城鄉統籌就業視角下的農村公共投資問題與對策分析

關鳳利,關利平,周傳鵬

(1.東北師范大學經濟與社會發展研究所,吉林長春130024;2.山東理工大學政法學院,山東淄博255049;3.山東理工大學管理學院,山東淄博255049)

城鄉統籌就業視角下的農村公共投資問題與對策分析

關鳳利1,關利平2,周傳鵬3

(1.東北師范大學經濟與社會發展研究所,吉林長春130024;2.山東理工大學政法學院,山東淄博255049;3.山東理工大學管理學院,山東淄博255049)

實現城鄉統籌就業,核心環節是如何將農村勞動力大規模轉移與農村、農業發展有機統一起來。農村公共投資對提升農村人力資本、促進農業剩余勞動力轉移,實現城鄉就業一體化發揮著關鍵作用。針對當前農村公共投資存在的供給能力不足、結構失調和公共服務質量低效等突出問題,今后應重點發展完善農村教育、改革醫療保險和公共衛生體系以及完善農業生產社會化服務體系。

城鄉統籌就業;公共投資;均等化

實現城鄉統籌就業,核心環節是如何將農村勞動力大規模轉移與農村、農業發展有機統一起來。受傳統以重工業為主發展戰略的影響,我國政府公共投資長期向城市傾斜,致使農村基礎設施和公共事業的建設水平明顯落后于城市,這也是誘發城鄉發展差距的重要因素之一。由于基礎教育、職業教育和公共衛生的薄弱,農村勞動力人力資本水平普遍較低,缺乏必要的職業技能,阻礙了農村勞動力向非農產業的轉移和經濟結構的升級;由于基礎設施和生產服務的落后,農業勞動生產率提高緩慢,加上農村地區素質較高的那部分勞動力逐漸流入城鎮就業,使得留下來的勞動力的生產率更低,阻礙了農村和農業的發展。要解決上述問題,加大對農村地區的公共投資是關鍵。

一、公共投資對促進城鄉統籌就業的重要意義

實踐證明,公共投資體系中的農村公共投資是農村居民正常生產生活所必需的基本條件,是維持農村經濟穩定和增長的有效途徑。尤其是在我國農村勞動力占絕大多數且整體素質不高的特殊國情下,農村公共投資對解決農村地區就業問題有著特殊而又重要的意義。

(一)有利于轉移剩余勞動力,緩解農村就業壓力

當前,我國農村存在著大量的剩余勞動力,如何使這些剩余勞動力向城市和非農部門轉移,是我國城市化、工業化、現代化進程中面臨的關鍵性問題。公共投資對促進農村勞動力的轉移效應體現在直接和間接兩個方面：

直接效應方面：運用公共投資進行農業基礎設施和公共工程建設,以工代賑,可以吸收一部分農村剩余勞動力。同時,農業基礎設施和公共工程建設可以帶動相關原材料部門的發展,進而刺激內需,促進經濟增長,這會創造更多的就業機會[1]。

間接效應方面：通過對農村基礎教育和職業教育的公共投資,可以提高農村勞動力的人力資本,增強市場就業能力,為其流向城市和向非農產業轉移提供技能支撐;通過公共投資進一步完善農村醫療保險和公共衛生體系,可以解除勞動力流動中的后顧之憂,有利于調動勞動力流動的積極性和主動性;通過對農村交通通訊系統的投資,可以提高城鄉勞動力市場信息一體化水平,這為減少勞動力的盲目流動,降低勞動力的轉移成本和轉移風險創造了有利條件[2]。

(二)有利于提高勞動生產率,提升農村就業質量

當前,我國農村地區的就業問題不僅體現出量的矛盾,即勞動力供給明顯大于勞動力需求;而且也體現出質的矛盾,即單位產品的勞動耗費明顯偏高。通過擴大農村公共投資,能夠促進農村勞動生產率的提高,提高勞動者的就業質量。這主要體現在兩個方面：

第一,通過完善農業生產服務體系,可以降低農業生產成本,獲得較高投資效益,提升勞動者就業質量。農村公共投資提供的公共產品,可以直接和間接地影響到農業生產部門和其他部門的生產成本和生產效率,提高農業生產部門的生產能力,對促進社會資源的有效開發和利用都具有非常重要的作用。同時可以利用公共產品的外部經濟效益,帶動和引導私人資本以低成本投資,既節省資金,又降低了資本成本,能夠獲得較好的投資收益,提高農產品的市場競爭力,增加單位勞動產品的剩余價值,進而提升勞動者的就業質量。

