未成年人分案起訴適用中存在的問題與改進建議［1］
——基于175份檢察官調查問卷的實證分析

文◎趙國玲 徐 凱

未成年人分案起訴適用中存在的問題與改進建議［1］
——基于175份檢察官調查問卷的實證分析

文◎趙國玲*徐 凱**

一、調查研究的相關說明

（一）研究背景

分案起訴制度是人民檢察院對于提起公訴的未成年人與成年人共同犯罪的案件，在不妨礙整個案件審理的情況下，將未成年人與成年人共同犯罪的案件分案，分別以獨立案件提起訴訟，法院分別受理的制度。［2］分案起訴制度在我國雖然缺乏明確的立法規定，但是在一些司法解釋中有所體現。［3］最高人民檢察院2006年修改通過的 《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規定》第23條指出，人民檢察院審查未成年人與成年人共同犯罪案件，除了幾種特殊情況，一般應當將未成年人與成年人分案起訴。至此，未成年人刑事案件分案起訴制度得到了最高司法機關的明確認可。而各地檢察院也注意結合本地的實際情況將此制度貫徹到對未成年人的審查起訴工作中來。上海市虹口區檢察院是全國最早提出分案起訴的單位，該院于1996年底正式提出此一制度并予以試點。［4］除上海外，北京、重慶、汕頭、廣州、貴陽等地也都進行了試點工作，事實證明分案起訴制度在維護未成年人正當權益、教育失足未成年人，乃至防治未成年人犯罪方面取得了積極的法律和社會效果。［5］

目前我國對分案起訴制度的研究主要集中在分案起訴的價值、分案的標準、適用中存在的具體問題及其解決方法這幾個方面。［6］總的來說，目前關于分案起訴制度的研究多為全而泛的論述，缺乏相關實證數據的支撐，即使有個別的實證調查研究，也因為樣本數據過于單一，缺乏對我國檢察機關適用分案起訴制度整體狀況的把握。與以往研究不同的是，本研究運用了實證的研究方法，從數據中發掘問題，切實地做到以數據為立論基礎；其次，調查范圍較廣，突破了僅以一家或幾家檢察院的情況作為研究基礎的局限，保證了對檢察機關適用分案起訴制度整體狀況的掌握。

（二）研究目的

本研究試圖實現以下目標：

1.通過對各省基層檢察院分案起訴適用率的調查，掌握這項制度的實際執行情況。

2.通過對未成年人司法機構建制、未檢人員司法理念、現有法律制度的分析，探討這幾方面對分案起訴制度在司法實踐中運作的影響。

3.在前兩者分析的基礎上，力圖探索出完善分案起訴制度、構筑最佳制度運行環境以便發揮其應有功效的對策。

（三）研究方法

本研究以問卷調查為基礎，調查范圍涵蓋我國內地30個省的基層檢察院，其中既包括少年司法制度和實踐都較為成熟的東部地區，也包括尚處于發展階段的中、西部地區，調查共收集有效問卷175份。本次調查共分四部分進行：第一部分是對基層檢察院分案起訴適用率的調查，側重于了解該項制度在未檢工作中的落實情況；第二部分是對未成年人檢察機構設置情況的調查，目的是了解未成年人檢察機構建制的整體水平；第三部分是關于檢察人員少年司法價值取向的調查，著重了解未檢人員的司法理念；第四部分是對審判機關負責處理未成年人案件專業化程度的調查。第二、三、四部分的數據從不同側面反映出分案起訴制度的運行環境，這些機構、理念、制度因素對分案起訴的貫徹執行具有不同程度的解釋力。以此為基礎，提出完善分案起訴制度的具體對策才能夠做到于理有據。

