建設(shè)用地復(fù)墾工作的探索和思考

江山市國土資源局局長 周君望

建設(shè)用地復(fù)墾工作的探索和思考

江山市國土資源局局長 周君望

隨著工業(yè)化、城市化進程的加速推進，建設(shè)用地空間有限、土地利用率低、可用地指標緊缺等問題日益突出，破解土地“瓶頸”已成為我市經(jīng)濟社會保持快速、健康發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急和迫切需要。徐紹史在安徽考察指導(dǎo)節(jié)約集約用地工作時說，對整理出來的土地特別是宅基地和集體建設(shè)用地，可以通過復(fù)耕去增加耕地數(shù)量，可以用于農(nóng)村公共設(shè)施和公益設(shè)施建設(shè)，或是保留一部分農(nóng)村發(fā)展用地，把一部分建設(shè)用地指標統(tǒng)籌運用到城鎮(zhèn)去，真正讓寶貴的土地資源發(fā)揮出最好的效益。筆者擬從我市現(xiàn)狀出發(fā)，在地根“緊縮”的形勢下，著重分析如何做好建設(shè)用地復(fù)墾工作，為建設(shè)用地指標“開源”，以解決我市土地緊缺的問題。

一、重要意義

建設(shè)用地復(fù)墾是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，運用工程手段將散布于鄉(xiāng)村田間、地類交叉、利用率低的宅基地及工礦企業(yè)用地等復(fù)墾，成為可耕地或可調(diào)整為耕地的其它農(nóng)用地的行為。實施建設(shè)用地復(fù)墾既可增加有效耕地面積，又可取得相應(yīng)的建設(shè)用地指標，緩解用地供需矛盾，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，推進農(nóng)民建房向中心村或社區(qū)集聚，進一步改善農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活環(huán)境。

1、建設(shè)用地復(fù)墾是推進城鄉(xiāng)一體化的有效手段。建設(shè)用地復(fù)墾宅基地整理是實現(xiàn)耕地總量平衡、改善山區(qū)農(nóng)民居住條件的重要途徑，更重要的是破解了農(nóng)民建房難問題，推進了社會主義新農(nóng)村建設(shè)。通過建設(shè)用地復(fù)墾項目實施，一是實現(xiàn)了村莊統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)，配套完善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，改善了村容村貌。二是盤活了農(nóng)村宅基地，促進了土地資源的節(jié)約集約利用。三是改變了農(nóng)民的思想觀念，提高了民主管理水平。通過退宅還耕，農(nóng)民可以走出深山，到中心村、中心鎮(zhèn)安置落戶，提升生活質(zhì)量，逐步改善和提高農(nóng)村生產(chǎn)條件、生活環(huán)境。在實施建設(shè)用地復(fù)墾的過程中，大量資金投入農(nóng)村，既體現(xiàn)了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推進“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

2、建設(shè)用地復(fù)墾是保障城鄉(xiāng)發(fā)展用地的重要途徑。土地對于經(jīng)濟發(fā)展的重要性日益顯現(xiàn)，城市建設(shè)、工業(yè)發(fā)展需要土地，農(nóng)業(yè)發(fā)展也需要土地，新農(nóng)村建設(shè)特別是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)都需要土地支撐。在國家實施宏觀調(diào)控，嚴把土地“閘門”和用地指標規(guī)?？刂频臈l件下，保障經(jīng)濟發(fā)展用地的途徑有：一是盤活已農(nóng)轉(zhuǎn)未利用土地，走內(nèi)部挖潛之路。二是開展建設(shè)用地復(fù)墾，走外延拓展之路。這是當(dāng)前及今后一個較長時期內(nèi)保障用地需求最現(xiàn)實最重要的途徑。因此，市政府已經(jīng)制訂了建設(shè)用地復(fù)墾考核辦法及建設(shè)用地復(fù)墾與指標使用掛鉤制度，采取有效措施，在盤活利用已有建設(shè)用地的同時，大力開展以建設(shè)用地復(fù)墾為主的土地開發(fā)整理，保障城鄉(xiāng)發(fā)展用地需求。建設(shè)用地復(fù)墾既是拓展建設(shè)用地空間，緩解土地資源制約的最現(xiàn)實、最有效的途徑，也是確保耕地占補平衡的必然選擇。