第二,通過在農業科研開發、農村教育等方面的公共投資,可以促進農業和農村勞動力的就業技術結構升級。在農業科研開發方面的投資,可以促進農業生產技術升級,提高農業勞動生產率;增加對農民進行職業培訓和各種技能培訓的投資,可以在一定程度上幫助勞動者獲取一定的科技知識,提高接受和應用新技術、新成果的能力,從而促進農業生產,提高農業生產的效率,縮小落后地區與發達地區之間的發展差距。

(三)有利于建立城鄉公平就業制度,促進城鄉統籌就業

建立公平就業制度是促進城鄉統籌就業的重要前提和主要內容。公共就業制度能夠使農村勞動者平等享有國家統一的就業政策、就業服務、就業機會和就業條件。針對當前城鄉就業一體化過程中的制度現實,公共投資可以重點傾斜于目前需要急迫解決同時又會即時顯現政策效應的領域,從而為城鄉勞動者平等享有就業條件和就業服務創造有利條件。

二、當前農村公共投資存在的主要問題

伴隨著我國城鄉一體化進程的不斷深入,近年來國家對農村的基礎設施、公共衛生和農業科技等方面的公共投資力度不斷加大,農民得到的實惠不斷增多。但是,當前我國農村公共投資領域仍然存在著較為明顯的問題。主要表現在：公共投資供給能力不足,城鄉差異顯著;公共投資供給結構失調,供求矛盾突出;公共投資供給績效低下,公共服務質量不高[3]。

(一)公共投資供給能力不足,城鄉差異顯著

公共財政用于農業支出是反映農村公共投資供給能力的重要指標。《中華人民共和國農業法》第42條明確規定,國家逐步提高農業投入的總體水平,中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度。但是,多年來我國財政支農的平均增幅始終低于國家財政的平均增幅。表1顯示,2001—2006年,農業支出占財政總支出的比重遠低于農業占國內生產總值的比重,在此期間財政支農年均增幅為19.1%,比同期國家財政收入增幅低近1個百分點。

表1 國家財政用于農業的支出

從城鄉對比看,農村公共投資能力不足體現得更為明顯。受傳統發展戰略的影響,我國公共資源大部分投向了工業和城市,導致公共服務設施和公共服務水平成為城鄉差距的重要表征[4]。集中表現在：

第一,農業支出占財政總支出的比重一直在低水平徘徊。據統計,國家財政用于農業支出與財政總支出的比例,1990—1994年為9%,1995—1997年下降為8%,2000—2003年只有7%,2004年上升為9.67%,2005—2006年又下降為7%。農村與城市固定資產投資比從1996年的0.3：1下降到2005年的0.18：1。2005年,城鄉社會保障覆蓋率之比高達22：1。

第二,農村基礎教育和職業教育投入明顯低于城市。表2顯示,2007年農村初級中學的國家財政性教育經費僅占全國普通初級中學的35.47%,而農村初級中學預算內教育經費支出只是普通初級中學的37.62%;雖然農村小學的國家財政性教育經費支出為全國普通小學的64.44%,農村小學預算內教育經費占全國普通小學的66.20%,但據《中國教育年鑒》統計顯示,當前負擔基礎教育的農村各類學校總數占全國3/4以上,所以雖然農村小學教育經費所占比例與農村中學所占比例相比,差距相對小一點,但仍然存在很大的差異。

表2 2007年中小學教育經費城鄉比較(單位：萬元)

同基礎教育類似,對職業教育的公共性投入也存在差異,甚至更明顯。以北京市2000—2003年農村職業教育經費在全市職業教育經費總額中的比重為例,表3顯示：2000—2003年北京市教委職業教育經費中,農村職業教育經費在全市職業教育經費總額中的比例較小,2000年占10.6%,2002年和2003年分別只占到9.8%和17.7%(見表3)。這說明政府對于城市職業教育比較重視,而對于農村職業教育則重視不夠。

表3 北京市教委農村職業教育經費分配額度表(單位：萬元)

第三,農村醫療衛生事業嚴重滯后于城市。首先,農村年醫療衛生費用明顯低于城市。如表4所示,我國城鄉衛生費用一直存在較大差距。以2006年為例,當年城市衛生總費用為6 581.31億元,而農村僅為3 262.02億元,后者只相當于前者的49.56%;城市人均衛生費用為1 145.10元,農村僅為442.40元,后者只相當于前者的38.63%。其次,農村醫療衛生物質條件明顯低于城市。以城鄉居民所享受的床位數和醫院平均每院床位數為例,2006年城市每萬人擁有床位數為45.1萬個,農村每萬人擁有床位數僅為9.1萬個,后者只相當于前者的20.3%(見表5)。最后,農村醫療衛生軟件條件明顯低于城市。以每萬人擁有衛生技術人員數和醫院平均每院衛生技術人員數為例,2006年城市每萬人擁有衛生技術人員數為46.5人,農村每萬人擁有衛生技術人員數僅為11.1人,后者只相當于前者的23.8%(見表5)。

