經濟地理學角度的區域生態補償機制研究

李平星，孫威

中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101

隨著經濟的發展和人類生產、生活空間對于生態空間的大量占用，生態環境的惡化問題已經越來越嚴重。生態補償作為生態建設、環境保護領域內保護與改善生態環境、優化資源利用的有效手段而越來越受到人們的關注。我國現階段關于生態補償機制的研究，主要是從生態建設和環境保護的角度，分別對流域補償、要素補償、生態功能區補償以及西部補償等的研究[1-3]。補償主客體的識別通常采用使用者和受益者付費、保護者和建設者獲得補償等角度進行；在補償的標準上，大都從生態保護者的直接投入和機會成本、生態受益者的獲利以及生態系統服務功能價值等角度進行探索[1,4]。但是，這種機制在補償目標上有失偏頗，忽略了生態補償對于區域協調、可持續發展的作用；在補償對象和標準上難以確定，如何確定“補給誰”、“補償多少”、“怎么補償”等一直是難以解決的問題。因此，在具體實施過程中存在困難的同時，實施效果也受到一定程度的限制[5]。

經濟地理學是地理學的重要分支之一，被認為是以人類經濟活動的地域系統為中心內容的一門學科，主要研究內容包括經濟活動的區位、空間組合類型和發展過程等[6]。1990年代以來，區域可持續發展成為我國經濟地理學的主要研究對象。生態補償是實現區域可持續發展和區域之間協調發展的重要手段。如何通過生態補償的實施，推動區域綜合、協調、可持續發展，實現生態-經濟-社會三方面的和諧發展，成為研究者關注的新命題[1-2]。因此，從經濟地理學的視角分析生態補償機制具有重要的理論價值和實踐意義，一方面有助于豐富區域生態補償機制的理論基礎、構筑具有中國特色的生態補償理論框架，另一方面有助于解決中國區域發展領域中的重大現實問題、推動區域發展研究學科的建設[5]。

1 傳統生態補償思路的反思

1.1 傳統生態補償理論的梳理

根據賴力、黃賢金、劉偉良(2008)對傳統生態補償理論的梳理，傳統生態補償源于生態學理論，專指自然生態補償的范疇[7]。對喪失自我反饋與恢復能力的生態系統進行物質、能量的反哺和調節機能的修復，從而推動生態建設和環境保護，是生態補償的主要目的。典型的代表如葉文虎等定義生態補償為自然生態系統對由于社會、經濟活動造成的生態環境破壞所起的緩沖和補償作用[8]。Allen等則認為生態補償是對生態破壞地的恢復，或新建生態場所對原有生態功能或質量的替代。而通過國家制度安排，對生態產品提供者進行補償則是主要的實施途徑[9]。在此基礎上，生態系統的自組織演化與反饋、恢復機制是生態補償的自然依據，可持續發展是生態補償的社會學基礎，外部性理論、公共物品理論和生態資本理論是解釋生態補償存在原因的三大經濟理論[9-10]。

1.2 對傳統生態補償理論的再思考

在傳統的生態補償理論下，生態補償已經在世界范圍內廣泛開展。在我國，生態補償主要以項目式補償為主的方式實現，對于促進生態服務市場化、為生態建設籌資、改善生態質量、增強人們的生態保護意識等起到重要作用。但是，傳統的生態補償理論基礎仍然存在一些問題，主要體現在：

（1）生態系統理論是生態補償的自然依據。一方面生態系統的原狀是什么樣的是比較難確定的，另一方面即使確定了生態系統的最初狀態，如何從現有的狀態恢復到原有的狀態、這種恢復過程需要付出多大的代價也是生態系統研究亟需解決的問題。這些問題不解決，生態補償的目標、標準就無從談起。

（2）可持續發展是生態補償的經濟倫理基礎。可持續發展就是建立在社會、經濟、人口、資源、環境相互協調和共同發展的基礎上的一種發展，是生態-經濟-社會的三維綜合。傳統生態補償只考慮了保護生態環境的目標，不利于生態補償方式的設計和可持續發展目標的實現。Nicolas Kosoy等認為，生態補償是實現環境改進和鄉村發展的雙贏策略，初步將生態補償和區域協調發展結合起來考慮[11]。