3、建設(shè)用地復(fù)墾是土地資源可持續(xù)利用的必由之路?？沙掷m(xù)發(fā)展，最重要的是要土地資源的可持續(xù)利用。要實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，首先要充分發(fā)揮、高效利用現(xiàn)有建設(shè)用地，盡量少用耕地。其次是要引導(dǎo)建設(shè)用地向廢棄礦地或低丘緩坡地轉(zhuǎn)移。三是要投入資金，把難以利用或不能利用的廢棄建設(shè)用地整理復(fù)墾為耕地。2006－2020年的土地利用總體規(guī)劃方案，省政府對用地指標和空間規(guī)模實行“雙控制”，其主要目的就是對土地資源保護開發(fā)利用進行宏觀調(diào)控，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源，通過節(jié)約集約用地，提高土地的利用率，借助建設(shè)用地復(fù)墾，將難以利用或不能利用的廢棄建設(shè)用地整理為耕地，實現(xiàn)資源的循環(huán)使用，因此，建設(shè)用地復(fù)墾是土地資源可持續(xù)利用的必由之路，是保障經(jīng)濟發(fā)展用地需求。我市歷史形成的廢棄礦山、磚瓦窯、水泥回轉(zhuǎn)窯等占用面積多，加上農(nóng)村村落零散、“空心村”大量存在，隨著城市化水平的提高，通過建設(shè)用地復(fù)墾充分利用好這部分資源，既可增加建設(shè)用地，提高土地節(jié)約利用水平，又可減少耕地占用的目標，為可持續(xù)發(fā)展打好基礎(chǔ)。

二、基本現(xiàn)狀

據(jù)第二次全國土地調(diào)查（農(nóng)村土地調(diào)查部分）數(shù)據(jù)顯示，到2008年末，我市土地利用現(xiàn)狀面積302.86萬畝，其構(gòu)成為：耕地48.84萬畝占16.13%，園地18.44萬畝占6.09%，林地191.95萬畝占63.38%，草地2.37萬畝占0.78%，城鎮(zhèn)村及工礦用地16.95萬畝占5.6%；交通運輸用地5.35萬畝占1.77%，水域及水利設(shè)施用地11.19萬畝占3.69%，其它土地7.76萬畝占2.56%。在城鎮(zhèn)村及工礦用地面積16.95萬畝中，城市用地1.46萬畝占8.61%，村莊集鎮(zhèn)用地14.05萬畝占82.89%，工礦用地面積為0.90萬畝、風(fēng)景名勝及特殊用地面積為0.54萬畝，分別占5.31%、3.19%。

從以上調(diào)查顯示的數(shù)據(jù)看，我市村莊集鎮(zhèn)用地14.05萬畝分別占市域總面積的4.64%和城鎮(zhèn)村、工礦用地面積的82.89%，從分布情況上看，除高山、深山、遠山及相對面積較大的水域外，集鎮(zhèn)村莊，特別是自然村莊無規(guī)則零星分布在市域的每個角落。去年9月，我們對289個行政村2277個自然村（除雙塔、虎山兩街道的7個行政村、4個社區(qū)外）進行全面調(diào)查，有12348宗面積7918畝的土地為閑置宅基地可盤活使用，按每畝安置2.5戶計算，可安排19795戶農(nóng)民建房，按近幾年我市農(nóng)民建房（含下山脫貧）年均1600戶計算，盤活現(xiàn)有的農(nóng)村閑置宅基地可供農(nóng)民建房使用12年。

三、存在問題

我市建設(shè)用地復(fù)墾工作始于2004年6月，到2010年8月底，全市已開展建設(shè)用地復(fù)墾項目166個項目，實施建設(shè)用地復(fù)墾面積12350畝，投資總額為2.34億元。其中已通過上級驗收的項目有90個面積8980畝，項目投資1.084億元。通過近幾年來的工作實踐，我市對建設(shè)用地復(fù)墾工作進行探索調(diào)研，制定了一些政策措施，編制了中長遠規(guī)劃方案，規(guī)范了招投標制度，就抓好項目質(zhì)量管理以及復(fù)墾耕地地力培肥等積累了經(jīng)驗。但建設(shè)用地復(fù)墾工作點多面廣，涉及千家萬戶切身利益，隨著可復(fù)墾資源的減少和規(guī)模空間的限制，復(fù)墾工作難度越來越大。面臨的困難和問題主要有以下幾個方面：