二、各地適用分案起訴的基本情況

從世界各國的立法例來看，分案起訴制度的運作模式主要分為兩種類型：絕對分案起訴主義和相對分案起訴主義。所謂絕對分案起訴，是指不管案件的具體情況和分案起訴是否會影響案件的審理，只要共同犯罪中有未成年人參與，就一律將成年被告人和未成年被告人分別起訴。而相對分案起訴是指針對案件的具體情況，只有當分案起訴有礙案件的查明時，才對未成年人參與的共同犯罪案件實行一案起訴，否則即應分別起訴。［7］《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規定》第23條規定，“人民檢察院審查未成年人與成年人共同犯罪案件，一般應當將未成年人與成年人分案起訴。但是具有下列情形之一的，可以不分案起訴：（一）未成年人系犯罪集團的組織者或者其他共同犯罪中的主犯的；（二）案件重大、疑難、復雜，分案起訴可能妨礙案件審理的；（三）涉及刑事附帶民事訴訟，分案起訴妨礙附帶民事訴訟部分審理的；（四）具有其他不宜分案起訴情形的”。［8］可見，我國實行的是相對分案起訴主義，即對未成年人和成年人共同犯罪案件，只有在某些特殊情形下才不適用分案起訴，絕大多數的案件還應該嚴格貫徹分別處理的原則。

雖然我國采取的是相對分案起訴主義，但不容忽視的是，分案起訴仍然是處理未成年人和成年人共同犯罪案件的基本原則，一案起訴僅僅是特殊情況下的例外。在未檢實踐中，檢察機關對于絕大多數的未成年人和成年人共同犯罪案件也應該分案審查、分案起訴。然而，從檢察官問卷調查表來看，接受調查的170名檢察官（另有5份數據缺失）實行分案起訴的只有42家，占調查總數的24.00%，而不實行分案起訴的有64家，所占的比例則高達36.57%，另有40家對未成年人刑事案件不一定適用分案起訴，所占比例為22.86%（參見圖一）。雖然調查范圍沒有涉及全國所有的基層檢察院，但是本次調查所取樣本地跨全國30個省份，其中既有少年司法發達的東部地區，也有相對落后的中西部、甚至是邊遠地區，因此，樣本數據在很大程度上是能夠反映出當前分案起訴總體適用率不高的現實的。

應當說，我國目前的刑事司法制度還是以成年人為基礎建構的，［9］這種建構因為沒有充分考慮到未成年人生理上、心理上的特殊性，在實行一案起訴的情況會產生一系列嚴重的問題：（1）刑庭嚴肅的庭審環境容易使尚處于生理、心理發育期的未成年人產生焦慮等不良情緒，而心理隔閡是不利于對未成年人法庭教育工作的開展的；（2）在一案起訴的情況下，一些以保護未成年人合法權益為宗旨的法律規定無法得到充分適用；（3）司法機關為追求一案內部各被告人之間的量刑均衡可能判處未成年被告人相對較重的刑罰，也可能判處成年被告人較輕的刑罰，這明顯違反了我國對未成年人犯罪“教育為主、懲罰為輔”的刑事政策。分案起訴則能夠有效避免一案起訴所帶來的上述問題，最大限度地發揮對未成年人的特殊司法保護功能，因此，我們應對當前分案起訴總體適用率不高的現實給與充分的關注。

三、分案起訴適用率偏低的原因分析

從試點情況看，分案起訴制度雖然取得了很好的法律和社會效果，但是實踐中存在著若干限制分案起訴適用的因素，妨礙了分案起訴應有功能的充分發揮。這些限制既存在于分案起訴法律規定自身，也存在于制度的運行環境層面。

（一）分案起訴制度規定過于原則

如前所述，最高人民檢察院2006年修改通過的《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規定》明確了未成年人刑事案件分案起訴制度，但是有關內容僅僅對分案起訴的基本原則及不適用分案起訴的特別情況作了規定，并沒有涉及該項制度的具體執行方式，遠遠無法滿足訴訟實踐的規范需求。在適用分案起訴的過程中，以下問題缺乏明確的規定，而又亟待解決：（1）對于一審判決，如果只有一案被告人向上級法院提起上訴，或者檢察機關只對一案提出抗訴，上訴審法院在受理上訴或者抗訴案件時，是否對分案后的另一案件一并審理？（2）對于分案后的兩案被告人是否可以聘請同一律師？［10］（3）同一證人在分案后進行的數次庭審中所出具的證言不一致時，該如何處理？這些具體問題得不到妥善解決都會對分案起訴的適用率產生影響。