（3）外部性理論、公共物品理論和生態資本理論是衡量生態產品價值的經濟理論。經濟學本身的計量標準就是多種多樣的，更何況現階段對于生態系統服務功能本身的研究就沒有定量的結論，因此，依托于本身就不太明確的數據、加上經濟學多種多樣的計量手段，生態補償標準的確立難上加難。

這些問題的存在跟生態補償傳統的理論基礎存在著一定的關系，是傳統理論基礎框架下所不能完善解決的問題。因此，面對新的區域發展形勢，有必要尋求新的理論支撐，以保證生態補償合理、順利的實施。

2 經濟地理學基本理論及研究熱點

2.1 空間結構理論

空間結構理論是以經典區位論為基礎發展起來的[12]。經典區位論認為，特定的區位條件與相應的經濟活動類型、規模是對應的，“因地制宜”是區域發展的主要動力和目標[6]。雖然交通、物流等的飛速發展，使得區域之間在資源、要素等的流動上的成本逐漸降低，但是由于“時間摩擦”和“空間摩擦”的存在，空間區位在一定程度上仍然決定著一個區域的發展速度和潛力。以我國為例，雖然采取了西部大開發、中部崛起、東北振興等宏觀區域發展策略推動地區發展，但其發展狀況仍然沒有得到整體改善。除了個別區位條件較好的地區（如成渝、關中、中原、武漢地區等），廣大中西部仍沒有走出落后的處境，同東部的差距仍在持續增大。可見，中西部的發展僅僅靠政策支持來推動經濟發展的形式是很難實現的，盲目開發不僅不能夠改變地區發展的現狀，而且不利于中西部地區的生態環境保護。隨著人們對于高質量生活追求程度的不斷提升，清潔的水源、干凈的空氣、宜人的環境等曾經遍在的資源正逐漸成為某些地區特有的“資本”，成為影響地區發展水平的重要影響因素。“因地制宜”的開發利用特有資本，是實現這些區域發展的重要手段。但是，某些地方由于區位的限制和保護生態環境的需要，開發方式和程度受到限制，發展仍然是乏力的，需要通過生態補償的方式對這些地區給予一定的支持和援助，實現其經濟社會發展水平的提高；另一方面，通過一定程度的“限制發展”，這些地方可以改善自身及周邊的生態環境，實現整體最優。

2.2 區域產業結構發展理論

產業結構是資源向產品的“轉化器”。經濟地理學認為，區域產業結構發展具有明顯的階段特征。庫茲涅茨法則指出，產業結構的演進是有規律可循的，第一產業比重將持續下降，第二產業比重先上升、后下降，而第三產業則呈現持續上升的態勢[6]（見圖 1）。馬克思社會資本再生產理論揭示出國民經濟的各產業部門都要保持一定的比例關系，不同的發展階段，這種比例關系不同。產業結構提升包括產業結構合理化和高度化、以及合理化和高度化協調統一三方面的內容[13]。產業結構合理化是產業結構高度化的基礎；產業結構高度化是產業結構合理化的必然結果。

圖1 區域產業結構演進理論Fig.1 Theory of Regional Industrial Structure Evolution

經典的產業結構演進理論認為，產業結構由低級向高級發展的各階段是難以逾越的，但各階段的發展過程可以縮短。脫離了產業結構的合理化和高度化，區域的產業結構一種表現為沒有升級，農業仍然占有重要的位置；另一種可能表現為“虛高度化”，第三產業在第二產業沒有充分發展的情況下成為主要部分。這都被認為是不合理的發展方式。但是，從大的尺度來講，只要其所依托的區域實現了其自身所未實現的產業發展并奠定了相關產業基礎，個別區域產業結構的“不合理化”對于區域分工總體上是利大于弊的。河流的上游地區因為水源地保護和生態環境建設而不能發展大規模工業，按照產業結構演進理論，則這樣的發展是不合理的，這些地區失去了發展的機會。但是，這些地區一定程度的限制發展對于下游地區是有利的，同時這些地區可以通過發展生態產業（第一產業如生態農業、第三產業如旅游業等）來彌補自己的損失，促進自身的發展。如圖2所示，區域A二產占據絕對主導地位，三產發展但是沒能取代二產；區域B卻表現三產、一產占據主導地位。單獨來看，兩個區域都不能滿足傳統的產業結構演進理論，是不合理的；但整體上，區域 A+B的產業結構是符合經典理論的，也是合理的。當然，這種合理性存在的前提是區域之間的合作、協調和發達地區對于欠發達地區的多方式、多途徑的補償。

