基于城中村改造的廉租房建設困境分析

張 翀

摘要:基于我國大部分城中村出租屋已發揮了廉租房作用的特殊國情,提出了城中村改造的廉租房建設構想,并沿著這一思路,著重分析了在我國現有制度與經濟環境下將城中村改造與廉租房建設相結合的實踐中,可能面臨的制度困境、融資困境與管理困境三大困境。

關鍵詞:城中村;廉租房;困境

中圖分類號:F293.31 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)29-0007-02

一、城中村出租屋發揮了廉租房的重要作用

“城中村”通常是指在城市建成區范圍內大大小小的村落,是我國城市區劃范圍迅速擴張過程中,由于土地補償、拆遷安置困難等原因未將農村集體所有制土地轉化為城市全民所有制而遺留下來的 “城市里的鄉村”。

隨著改革開放步伐的推進,我國進入快速城市化的發展階段,城鄉人口流動加劇,遷移人口成為城市居民的重要組成部分。20世紀90年代后期以來,農村遷出人口通常占到全國遷出總人口的60%左右,而遷入城鎮的人口占全國總流動人口的80%以上,甚至接近90%,從農村流出的人口大部分都流向了城鎮[1]。

我國廉租房制度的保障對象是符合城鎮居民最低生活保障標準且住房困難的家庭,同時必須是城市具有非農業戶口的常住居民。這使得在流入城市的人口中,大量收入低下且不符合標準的“夾心層”無法得到基本的住房保障,其中1/3的人員選擇了價格低廉、手續方便、管理松散的城中村出租屋居住,在經濟發達地區如北京、上海等城市有超過一半的外來農村務工人員都租住在城中村里。利用2005年全國1%人口調查數據進行分析可以得出[2],城中村住房已成為城鎮常住人口重要的住房供給來源:全國城市范圍內,城中村住房面積占全部城市住房面積的33%,城中村住房間數占全部城市住房間數的30.6%;城中村住房解決了29.5%的城市常住人口的住房問題。

二、城中村改造的廉租房建設構想

廉租房建設和城中村改造都是城市化發展中存在的問題,二者不是相互孤立的。廉租房建設的關鍵是資金投入和土地供應,同時要加大覆蓋面,將廉租房的惠及人群不僅限于非農戶口的城市低收入家庭,還要擴展到廣大外來務工人員,包括農民工和剛畢業的大學生等。而城中村改造也存在著資金投入、土地開發、外來務工人員的住房安置等問題。將“建設”與“改造”有機結合起來,兼顧低收入人群和城市建設兩方面的利益,在“改造”的基礎上進行“建設”,可以有效地解決廉租房建設和城中村改造過程中存在的一些難題,減少政府在土地和管理上的投入,加快推進廉租房建設進程[3]。

三、基于城中村改造的廉租房建設困境分析

(一)制度困境

長期以來,我國實行的是城鄉分割的二元制度結構,主要體現在兩個方面:一是對人的管理。城市的市政部門只負責管理城市中非農戶口的人員,“城中村”和以前農村沒有兩樣,由原來的村委會全權負責[4]。此外,我國的戶籍制度一直以來實行的都是靜態的等級人口流動制度,農村人口戶籍想變為城鎮人口戶籍,必須有勞動部門的錄用證明、學校的錄取通知書或者是城市的戶籍管理部門準予遷入證明。雖然這種現狀在近年已有很大的改觀,但還是沒有得到徹底解決。二是對土地的管理。核心涉及土地所有權問題。我國的城市土地屬全民所有制的土地,而農村土地包括農業用地與農民的宅基地均歸農村集體所有,屬集體所有制的土地。欲將城中村改造與廉租房建設相結合,使城中村的出租屋在政府的統一規劃下真正合理發揮廉租房的作用,首先要解決的就是土地問題,其中最大的難點就是要不要改變城中村土地所有權性質以及如何改變。

首先,廉租房的建設以及未來的分配和使用能否持續保持公益性質尚存在爭議,即使采取相關措施能夠保持其長久的公益性,也需要通過政府征用這一環節改變城中村土地所有權性質,將原本歸屬村集體的集體所有制土地轉變為全民所有制,由地方政府行使所有權。

其次,對于城中村的村民而言,土地征用不僅直接涉及到他們的房屋、宅基地等私人財產,更關系到他們未來的生活來源如何解決等切身利益。由于在城市化進程中,城市土地資源日益稀缺,而城中村本身坐落于城市區劃范圍內,且地處城市核心地帶或交通便利的城鄉結合部,土地區位優勢明顯。加之城市地價的上漲提高了城中村居民繼續將土地保持農用的機會成本,我國現有的城中村經濟絕大部分已轉為第二、三產業尤其是以土地出租、物業租賃為主的經濟模式。城中村居民收入依賴出租屋經濟和政府或開發商的征地補償,形成一種典型的寄生式經濟,導致村民寄生性的生存狀態和心理狀態,如果村民未來的生活來源問題得不到解決,城中村的土地征用問題將舉步維艱。事實證明,我國因土地征用問題引起的糾紛已經占到全國農村群體性事件的65%以上。

