完善生育保險制度維護女工權利

文/鄧 文 文素美

完善生育保險制度維護女工權利

文/鄧 文 文素美

作為一項重要的社會保險制度，生育保險是女性獲得平等就業權的關鍵。現行生育保險制度存在著覆蓋面窄、待遇水平低、保險金未實現社會統籌、保險立法滯后等問題,生育保險法制建設亟待加強。

生育保險制度是指在生育事件發生期間對生育職責承擔者給予收入補償、醫療服務和生育休假的社會保障制度。生育保險待遇一般包括生育津貼、醫療費用、生育補助和生育休假。另外有的學者給出這樣的定義﹕生育保險制度是指婦女因懷孕、生育而暫時停止勞動或者是暫時喪失勞動能力時,可以從國家和社會獲得醫療服務和現金補助的制度。其目的在于為生育女職工盡快恢復勞動能力,重返工作崗位提供必要的社會幫助。迄今為止，在全世界建立社會保障制度的150多個國家和地區中，大部分國家和地區的社會保障制度中都包含生育保險制度的內容。

一、我國生育保險制度概況

1994年為配合《勞動法》的貫徹實施,維護企業女職工的合法權益,勞動部頒布了《企業職工生育保險試行辦法》,對生育保險制度改革的內容、形式、標準等給予規范,進一步推動了各地生育保險制度改革。婦女既要從事社會生產活動,又要負擔生育子女的重任,建立有利于女性就業的社會保障與福利制度,可以減少女性就業障礙和緩解女性工作的壓力。

我國現行生育保險制度的基本保險待遇主要有生育假期、醫療保健服務、生育津貼這三個方面的內容。生育假期是職業婦女在分娩或者流產期間依法享有的假期,產假一般明確劃分為產前和產后兩段,并根據生產過程的難度和產出嬰兒的個數分為正常產產假、難產產假和多胞胎產假幾種。生育醫療保健服務是通過孕期、分娩和生產后所需要的各種檢查、咨詢、助產、住院、護理、醫藥等一系列保健服務,以保障母嬰健康。生育津貼是對職業女性生育期間工資損失依法給予的現金補償,目的是為生育婦女提供基本的物質生活保障。

二、實施生育保險的意義

在許多發達國家,生育在人們的觀念中已不是一種個人行為,而是為整個社會再生產勞動力的社會行為。生育活動的社會價值和社會補償受到全社會的重視。實施職工生育保險的過程,實質是由企業的“自保型”生育保險轉變為“社會型”的互助互濟的生育保險制度,有利于保證婦女身體健康和勞動能力的恢復,有利于人類健康繁衍和保證勞動力的再生產，對平衡企業負擔、保障女職工的平等就業權、促進計劃生育政策的實施等有著直接的現實意義。

1.緩解了企業之間生育費用負擔畸輕畸重的矛盾

生育保險實施之前,根據計劃生育政策,女職工的生育費用由企業進行實報實銷。結果一方面,女職工較多的單位,負擔沉重。另一方面,由于企業經濟效益的影響,很多女工的生育費用長期得不到落實,致使保護女工權益成為一句空話。實行生育保險后,生育費用由社會統籌進行,統一由社會合理負擔。這不僅使保護女工合法權益能真正落到實處,而且有效地解決了企業由于女職工過多所帶來的負擔過重問題。

2.企業參加生育保險,直接促進了女性就業和競爭上崗

實行生育保險使一些企業生育期間的產假工資不按規定發放、產期基本醫療費不能定額報銷的狀況得到改變，維護了女職工合法權益,從根本上保證了女職工生育期間的經濟補償和醫療服務,解除了女職工的后顧之憂。實行生育保險費用社會統籌,提高了人們對婦女生育社會價值的認識。由于生育費用由統籌基金中支付,一些行業不再因經濟問題而拒絕招收女職工,從而拓寬了婦女就業崗位。

3.實行生育保險,有力地推動了計劃生育政策的實施

實行生育的社會保險,生育費用社會統籌的具體辦法是,企業不論男女職工比例多少,按照統一費率(最高不超過職工工資總額的1%)繳納生育保險費,建立生育保險基金。職工生育津貼和生育醫療費由生育保險基金支付。實踐證明,在市場經濟條件下,實行生育費用社會統籌和社會化管理服務,對于切實保障女職工生育期間的基本權益,發揮了重要作用。同時,對計劃生育、優生優育等工作也產生了積極影響。