表4 城鄉衛生費用對比

表5 2006年城鄉居民醫療衛生條件

(二)公共投資供給結構失調,供求矛盾突出

增加農村公共投資供給,不單純是指供給總量的增加,更重要的在總量增加的前提下,要實現供給結構合理。長期以來,農村公共投資供給不僅總量不足,而且供給結構也不均衡。突出表現在：

一是供給難以滿足需求。在我國農業現代化、工業化和城市化進程不斷加快的背景下,農村對公共產品和公共服務的需求十分旺盛。但是,通過上文的分析,現有的公共投資水平還遠遠不能滿足農村發展的需要。擴大農村公共投資,緩解農村公共投資供需矛盾,已經成為直接關系到城鄉統籌發展大局的關鍵因素。

二是供給的地區結構不均衡。受歷史、現實、社會和自然多種因素的影響,我國各地區經濟發展表現出明顯的不平衡性,這就決定了不同地區在經濟實力和財力上存在著明顯的差異,進而在地區公共投資能力上表現出較大的差距。以2006年東部地區的上海市和西部地區的甘肅省為例,上海市當年人均教育、科學與衛生財政支出為1 582.5元,人均社會保障與撫恤和救濟財政支出為704.3元,而當年甘肅省人均教育、科學與衛生財政和人均社會保障與撫恤和救濟財政支出分別為433.8元、224.5元,分別與上海市相應指標相差73和68個百分點。

表6 公共服務水平的地區差異(2006年)

三是供給的支出結構不合理。農村公共投資的目的就是為農村的可持續發展創造有利條件,因此資金的分配和投向必須堅持系統性和整體性原則,必須考慮到公共投資的整體效益。但從農村公共投資的實際投向看,支出結構存在較為明顯的不合理。主要表現在：重大型工程投資,輕基礎性工程投資;重生產性投資,輕人力資本投資;重直接投資,輕間接投資[5]。

(三)公共投資供給績效低下,公共服務質量不高

投資結構的不合理直接決定了農村公共投資的績效不高,制約了公共投資內在功能的充分發揮。首先,難以為新農村建設提供強有力的公共財力保障。由于農村基礎設施供給長期不足,嚴重制約著農村土地生產率的提高。由于對人力資本投資的不足,難以滿足社會主義新農村建設對新型農民的需求,同時由于對吸納現代產業技能的能力弱,農業剩余勞動力向外轉移受到了極大限制。其次,并沒有緩解甚至加劇了地區和城鄉差距。我國農村公共投資的實踐在縮小不同地區和城鄉差距上作用有限,甚至是起到了反作用[6]。

三、加強農村公共投資的對策建議

黨的十七屆三中全會指出,新形勢下推進農村改革發展,加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局,必須堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針,統籌城鄉基礎設施建設和公共服務,全面提高財政保障農村公共事業水平,逐步建立城鄉統一的公共服務制度。這些重要論述不僅明確了我國農村公共投資體制進一步改革的基本原則,而且為通過加強農村公共投資來解決農村就業問題,促進城鄉統籌就業指明了工作的主要著力點。

(一)發展和完善農村教育,提升勞動者就業素質

對農村教育的投資,要充分認識到城鄉教育發展現狀給城鄉統籌就業帶來的不利影響,切實把提高農村勞動者就業素質和推進農村剩余勞動力合理轉移作為衡量投資效率的重要標準。

1.加強農村基礎教育投資,促進城鄉基礎教育標準化

實踐發展經驗表明,良好的基礎教育對抑制家庭貧困的代際傳承、縮小地區與城鄉發展差距會產生深遠的積極影響。

首先,確立公平的公共投資分配原則。教育經費投入的公平和均衡是保證標準化建設“不走樣”的重要基礎條件,這就要求公共投資必須奉行公平的分配原則。具體體現在：一是同一尺度原則,對同一學區、稅務區域內的學校和學生實行相同標準的財政對待;二是公正糾偏原則,上一級政府針對下級政府在其所轄學區間、城鄉間的有差別教育經費撥付行為要及時給予糾正;三是特殊對待原則,對相對落后地區的學校或有特殊困難的學生要給予適當傾斜;四是合理分擔原則,將區域性獲益和整體性獲益結合起來,科學確立各級財政對資金投入的分擔比例;五是公平轉移原則,要通過轉移支付,縮小富裕與貧困地區在資源分配上的差異。

其次,創新投入模式,健全資金保障機制。以公共財政為根基確立有效投入模式,搭建投入長效保障機制平臺是推進農村基礎教育標準化的關鍵環節。由于我國農村情況復雜,不同地區的發展表現出明顯的不平衡性,在堅持現有投資體制下,應創新適合不同區域的投入模式以及進一步完善經費保障機制[7]。

