷惑大眾。有的官員還認為，所謂公關無非就是吃飯送禮，與上級搞好關系，與同級互不干涉，與下級拉幫結派，當危機發生后動用各種關系以求大事化小，小事化了[1]。這種思想觀念已成為慣性思維，是對公關認識的一種異化。一旦突發事件得不到及時有效的處理，真相被披露，形勢失控，將會造成重大損失，影響政府在人民群眾心目中的形象。

（二）缺乏獨立和常設的危機公關管理協調機制

政府公共關系組織是政府與公眾之間溝通的平臺。在政府機構中設置獨立的政府公共關系機構，是適應政府職能轉變，加強執政能力和促進社會主義市場經濟發展的重要保證，但是在我國政府機構的設置中至今仍然沒有形成一個獨立的公關機構。雖然在現行的體制中，有不少機構都承擔著政府公關的職能，如民政、信訪、新聞等部門，但是由于各個部門定位不同，歸口管理不同，職能交叉，職責不明，使得各級政府或行政部門開展的政府公關活動沒有系統的規劃，呈現出零散、盲目的特點，整體的公共關系活動水平比較低下。

同時，我國政府缺乏專門的常設機構從事突發事件的管理工作。突發事件的處理機構往往是臨時組織，具有較強的不確定性，不利于危機事件的有效處理。在現實工作中，公安、武警、衛生防疫等部門雖然對相應的專業性事故應對能力較強，然而在突發事件中，由于牽涉面較廣，影響范圍較大，靠單一的政府職能機構應對難度很大。這就需要政府各部門之間以及社會組織之間進行有效協調與配合才能對危機進行有效控制。因此，建立政府危機公關的管理協調機制，在政府內部設置公共關系機構，形成政府與社會公共關系組織縱橫交錯的網絡結構，將突發事件綜合統管，由統一的政府專業危機處理組織——政府公共關系組織來承擔對突發事件的有效預防、預警，統一指揮與協調管理這是提高政府應對危機事件的重要手段之一。

（三）危機公關中缺乏信息公開和溝通機制

我國政府在長期的計劃經濟體制下形成了依靠自上而下的行政命令來對社會事物進行控制的制度，遇到危機時多采用“內外有別、內緊外松”的政策，認為危機信息會引起社會恐慌，不利于局面控制。然而，隨著互聯網、手機的普及，封鎖消息的可能性已微乎其微。在重大問題上，不及時公開行政信息，只會使流言甚至謠言滿天飛，加劇公眾非理性狀態最終導致政府權威的喪失。同時，高度集中的政府管理體制，使各級政府在管理方式上習慣于層層審批，普遍存在辦事手續繁瑣、效率低下、責任不明等諸多弊端。信息發布也不例外，各級政府沒有一個明確的信息發布管理權限，同級政府之間也沒有建立一個危機信息溝通機制，使得上下信息流通遲滯、“鄰里”之間消息阻塞。政府對危機信息的遮蔽非但不能有效截斷公眾獲取信息的渠道，反而會加劇其對政府的不信任。美國危機傳播專家認為，面對媒體告訴公眾你知道的、承認你不知道的、坦言戰勝危機的困難，是一條有效的傳播方法。這就意味著，當突發事件來臨時，政府要讓公眾分擔和分享，要與公眾分擔和分享，以政府和人民之力來共同應對。

三、建立和完善政府危機公關機制的建議

（一）強化公務員公關意識和提高公務員公關能力

治國之道，首在治人。政府危機公關的成敗，主要決定于政府工作人員是否具有較強的公關意識和公關能力，所以強化公務員公關意識和提高公務員公關能力，是完善政府危機公關的重要工作。

1.要培養全體政府工作人員的公關意識。公關意識主要包括信譽意識、形象意識、溝通意識和效益意識。政府部門及公務人員具有信譽意識和形象意識，在執行公務時就會注意自己的言行舉止，摒棄官僚主義作風，辦實事取信于民，提高政府的聲譽，樹立廉潔、高效、務實的政府形象；具有溝通意識就會廣開言路，加強與社會公眾間的溝通，通過公共關系的方法消除或緩解摩擦和對立，化解矛盾和沖突，理順各種關系；具有效益意識，這樣不僅關注政府自身行政效率的提高和政府組織效益的增加，更要關注政府公共關系所帶來的社會整體效益的增加，實現政府行政效益與社會整體效益的協調發展[2]。

2.提高公務員公關能力。現代政府公共關系活動已發展成為一系列專業性和規范性較強的理論、實務和技巧，包括調查研究咨詢、設計制作策劃、交際事務等。這就需要不斷對政府全體公務員進行公共關系的培訓和實際訓練，使每個公務員都能夠掌握和學會運用一些必備的公共關系工作的基本知識、方法和基本技能、技巧。此外，還要進一步完善公務員考錄制度，在考錄中增加對公共關系相關知識和技能的考核，使政府人員公共關系知識和能力的提高成為一個系統工程。