2.3 人地關系地域系統理論和主體功能區劃

人地關系地域系統是以地球表層一定地域為基礎的人-地相互聯系、相互作用而形成的動態結構。人地關系和諧追求的是區域內部、區域之間、自然系統本身、人類社會本身以及人與自然的綜合、協調、可持續發展。對地域功能的合理定位與開發有利于實現人地關系的和諧與區域的綜合、協調、可持續發展[14]。基于對地域功能的科學、合理界定而進行的主體功能區劃被認為是新時期我國區域管理的重要創新，是貫徹落實科學發展觀和統籌區域協調發展的新思路。主體功能區劃強調地區的“主體功能”，或發展經濟，或保護環境，或其他。優化開發區、重點開發區是開發型，主要承載經濟發展和集聚城鎮、人口、產業的功能；限制開發區、禁止開發區是保護型，主要承載生態環境建設和服務功能。對于保護類地區而言，其人地關系雖然在內部可能在一定程度上是和諧的，但是相對于周圍發達地區的落后影響了區域的整體和諧。同時，這樣的區域一般具有較高的生態環境、文化保護等價值，不允許通過高強度的開發來提升自身發展水平、推動區域均衡發展。因此，在區域發展中，開發型為保護型提供發展資金、技術等支持，保護型為開發型提供生產要素支持、生態屏障保護等保障，被認為是保證主體功能區建設目標實現的重要因素。生態補償的實施將有利于解決區域經濟、社會發展和生態建設、環境保護等問題，最終實現均衡發展和人地關系協調的雙重目標[14]。

圖2 多區域耦合的產業結構演進理論Fig.2 Sketch for Multi-Region Industrial Structure Evolution Theory

3 區域生態補償機制的理論框架與實施途徑

社會實踐的發展加速了傳統理論的不斷創新，自然、經濟、社會的協調發展取代傳統的恢復與保護生態環境的單一目標；政府調控與市場機制并存、協同作用的方式取代傳統的政府機制為主的補償方式；生態效益、社會接受性、經濟可行性的綜合標準取代生態效益的單一標準；產業扶持、基礎設施援建等模式豐富了生態補償的內容。主體功能區劃作為新時期經濟地理和區域發展的重要突破，實現區域發展理論與生態補償理論的有機融合，構建高效、合理的區域生態補償機制，形成設計科學化、補償目標多元化、補償標準明確化、補償方式多樣化、補償期限長期化、政策措施合理化、評價標準完善化的生態補償機制。同時，主體功能區劃的實施和目標達成要求生態補償的介入[3,15-16]。主體功能區導向的生態補償機制實施模式如圖3所示。

圖3 主體功能區導向下的生態補償模式Fig.3 MFOZ Oriented Model for Ecological Compensation

（1）從理論基礎上來講，不僅有生態學、經濟學等傳統理論，而且增加了空間區位論、地域功能理論、區域發展空間均衡理論等經濟地理學理論，為區域生態補償機制的實現奠定了科學基礎。區域生態補償充分體現了因地制宜和區域間合作發展的理念，而不是僅僅從區域自身出發來進行生態保護、推動經濟和社會發展。

（2）從目標導向上來講，區域生態補償的目標不再僅僅是推動生態建設和環境保護，而是生態良好、經濟發展、社會進步三維目標的綜合導向，最終的目標則是實現區域協調發展和基本公共服務均等化。總體上而言，開發類地區（優化、重點開發區）對保護類地區（限制、禁止開發區）的補償實現主體功能區劃途徑下區域協調發展的重要方向[13,16]。通過生態補償，實現了在二次分配層面上發達地區對欠發達地區的多種形式的補償，使發達地區和欠發達地區的居民享受到基本均等的公共服務，最終使得不同地區生活水平的基本一致[14]。