1、組織管理有待加強。目前，建設(shè)用地復(fù)墾項目的立項、規(guī)劃設(shè)計、預(yù)（決）算、招投標的審核及項目資金撥付審核、工程檢查指導(dǎo)、竣工驗收等工作由土地整理中心負責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負責(zé)項目的組織實施、項目施工、資金的籌集和使用、矛盾的協(xié)調(diào)等工作。但有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）從自身利益考慮，對建設(shè)用地復(fù)墾工作不夠重視，還沒有把建設(shè)用地復(fù)墾作為獲得建設(shè)用地指標、實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的一項重要工作來抓，對建設(shè)用地復(fù)墾工作積極性不高，對完成復(fù)墾項目的責(zé)任心不強，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將建設(shè)用地復(fù)墾工作作為向上爭取資金、工作經(jīng)費的手段，對爭取建設(shè)用地指標、實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡重要性認識不足，認為經(jīng)濟要發(fā)展，耕地總量逐年減少是必然趨勢。因此，在組織管理上需進一步明確職責(zé)，建設(shè)用地復(fù)墾不只是國土部門或土地整理中心的事，而是事關(guān)各級經(jīng)濟發(fā)展大局的頭等大事。

2、村民觀念有待轉(zhuǎn)變。經(jīng)過近幾年的建設(shè)用地復(fù)墾，我市工礦復(fù)墾資源相對較少，大部分以宅基地整理為主，而農(nóng)村居民點多、散、小，用地也較為粗放，但由于村民的宅基地是合法的，因此不能強征強拆，只能以利益為導(dǎo)向，得到村民的理解和支持。但部分村民思想觀念不開放，認為這房子雖破舊，但是祖業(yè)不愿意放棄；也有部分村民確實是沒有經(jīng)濟實力下山建新房，就將就著住舊房子里過日子；還有部分村民由于對復(fù)墾工作不理解，趁機漫天要價，這也導(dǎo)致許多村內(nèi)廢棄的建設(shè)用地得不到及時有效復(fù)墾，大批“空心村”長期得不到整治，造成大面積宅基地、空閑建設(shè)用地的浪費。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村有畏難情緒。由于建設(shè)用地復(fù)墾投入成本高、工作量大、政策處理難，與土地整理相比，利潤收益又相對較低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村對項目實施的利潤達不到預(yù)計的目標，特別是平原村新房多、建筑密度大，拆遷安置成本高，有的項目甚至出現(xiàn)了虧本的情況。因此，面對越來越高的建設(shè)用地復(fù)墾成本，加上宅基地復(fù)墾整理涉及農(nóng)戶切身利益，容易引起上訪，維穩(wěn)壓力大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村存在著一定的畏難情緒。

4、項目實施難度較大。建設(shè)用地復(fù)墾項目涉及方方面面，不僅要做好項目區(qū)內(nèi)村民房屋的拆遷、安置、青苗、地上附著物賠償以及土地權(quán)屬調(diào)整等工作，而且復(fù)墾項目建設(shè)立項程序復(fù)雜，項目區(qū)內(nèi)的地形地貌通常都較為復(fù)雜，往往涉及到建設(shè)用地、水塘、墳?zāi)挂约胺壳拔莺蟮耐恋?、樹木等，地類要求嚴格，驗收還需經(jīng)過本市初驗、衢州市驗收和省國土廳復(fù)核確認，且工程質(zhì)量、作物種植標準高，項目建設(shè)難度也遠大于原來的農(nóng)田整理，建設(shè)用地復(fù)墾項目實施難度越來越大。

5、村民拆遷集中安置難。項目區(qū)內(nèi)拆遷戶到中心村或城鎮(zhèn)集中安置都難免要跨村有的還要跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且集鎮(zhèn)和中心村附近往往地段較好，接受安置的村出于自身利益考慮，不愿將有限的土地資源提供給外來村民，可用于農(nóng)戶拆遷安置地的空間很小，集中安置用地難以落實；另一方面拆遷戶也有戀土心理，在不能接受過高的安置用地價格的同時，還有就業(yè)出路、子女教育和生產(chǎn)資料管理等后顧之憂。宅基地整理農(nóng)戶房屋搬遷難度大。一是有些拆遷戶自身經(jīng)濟條件差，靠補償款不能建新房，不愿意搬遷；二是有些農(nóng)戶無安置區(qū)或?qū)π掳仓命c選址不滿意；三是補償費相應(yīng)偏低，尤其是平原村，房屋相對比山區(qū)好，建筑密度較高，出現(xiàn)項目經(jīng)費不足；四是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目的安置點成本較高。