（二）未成年人檢察機構不健全

我國目前的未成年人檢察機關主要包括三種類別：一是獨立建制的少年檢察機構，包括科級、處級兩個級別，名稱不統一，有的稱為少年檢察科（處），有的稱為少年刑事起訴科，有的稱為少年刑事檢察科（處），等等。二是依附于普通檢察機構中，具有半獨立性的少年檢察組，其名稱也不統一。三是少年檢察員，即在不具備建立獨立或半獨立少年檢察機構的地方，確定至少一兩名少年檢察員專門辦理少年犯罪案件。［11］根據對169名檢察官的調查來看 （另有4份數據缺失，1份樣本填寫 “無未成年人案件”，1份樣本同時選擇兩個選項），有獨立建制少年檢察機構的檢察院共16家，占調查總數（填寫“無未成年人案件”和同時選擇兩項的樣本沒有列入）的9.25%；設立少年檢察組的檢察院共24家，占調查總數的13.87%；指定專人辦理的檢察院有72家，占41.62%；既沒有設立專門組織，也沒有指定專門人員辦理未成年人案件的檢察院有57家，占總數的32.95%（參見圖二）。從數據中，我們不難看出當前未成年人檢察機構的發展很不平衡，仍有占很大比例的基層檢察院沒有設立專門負責未成年人起訴工作的機構和人員。缺乏專業化機構或人員的設置，檢察機關是無法為分案起訴工作的順利開展提供堅實的組織基礎的。

（三）未成年人司法理念有待提高

司法理念是指導司法制度設計和司法實際運作的理論基礎和主導的價值觀，也是基于不同的價值觀（意識形態或文化傳統）對司法的功能、性質和應然模式的系統思考。司法理念是司法的重要組成部分，是體現在司法體制、司法組織、司法程序中，并直接作用于司法人員，形成“行動中的法”即司法實踐中的重要因素。［12］未成年人司法理念既是未成年人司法制度建立的理論基石，也指導著少年司法制度的實踐運作。《北京規則》第1.4條規定“少年司法應視為是在對所有少年實行社會正義的全面范圍內的各國發展進程的一個組成部分，同時還應視為有助于保護青少年和維護社會的安寧秩序。”這就是作為未成年人司法首要原則的“雙保護原則”，即未成年人司法應該努力把保護未成年人和保護社會利益緊密結合起來，做到兩者的有機統一。但是保護社會利益與保護未成年人之間并非一種機械的關系，事實上，就未成年人司法制度從普通刑事法律制度獨立出來的初衷和價值來看，在一定程度上它強調對未成年人利益的保護。換言之，“雙保護原則”是在未成年人利益第一，社會利益第二的前提下，追求少年利益和社會利益之間的統一和均衡。［13］也就是說，未成年人利益的優先保護應該成為少年司法的主導理念。從我們的調查來看，選擇“兩種保護并重，大致平衡”選項的檢察官占調查總數的62.3%，“同時兼顧社會與未成年人利益”應該是檢察人員處理未成年人刑事案件的主流理念（參見表一）。我國少年司法制度直接孕育于普通刑事司法，自身缺乏獨立性，因此刑事司法帶有的社會保護傾向不可避免地會向少年司法領域傳導。在普通刑事司法占據主導地位的語境下，將“社會保護”與“未成年人利益保護”兩種不同的價值訴求放在同一位階之上，必然會導致“雙保護”原則向社會保護方向傾斜。質言之，在未檢實踐中，真正起支配作用的司法理念仍然是“社會利益保護優先”。而分案起訴是基于為未成年人提供特殊訴訟保護而作出的制度設計，深刻地反映了“未成年人利益保護優先”的價值訴求，其與 “優先保護社會”的司法理念間的矛盾之處不言自明。

表一

（四）少年法庭機構建設有待改進

少年法庭存在專人負責、少年案件合議庭、少年審判庭(包括綜合庭)、指定管轄等幾種形式。［14］首先，從樣本數據來看，175個樣本中至少有47家 （占樣本總數的26.9%）沒有設置任何專門人員或者專門機構負責未成年人案件的審理（參見表二）。缺少審判階段的對接，即使檢察機關對未成年人和成年人共同犯罪案件進行分案審查，也會因為法院缺少負責未成年人案件審理的專門機構或者人員而使分案起訴流于形式。