2.以政府投入為主體,構建農村職業教育多元化資金保障機制

目前,農村職業教育已經成為農村剩余勞動力轉移培訓的主渠道,有力地推動了農村富余勞動力向城鎮和二、三產業的轉移就業。同時,農村職業教育也是培養適應新農村建設需要的新型農民的重要載體。

確保公共投入到位。在當前投入嚴重不足的情況下,政府預算內設置的職業教育經費項目要足額到位,在教育事業費中除保證基礎教育投入外,要優先考慮職業教育并適當增加投入比重,并將其作為考核政績的硬指標,加強監督[8]。

建立利益引導機制以及運用法律等手段引導社會力量參與。通過立法明確企業要根據職工核定工資總額的一定比例提取職工教育經費,并列入成本開支,縣級政府可統籌其中的一部分,用于發展本地的職業教育,對不開展職業教育和培訓的企業,地方政府可全額統籌該項提取;鼓勵企事業單位、社會團體和公民個人捐資助學,凡通過政府部門或非贏利組織對職業教育的資助和捐贈,可在應納稅所得額中全額扣除;農村職業院校現有的學費收入要全額用于學校自身發展,對擠占和挪用要追究責任[9]。

(二)改革醫療保險和公共衛生體系,促進農村人力資本投資

繼1997年、2003年之后,2009年國務院公布了新一輪醫療衛生體制改革方案。加大對農村醫療衛生的投入力度是這次醫改方案的亮點之一。事實上,多年來國家對農村醫療衛生的投入力度一直在穩步提高,但是與城市相比,大部分農村地區仍然存在著明顯差距。同時,農村和農村之間的醫療衛生水平在東、中、西部也存在著顯著差異。

堅持國家主導原則,加強政府投入。強化各級政府在推進農村醫療保險和公共衛生體系建設中的主導責任,逐級分解任務,并將考核結果作為評價領導干部工作績效的重要依據。同時,以公共醫療服務均等化為指導,加大對農村醫療衛生的投入。一是加大財政對農村基礎醫療衛生的投入和補貼力度,完善農村三級衛生網絡服務體系;二是加大對經濟社會發展水平較低農村的醫療衛生投入,促進農村醫療衛生事業協調發展;加大對農村衛生人才隊伍建設的投入,提高醫療服務水平。

合理確定籌資水平,完善補償比例。要重點考慮所在地的農村家庭收入水平、政府財政承受程度、農民的衛生消費水平和醫療服務水平,合理確定醫療保障的籌資能力和政府補償標準[10]。

(三)完善農業生產社會化服務體系,提高農業勞動生產率

農業生產社會化服務是指由社會上各類服務機構為農業生產提供的產前、產中、產后全過程綜合配套的服務。從農業生產一體化角度分析,農業生產社會化服務是由相互承接、相互關聯的多環節組成的體系化系統。完善農業生產社會化服務體系重點在于科學確立農業生產社會化服務體系的整體目標,核心在于把握好產前、產中和產后三個環節上的具體性任務。此外,應建立健全以公共投資為主導,公益性和經營性相結合的資金保障體系,扶持、引導和推動建立覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的農業社會化服務體系。

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Problemsand Solutions of Rural Public Investment in the Perspective of City and Rural Overall Employment

GUAN Feng-li1,GUAN Li-ping2,ZHOU Chuan-peng3
(1.Institute of Economic and Social Development,Northeast Normal University,Changchun 130024,China;2.Law College,Shandong University of Technology,Zibo 255049,China;3.Management School,Shandong University of Technology,Zibo 255049,China)

In o rder to realize the urban and rural overall emp loyment,the core part is the large-scale migration to of rural labo r and the development of agriculture and rural society.The rural public investment p lays an impo rtant role in upgrading rural human capital,p romoting the transfer of the surp lus labor force and the integration of urban and rural emp loyment.In view of the lack of supp ly,the structural disorders and the service inefficiencies of current public investment,we should focuson the development and imp rovement of rural education,refo rming health insurance and public health system s and imp roving the social service system of agricultural p roduction.

urban and rural overall emp loyment;public investment;equalization

D60

A

1001-6201(2010)01-0028-06

2009-10-13

國家哲學社會科學青年項目(08CSH016);教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目(07JZD0023);吉林省教育科學‘十一五’規劃重點項目(ZD08003)

關鳳利(1974-),女,河南淇縣人,東北師范大學經濟與社會發展研究所副教授,復旦大學經濟學院博士后;關利平(1976-),女,河南淇縣人,山東理工大學政法學院講師;周傳鵬(1971-),男,山東淄博人,山東理工大學管理學院講師。

[責任編輯：秦衛波]