（二）建立統一、協調靈活的政府公關機制

作為現代管理的重要手段，政府公關的職業化特點將會越來越明顯，這就需要專門的組織機構來執行這種職能。盡管目前我國各級政府陸續成立了一些公共關系職能部門，但設置往往分散，職責不一，很難滿足政府公關的現實需要。當今發達國家一般都建立有統一的政府公關機構。在政府機構中設立公共關系職能部門不僅是適應社會主義市場經濟，適應政府職能轉變并有效發揮公共管理職能的需要，而且還是加強與人民群眾聯系和開展國內外交往的需要。政府公關職能部門的設立，既可以作為“信息庫”，及時讓政府了解所有信息，又可以作為“智襄團”，參與政府民主化、科學化決策，還可以作為“潤滑劑”溝通協調政府與外界的聯系，樹立起良好的政府形象。因此，各級政府應盡早設立明確的公共關系職能機構。

政府公關機構的設置，應遵循中央強調的精簡、統一、效能的原則進行機構設置。在設立政府公關機構之前，應當先調查了解現有的政府公關職能、政府公關工作分散在哪些部門。然后，再根據政府部門的層次、規模將政府公關職能進行重新分配。國務院應當設立專門的政府公關機構，并配置公關專家；省級政府可在辦公廳內設置獨立的政府公關機構；市縣級政府可在辦公室(秘書處)設立專門機構或配置專職公關人員(秘書)；而在鄉鎮一級只需設立政府公關崗位即可。

（三）完善政府信息公開和溝通機制

1.完善信息公開制度。信息公開、過程透明和行政開放是政府危機公關的最基本原則，也是提高政府危機公關功能的關鍵。要保證危機公關的效果，公開信息是其中最重要的內容之一，這是隨著政府信息公開制度的不斷完善才能夠逐步顯現的。在政府信息公開方面，我國至今還沒有正式頒布國家性的法律。制定和完善《信息公開法》，對提高政府危機公關具有顯著的作用。因為有了法律依據，公開將成為原則，不公開才是例外。這樣，當我們應對突發事件的時候，才能以最高的效率集納全社會的智慧，調動全社會的力量化解危機。

突發事件爆發時，信息發布及時性和真實性是危機公關的核心。如果政府信息發布缺失或滯后，只能導致流言四起，公眾也只能依靠想象辦事，進而引起更大的社會恐慌與動亂，政府危機公關就陷入了被動。公開透明的信息可以緩解公眾的緊張，也可以抑制謠言的傳播。信息公開不僅僅是政府保障公眾的知情權，另一方面更是重視社會輿論和民意。只有政府把公眾想要知道的信息公布，才能實現“雙向對稱”模式，才能引導輿論、溝通關系、安撫人心、疏導情緒，提高政府的公信力、塑造政府的良好形象，才能有效實現政府公共危機管理的目標。

2.建立健全新聞發言人制度。新聞發言人是指國家、政黨、社會團體任命或指派的專職(比較小的部門為兼職)新聞發布人員，其職位一般是該部門中層以上負責人。新聞發言人的職責是在一定時期內就某一重大事件或時局問題，舉行新聞發布會，或約見個別記者，發布有關新聞或闡述本部門的觀點立場，并代表有關部門回答記者的提問。

新聞發言人制度是政府公關框架的一個必要的組成部分，也是政府危機公關中不可或缺的手段。它承擔著通過媒體向公眾提供信息，與媒體和公眾實現溝通，用政策議程引導傳媒議程和社會輿論的職能[3]。所以，政府應該正確發揮新聞發言人制度的作用，在危機潛在期，通過收集輿情與其他信息，能夠及時發現危機存在的前兆并向政策決策機構傳遞潛在的危機信息，防范危機的爆發；在危機的爆發期，傳播自己的政策、措施，爭取公眾的理解、支持和配合。新聞發言人制度的設立為政府危機公關提供了制度保障，有助于政府建立快速反應機制，變被動為主動，領導社會度過危機，從而妥善處理突發事件。

[1]王小璐：《公共危機與價值失范》,《社會科學家》2003年第5期。

[2]張英：《試論構建我國政府公共關系的方向》，《商丘職業技術學院學報》2008年第2期。

[3]喻國明：《我們為什么需要新聞發言人》，《鄭州大學學報》2004年第5期。

（作者單位 廣州大學、隨州職業技術學院）

（責任編輯 崔光勝）