表二

其次，法院對于分案起訴案件的受理有兩種情況，一種是分案后的案件分別由刑庭和少年庭受理，另一種是都由少年庭受理，這兩種做法目前在實踐中都得以運用。一些地區由于法院機構改革的問題，少年法庭機構和辦案力量有所削弱。［15］如果將未成年人與成年人共同犯罪的案件予以分案起訴后均由少年法庭一庭管轄，對少年法庭的辦案壓力是驚人的。因此對分案起訴案件的分庭審理就成為緩解少年法庭工作壓力，同時又能貫徹分開處理原則的唯一辦法。然而分庭審理又會帶來以下問題：（1）分案后，不同法庭對同一犯罪事實有可能作出不一致的認定；（2）量刑不均衡，有可能出現在同一案件中未成年人刑罰反而重于成年人的“倒掛”現象，或者可能出現對未成年被告人從輕、減輕處罰幅度與對成年被告人從輕、減輕幅度相比不明顯的情況；［16］（3）對本來的一案進行分案處理，必然會人為地加重檢察院和法院雙方的負擔，不符合訴訟效率原則。雖然由少年法庭一庭審理不會出現因分案處理而帶來的對同一事實認定不一致、量刑失衡的問題，但是訴訟量增加、訴訟效率的下降也是其同樣需要面對的。分案審理中遇到的難題會對分案起訴制度的適用起到反向制約作用。

四、提高分案起訴率的建議

提高分案起訴適用率，一方面要從制度本身入手，細化原則性規定，增強其司法可操作性，另一方面要從機構設置、司法理念以及協調機制方面努力建構適合的制度運行環境，保證分案起訴的順利實施。

（一）完善分案起訴制度，增強其可適用性

分案起訴制度可以從以下幾方面加以完善，增強其可適用性：（1）分案起訴案件判決后，檢察機關對一案提起抗訴或僅有一案被告人上訴時，上訴審法院對另一案不應該同時受理。首先，刑事二審程序雖然對案件實行“全面審查”，但是其仍需要嚴格遵守“不告不理”的訴訟法基本原則，受理范圍應嚴格限制在提出抗訴或者上訴的案件之上，而不應該擴及到已在程序上完全獨立的另一案。其次，如果將二審的審查范圍擴及全案，那么會再次出現未成年人和成年人同臺受審的情況，而這正是分案起訴所極力避免的。第三，如果未被提起上訴或者抗訴的另一案確有事實認定或者法律適用的錯誤，可以提起審判監督程序予以更正，無須進行一案審理；（2）分案起訴的被告人不允許聘請同一律師為其提供法律辯護。在刑事訴訟中，共同犯罪的被告人基于利己的動機，一般會推卸自己的責任，同時夸大其他被告人的責任。因此，雖然在程序上已經分案，但是具有事實關聯性的兩案被告人之間仍然存在利益沖突關系。根據2007年10月28日修訂通過的《律師法》第50條的規定，律師是不得違反規定接受有利益沖突的案件的，因此分案起訴的被告人不得聘請同一律師作為辯護人。（3）當同一證人對于同一事實提供不一致的證言時，在法庭的主持下，辯護與公訴雙方應該對證言進行重新審查，以確保庭審的順利進行。如果因為前后不一致的證言確實有礙案件繼續審理的，檢察機關應該提議延期審理，撤回分案案件，實行一案起訴。

（二）促進未成年人檢察機構階段式發展，在組織建制上保證分案起訴制度的適用

如上所述，未成年人檢察機構的專業化發展水平很不平衡，組織形式也各有差別。我們認為，各地檢察院應該以現有條件為基礎，分階段、逐步完善未成年人檢察機構的組織形式：缺乏未成年人案件專門負責人員的檢察院可以先指定一到兩名檢察人員專司未成年人案件的起訴工作，等條件成熟時再設立檢察小組；已經設立檢察小組的檢察院可以完善本院的組織建制，設立獨立建制的少年檢察機構；已經設立了獨立建制的檢察科（處）的檢察院要在少年檢察工作中不斷進行實踐探索、總結經驗，為將來進一步的發展打下堅實的基礎。檢察機關結合自身實際條件，實現少年檢察機構的階段性發展，是分案起訴制度順利實施的組織基礎。