（3）從補償標準上來講，不再是通過核算生態產品的價值來進行相應的補償，而是著眼于區域的均衡發展。區域發展的空間均衡是主體功能區建設的目標，而標識任何區域綜合發展狀態的人均水平值趨于大體相等是區域均衡發展的主要體現。在區域發展空間均衡模型中，綜合發展狀態是由經濟發展類、社會發展類、生態環境類等發展狀態綜合構成的[14]。由于后兩者的難測量性，為簡化起見，假設以收入基本一致為目標，那么補償額C的標準確定方式可表示為：

發達地區人均收入－C=落后地區人均收入＋C

則 C=0.5×(發達地區人均收入－落后地區人均收入)

這是考慮經濟收入絕對均衡的結果。但是，一方面因為絕對均衡實現起來有難度，而且社會發展類、生態環境類指標的存在使得經濟收入的絕對相等并不意味著均衡，另一方面因為絕對均衡下難免會導致發達地區的發展動力受到削弱，雖然保證了公平但難免損失效率。因此，如果允許地區之間最大差別為Y、補償額由C改為C’，即：

Y=(發達地區人均收入-C’)×(落后地區人均收入＋C’)-1

則C’=(發達地區人均收入- Y×落后地區人均收入)×(1+Y)-1

只要Y確定，發達地區對于落后地區的補償額就可以確定下來。

（4）從實施途徑上來講，區域生態補償不再僅僅以政府補償為主，而是多種方式并存，有政府主導的垂直補償，如財政轉移支付、基礎設施援建、產業項目支持等，甚至于對生態產品（如農產品、旅游產品等）合理定價等也是間接但是有效的補償方式；也有市場導向的補償，如下游用水企業對于上游地區的直接補償、類似于CDM(清潔發展機制)的補償等[17]。

4 區域生態補償機制實施難點及其解決建議

（1）地域功能的定位。正確的識別地域功能，并以此對地域主體功能明確定位是進行生態補償的基礎和關鍵。地域功能具有的主觀認識、多樣構成、相互作用、空間變異、時間演變等屬性，給地域主體功能的確定制造了較大的障礙。因此，需要構建地域功能的識別體系和主體功能的確定方法，清晰地認識地域特點及其主體功能定位，保證對生態補償主體、客體的準確識別。

（2）補償標準的確定。根據生態產品的價值進行補償，是合理的補償方式。但是生態價值具有主觀認識、時間變化、多樣構成等屬性，難以確定。同時，前面所述補償標準（C）的確定一種簡單化的設想，僅僅體現了收入平衡條件下的標準。具體的實施過程中，人們對于綜合發展指標認識的不同，對經濟發展類、社會發展類、生態環境類等分項所賦予的權重不同，導致在具體的標準設定中出現新的困難[14]。因此，應該采取由易而難的方式，現階段主要是加大財政轉移支付力度、將地區收入水平的差距（經濟發展類指標）控制在一定的范圍之內，逐漸推動貧困地區公共服務設施水平（社會發展類指標）的提升、區域生態環境（生態環境類指標）的改善，從而最終保證區域綜合差距的逐漸減小。

（3）補償方式的設計。即使補償目標得到確定，C(或 C’)值得到明確，那么 C(或 C’)的內部構成也將是復雜多樣的，各種補償手段在C(或C’)中所起的作用是復雜的。基于區域協調與可持續發展的生態補償機制，需要建立政府主導、市場參與的補償體系。具體來講，一方面，政府通過財政轉移支付確保區域差距控制在合理的范圍之內、保證基本公共服務均等化，同時可以采用征收“生態稅費”等方式調節區域收入差距[16]；另一方面，市場機制引導人口和資源的合理流動，調動社會、企業的積極性和主動性，使之參與到貧困地區旅游產品開發、特色農產品開發、生態建設等之中，提高區域綜合發展水平，為區域發展“造血”。

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