三、生育保險制度實施中存在的問題以及女性就業困境的主要原因

目前我國生育保險制度正處于從企業統籌向社會統籌的過渡階段，各地的制度實踐取得了一定的成就，但現行制度仍然存在一些不足，不僅阻礙一些企業的進一步發展和平等參與市場競爭，影響了女職工勞動積極性的發揮和社會公平的實現，而且在一定程度上制約著社會生產力的發展。其不足主要表現在以下幾方面：

1.生育保險實施范圍的局限性,給女職工維權帶來新課題

我國目前生育保險的享受對象主要還是國家機關、人民團體、城鎮企業、事業單位、個體企業等企業所轄的職工，那些從事非企業個體經營、家庭保姆、鐘點工、臨時工等非正試工工種的女性得不到社會生育保險的保障，占生育婦女80%以上的農村婦女離這項保險就更遠了。在覆蓋面小的同時，我國生育保險的社會化程度還很低，在城鎮，經濟效益好的行業和企業對生育保險實行了系統內或企業內部統籌和管理，大多數省區仍停留在市、地、州、縣范圍內統籌。

2.影響婦女的平等就業權益

由于保險費在企業成本中列支，成為企業成本的一個重要組成部分。在自保企業中，企業負擔的生育保險費與本企業育齡女職工數量呈正相關關系，與企業的經濟效益呈負相關關系。這種狀況不利于多種所有制并存的經濟結構和激發勞動力市場活力，損害部分企業和部分婦女合法權益。女性職工少的企業，更希望通過企業保險而少繳保險費降低企業成本，女職工多的企業希望通過社會統籌，來分擔企業的成本。效益差的企業甚至破產的企業會放棄生育補償嚴重損害婦女權益。為了規避這種風險，有些企業盡量減少對婦女的雇傭，甚至不雇傭。這樣就出現了有些企業在招聘女性的時候，增加一些附加條件如，工作期間不準結婚、生育等，使婦女的平等就業的權益受到侵害，使勞動力市場畸形發展。

3.原生育保險辦法不適應形勢的發展,可操作性差

相比于養老和醫療保險，生育保險無論從主要立法上還是從配套法規上都沒有引起足夠的重視。在沒有法律、法規作依據的情況下，部門立法、地立性法規做出強制措施的權限有限，致現行生育保險規定缺乏強制力。受傳統生育觀的影響，整個社會對生育保險的價值和意義認識不到位，婦女針對生育這一事件的維權意識也還不夠強，沒有給生育保險立法提供足夠的促進力。《企業職工生育保險試行辦法》多年來一直停留在試行階段,其中有些條款已不適應形勢發展需要。如參保范圍涵蓋面窄,只限企業;對參保對象缺乏強制性措施,面對非公有制企業較快發展而參保率很低、改制后企業退保率上升的形勢顯得束手無策;對違反《試行辦法》的行為缺乏制約和懲治措施《試行辦法》與《女職工勞動保護規定》有關待遇規定不一致。如《女職工勞動保護規定》規定,生育女職工的產假工資為100%,而《試行辦法》規定,生育女職工的生育津貼按照本企業上年度職工平均工資計發。這種待遇規定的差距及生育醫療費缺乏統一規范的界定標準等都在實施中遇到一些問題,給實際操作帶來一定困難。

另外,由于生育醫療單位與生育保險基金經辦機構缺乏應有的協調,一方面,醫療單位生育醫療費用在持續上漲,另一方面,生育保險經辦機構采取低水平一次性定額給付,最終利益受損害的還是企業和生育女職工。