（三）實現未檢人員的專業化，樹立科學的少年司法理念

在未成年人檢察實踐中，未成年人檢察人員應該改變“社會利益保護優先”的傳統的刑事化做法，樹立起“未成年人利益保護優先”的現代少年司法理念，即實現“國家公訴人身份”向“國家保護人身份”的轉化。［17］要實現少年司法理念的轉變，關鍵是將未檢人員從傳統的刑事司法體制中解脫出來，實現自身隊伍的專業化：一方面，要加強未檢人員業務素質的培訓。未檢人員不僅需要相關法律專業知識，更應該側重于對犯罪學、心理學、社會學等學科的學習，以便科學地掌握少年檢察工作的客觀規律；另一方面，在機構編制上保證少年檢察機構的常設性，改變其因個人因素或者犯罪形勢變化而隨意廢設的局面。唯有如此，未檢人員才能夠全身心投入少年刑事檢察工作。

（四）加強少年法庭建設，同時在少年庭和刑庭之間建立溝通機制并賦予檢察院相關協調職責，克服分案審理的困難

缺乏少年法庭建制的法院，應加緊設立專門人員或者機構負責未成年人案件的審理工作，確保分案起訴在審判階段落到實處。其次，在無法實現由少年法庭一庭審理的情況下，有必要在審理未成年人的少年庭及審理成年人的刑庭之間建立一定的工作溝通機制，同時賦予分案起訴的檢察院相關協調職責：（1）在審查階段，雙方法官對于事實有不同的看法或者一方在審理時發現新的證據，雙方應及時交換意見，如果不能達成一致意見，可能出現對同一事實認定不一的，檢察機關應當及時撤回案件，待重新查明事實后以一案提起公訴；（2）先作出判決的一方法官應該及時將判決結果告知另一方法官，以作為量刑均衡的參考；［18］（3）檢察機關可以將對未成年人和成年人的量刑建議分別告知主審成年人的刑庭法官和主審未成年人的少年庭法官，這樣分庭審理的法官在量刑時就可以參考其他同案犯罪人的量刑建議，而不致于作出不均衡的量刑。

注釋：

［1］本文為國家社會科學基金項目《未成年人司法制度改革研究——以實證分析為基礎》（課題批準號：07BFX065）的階段性成果之一。

本課題調研得到了國家檢察官學院郭立新教授、河南省人民檢察院偵查監督處朱艷菊檢察官和河南省洛陽市人民檢察院宋濤檢察官的大力支持；北京大學法學院博士研究生常磊及中國人民公安大學李偉老師指導的部分學生參與了艱苦的數據收集和整理工作，在此一并表示衷心的感謝。

［2］參見姚建龍：《長大成人——少年司法制度的建構》，中國人民公安大學出版社2003年版，第198頁。

［3］早在1991年6月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部就聯合下發了《關于辦理少年刑事案件建立互相配套工作體系的通知》，該通知的下達，使全國的少年刑事審判工作逐步形成“司法一條龍”工作體系。我國司法機關采取的是偵查、起訴、審判、執行的縱向刑事訴訟流程，在現行法律已經對刑事偵查、審查批捕、審查起訴階段中應分開羈押與看管及執行階段中應分開服刑與管教作了明確規定的情況下，分案起訴和分庭審理正是“司法一條龍”精神的題中應有之義。2000年11月15日通過的《最高人民法院關于審理未成年人刑事案件的若干規定》第10條對少年法庭受理案件范圍作了如下規定：（一）被告人在實施被指控的犯罪時不滿十八周歲的案件；（二）被告人在實施被指控的犯罪時不滿十八周歲，并被指控為首要分子或者主犯的共同犯罪案件。至于，其他共同犯罪案件有未成年被告人的，或者其他涉及未成年人的刑事案件是否由少年法庭審理，由人民法院院長根據少年法庭工作的實際情況決定。該規定雖沒有明確規定分案起訴，但其明確了除未成年人系主犯之外的未成年人與成年人共同犯罪案件是否由少年法庭審理，需進一步確定。可以說這為確立分案起訴制度作了立法鋪墊。參見《未成年人保護法》41條；《預防未成年人犯罪法》46條以及《刑事訴訟法》213條第3款的規定；胡巧絨：《完善分案起訴制度》，載《中國檢察官》2008年第9期。