(二)融資困境

城中村改造的政府主導性需求與廉租房的福利性特點,決定了基于城中村改造的廉租房建設融資過程與一般商品房的開發運作有著明顯的不同。在廉租房開發建設的融資渠道方面,我國目前可采取的籌資方式主要有:市、縣財政預算安排的住房保障資金;住房公積金增值收益中按一定比例提取的城市廉租房補充資金;從直管公房售房款中提取的部分資金;社會捐贈的資金和土地出讓金凈收益[5]。基本上仍停留在純政策性資金的支持上,使其不可避免地存在以下融資困境:

1.融資被動

考慮對地方GDP的拉動作用,城中村改造與廉租房建設都比不上普通地產的開發,同時,二者還需要地方政府耗費大量的人力、物力資源,甚至極大影響到目前被視為地方政府“第二財政”的土地出讓金收入。故現有融資方式地方政府很難予以積極配合,基本上都屬于硬性攤派,非常被動。

2.融資穩定性差

目前,我國基于城中村改造的廉租房建設的融資方式均屬于國家財政支出,與中央和地方財政狀況有著密切聯系。當中央或地方財政由于特定原因吃緊的時候,建設資金可能就會在一定程度上被擠占,無法形成建設所需的長期穩定的資金鏈。以住房公積金增值收益為例,其用于城市廉租住房建設補充資金上的金額,是扣除住房公積金貸款風險準備金和公積金中心管理費用后的余額,如果前兩項金額較大,那么用在城市廉租住房建設上的資金無疑會相應減少。因此,資金供給呈現出極不穩定的特征[5]。

3.融資資金缺乏監督機制和封閉機制

用于城中村改造與廉租房建設的資金,由于其保障功能與政策目標的指引,投資回報將明顯低于普通房地產開發收益。如果融資資金缺乏有效的監督機制和封閉機制,資金的逐利屬性將可能使本應用于城中村改造和廉租房建設的資金流入市場,無法保證建設順利實施,甚至會出現尋租等社會問題。

4.缺乏融資工具的創新

現有城中村改造與廉租房建設融資大都屬于財政范疇,金融機構并沒有發揮很大作用。將僵化的政府直接主導型融資方式轉化為政府引導下的商業化運作方式尤為重要。這就需要金融機構借鑒國外已有的成功經驗并結合我國實際,加快金融創新步伐,設計出適合我國國情的金融產品,為基于城中村改造的廉租房建設融資提供更為靈活的市場化運作方式。

(三)管理困境

在城中村的管理中,村民委員會幾乎要負責與居民生活有關的一切事務,包括教育、環境、衛生、治安、基礎設施建設等,這種管理模式的本質是傳統的農村社會聚落,管理很難面面俱到,更不可能達到高效與專業化。而且,城中村建設和管理的費用并不像城市中街道社區建設和管理的費用是國家財政支付,所有費用幾乎都靠村集體支付,經費的極度缺乏加之未必能夠合理地分配、利用,使大多數的城中村“臟、亂、差”現象嚴重,由于出租屋戶主大都各自為政,致使房屋的建筑沒有統一規劃設計,存在結構不合理、密度過大等諸多弊端。雜亂的建筑和生活環境,破壞了城市的形象,降低了城市生活的品味。此外,城中村中人口的流動性又使本就混亂的管理變得更加復雜,許多城中村由于管理不到位亦滋生了不少社會問題,成為城市中治安事件的高發區。

總之,基于我國現有的特殊國情,將城中村改造與廉租房建設相結合,是許多學者和政策研究人員的共識,民間也已有很多嘗試,但真正將其納入政府的規劃和指導并大規模付諸實施,還要求我們應仔細研究面臨的困境,在制度創新、金融工具創新和管理模式創新上做出進一步的研究與論證。

參考文獻:

[1] 彭連清,周文良.改革開放以來我國農村勞動力轉移狀況與特征[J].農村經濟,2009,(4).

[2] 劉琳.“城中村”住房發揮了廉租房作用[J].中國投資, 2009,(3).

[3] 劉傳俊,薛耀文,宋軍.基于城中村改造的準廉租房建設構想[J].中國房地產,2008,(6).

[4] 李海英.“城中村”改造的思考[J].陜西師范大學學報,2007,(7).

[5] 巴曙松.中國廉租房的融資特征及其發展路徑研究[J].中國房地產,2006,(9).