四、完善現行生育保險制度的對策思考

在我國社會主義市場經濟建設中,必須進一步加強生育保險制度建設,維護現代婦女的合法權益。

1.我國應擴大生育保險的適用范圍

隨著我國所有制體制的轉變,在以公有制為主體,多種所有制經濟共同發展的局面下,勞動力市場必然發生轉變,除了外資企業、私營企業女性職工之外還出現了個體工商戶、不定時工作者、家政保姆在內的婦女,而雇主為了減輕責任和降低成本,往往忽視其應當享有的生育權益。另外,還有相當一部分的婦女尚未走上工作崗位、喪失工作崗位,她們的生育權益未能得到重視。覆蓋范圍主要有城鄉勞動婦女、城鎮非正規職業婦女（包括失業女職工、未就業婦女、自由職業女性、個體婦女勞動者、家政服務者以及大學結婚的生育女大學生）。隨著就業形勢的日益嚴峻,這部份婦女的比重越來越大,倘若不加以重視,不僅是社會的不公正,更會造成社會的不穩定。另外男性是構成社會家庭的一部分,與女性共同承擔生育責任,社會經濟的發展應把男性也納入生育保險的范圍。婦女的生育行為保證了勞動力的再創造,不論任何婦女的生育行為都是無差別的,因此,為了體現生育保險法律制度的公平性,應覆蓋所有婦女。

2.加快企業自保向社會統籌的過渡

在我國，生育保險社會統籌系指勞動和社會保障部隸屬的社會保險經辦機構，按照國家有關法律規定，在較大的社會范圍內籌集生育保險基金，按照社會保險“大數法則”，通過互助互濟的方式，將發生在少數人員或單位的風險，轉移到多數人或多數單位共同分擔。生育保險社會統籌可以實現生育保險的社會化，增強基金的調劑功能，使生育保險的抗風險能力顯著提高。在企業改制轉軌的今天，生育保險實行企業自保的形式不但加重了企業負擔，而且無法保證保障的穩定性。在已有經驗的基礎上，加快向社會統籌過渡的步伐，是必經之路。在此過程中，我們可以借鑒國外由雇主、個人和政府三方面分擔生育保險費用的成功做法，將生育保險統籌費用由目前的企業承擔轉變為三方分擔，不但要保障參保人員的利益，也要保證企業的生存。在市縣級統籌已經比較成熟的地區，要考慮向更高一級的統籌層次發展，只有這樣才能更好地解決生育保險的接續問題，才能使參加生育保險的受保人在較大范圍內進行流動時也能享受生育保險待遇，在統籌水平提高、條件成熟時，也可以考慮建立生育保險異地轉移機制。當然，我國的生育保險制度正處在從勞動保護向社會保險過渡的時期，不可能一步就完全實現社會統籌，在這種情況下，企業應該盡快轉變觀念，認識到追求經濟效益最大化的同時必須履行其在生育保險改革的過渡階段所應當承擔的社會責任。

3.加強生育保險管理和監督機制建設

目前生育保險的給付在我國大多數地區還沒有實現社會化的管理網絡，生育保險金還不能直接給付被保險人，而是先通過社會保險經辦機構將保險待遇撥付給企業，由企業發放給職工本人，這種方式極易造成生育保險待遇被克扣，損害被保險人的利益。在這方面，可以借鑒國外經驗，將正在進行的醫療保險改革與生育保險改革結合起來共同推進。根據我國的立法傳統和現實狀況，生育保險在制度上作為單獨險種可以繼續存在，但在管理上可以與醫療保險進行統一管理。目前，上海、廣東等地已進行了將生育保險與醫療保險合并管理的嘗試，即對生育保險與醫療保險實行統一參保、統一征繳、統一管理，分別確定費率。

基金分別立賬，待遇分開支付的方法，充分利用醫療保險較成熟的推進機制和管理系統，實現生育保險的快速發展。這種做法既提高了生育保險的社會化程度，又資源共享降低了成本。在費用結算時，要按兩項保險與定點醫療機構各自的需求和服務標準進行，防止人為擴大生育保險的醫療服務項目。與此同時，建議生育保險實行社會化發放方式，獨立于單位之外，逐步做到生育醫療費與定點醫療服務機構直接結算，使受保人無論流動到哪里都能享受生育保險待遇。

在監督主體上，要將生育保險的管理部門和監督部門分開；在監督手段上，要建立生育保險基金預算制度，完善生育保險基金投資監控制度，建立基金投資信托制度；在法律保障上，要完善生育保險基金法律責任制度和司法救濟制度；在基金管理上，要對基金收支和結余情況進行長期預測和分析，確保收支平衡，從而使生育保險基金的籌集和運行處在國家和社會的監督之下。

（作者單位：中南大學湘雅二醫院）