［4］徐美君：《未成年人刑事訴訟特別程序研究——實證和比較的分析》，法律出版社2007年版，第171頁。

［5］關于分案起訴制度的試點的報道參見：《西城檢察院啟動分案起訴制 未成年人犯罪單獨公訴》，http://m.lawyers.org.cn/info/fce4e2b63f07430a9b9ad49 baec649d8；《泰山區法院舉辦分案起訴、分案審理觀摩庭》，http://www.tacourt.gov.cn/html/jcxl/2007-5/jcxl74508529.shtml；《小河區對未成年人進行司法保護?嘗試分案起訴》，http://www.geta.gov.cn/Article_Show.asp?ArticleID=3946；《我院分案起訴未成年人犯罪案件特點、措施及建議》，http://www.hp.gov.cn/hpjcy/xxml/t20071102_53229.htm；《重慶：改革未成年人起訴方式》，http://www.zjhn.jcy.gov.cn/newsdisp.asp?id=448，訪問日期2009-5-24.

［6］徐美君：《未成年人刑事訴訟特別程序研究——實證和比較的分析》，法律出版社2007年版，第五章，第二節；周小萍、曾寧：《略論未成年人刑事訴訟中的分案起訴制度》，載《青少年犯罪問題》2000年第5期；曹運偉、劉義輝：《未成年被告人分案起訴架構及其完善》，載《湖南省犯罪學研究會第八次學術研討會優秀論文集》；程功：《共同犯罪中未成年人分案起訴的原則與標準探析》，載《人民檢察》2007年第4期；蔡煜：《試論分案處理原則的完善》，載《青少年犯罪問題》1997年第4期；胡巧絨：《完善分案起訴制度》，載《中國檢察官》2008年第9期；曾寧：《未成年人刑事訴訟中分案起訴制度的試行》，載《上海市政法管理干部學院學報》2001年第4期。

［7］參見周小萍、曾寧：《略論未成年人刑事訴訟中的分案起訴制度》，載《青少年犯罪問題》2000年第5期。

［8］關于其他不適宜分案起訴的情況如：未成年被告人被指控的共同犯罪罪名法定刑在十年以上的，為了慎重起見，不宜適用分案起訴；未成年被告人與成年被告人具有親屬關系，例如父子、兄弟姊妹關系的時候可不分案起訴，因為合并起訴不會影響對未成年人司法保護，同時還可通過對親屬的教育工作間接地對未成年人進行更為全面的幫教。參見蔡煜：《試論分案處理原則的完善》，載《青少年犯罪問題》1997年第4期；程功：《共同犯罪中未成年人分案起訴的原則與標準探析》，載《人民檢察》2007年第4期。

［9］雖然在我國《刑法》、《刑訴法》中有關于未成年人保護的特殊規定（如《刑法》第17條、《刑訴法》第152條），人大常委會頒布了《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》、《未成年人保護法》，最高司法機關也對未成年人案件各自作出了司法解釋，但是這些規定過于零散，完整的少年司法制度遠沒有建立，刑事司法制度仍然是以成年人為基礎建構的。

［10］周小萍、曾寧：《略論未成年人刑事訴訟中的分案起訴制度》，載《青少年犯罪問題》2000年第5期。

［11］姚建龍著：《長大成人：少年司法制度的構建》，中國人民公安大學出版社2003年版，第91頁。

［12］范愉：《現代司法理念的建構》，載《檢察日報》2001年1月17日。

［13］同［11］，第50-51頁。

［14］錢曉峰：《少年司法制度建設專題調研考察報告》，載《青少年犯罪問題》2008年第3期。

［15］目前全國共有2420個少年法庭，比1994年減少1000個左右。參見錢曉峰：《少年司法制度建設專題調研考察報告》，載《青少年犯罪問題》2008年第3期。

［16］胡巧絨：《完善分案起訴制度》，載《中國檢察官》2008年第9期。

［17］參見姚建龍：《理解未成年人檢察制度》，載《青少年犯罪問題》2007年第2期。

［18］同［16］。

*北京大學法學院教授、博士生導師［100871］

**北京大學法學院博士研究生［100871］