6、復(fù)耕地種植管理粗放。有些項目實施單位，對建設(shè)用地復(fù)墾項目后期作物是種而不管，荒而不種。復(fù)墾耕地普遍存在點散、面積小，土質(zhì)較貧，地處偏辟，與當(dāng)前大量優(yōu)質(zhì)農(nóng)田拋荒相比，建設(shè)用地復(fù)墾也確實存在經(jīng)濟社會效益低的問題。

四、對策建議

建設(shè)用地復(fù)墾是一項長期、復(fù)雜、艱巨的工作，我市村級領(lǐng)導(dǎo)班子戰(zhàn)斗力、自然地理環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平又千差萬別，因此建設(shè)用地復(fù)墾工作應(yīng)因地制宜，先易后難，循序漸進，要以實現(xiàn)耕總量動態(tài)平衡和獲取建設(shè)用地指標為目標，克服畏難情緒，加大工作力度，努力破解土地瓶頸制約，為我市經(jīng)濟發(fā)展提供用地保障。

1、明確目標，強化考核。要把建設(shè)用地復(fù)墾工作目標任務(wù)層層分解，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)崗位目標責(zé)任制管理，做到年初有部署，年中有檢查，年終有總結(jié)。一是將建設(shè)用地復(fù)墾工作列入市委市政府一號工程，適當(dāng)提高“雙爭先”考核分值，像抓招商引資一樣抓土地開發(fā)復(fù)墾工作；二是嚴格建設(shè)用地指標使用與建設(shè)用地復(fù)墾掛鉤制度，對完不成建設(shè)用地復(fù)墾任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），一律停止建設(shè)用地審批；三是將建設(shè)用地復(fù)墾工作列入干部履職業(yè)績考核，對連續(xù)三年完不成任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的主要領(lǐng)導(dǎo)要進行換崗交流；四是設(shè)立市長特別獎，對建設(shè)用地復(fù)墾工作成績突出的給予特別獎。建立完善土地管理目標責(zé)任考核機制，進一步調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村的積極性，大力推進建設(shè)用地復(fù)墾。

2、轉(zhuǎn)變觀念，夯實基礎(chǔ)。要充分利用廣播、電視、報紙等新聞媒體向農(nóng)民廣泛宣傳建設(shè)用地復(fù)墾的重大意義和有關(guān)政策，逐步轉(zhuǎn)變觀念，提高農(nóng)民群眾參與此項工作的積極性、主動性。在實施土地開發(fā)整理和建設(shè)用地復(fù)墾時，要深入調(diào)查研究，多與廣大農(nóng)民群眾溝通，充分聽取他們的意見和建議，盡量滿足實際耕作的要求，做到民主決策、科學(xué)決策、依法決策，主動接受群眾監(jiān)督，最大限度讓農(nóng)民群眾得到實惠。要穩(wěn)妥處理復(fù)墾項目區(qū)內(nèi)土地使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整、地面附著物補償、補助等易發(fā)矛盾，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。進一步研究制訂跨村建宅、退宅進城等政策措施，合理引導(dǎo)人口流向，鼓勵和支持農(nóng)民有序、穩(wěn)妥地向城市和集鎮(zhèn)、中心村集聚。逐步提高建設(shè)用地復(fù)墾工作重要性的認識，調(diào)動社會各方力量，做到上下一致，勁往一處使，才能成為大家的自覺行動。

3、及時修編，配置資源。加強土地資源配置規(guī)劃的科學(xué)性和指導(dǎo)性，借助2006－2020年的土地利用總體規(guī)劃編制方案之機，及時調(diào)整村鎮(zhèn)布點規(guī)劃，將建設(shè)用地復(fù)墾與實施農(nóng)居點規(guī)劃結(jié)合起來，在土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的指導(dǎo)下，按照“控制增量、合理布局、集約用地、保護耕地”的原則以及“撤并小型村、拆除空心村、擴大中心村”的思路，合理確定農(nóng)村新社區(qū)的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模，嚴格執(zhí)行村莊和集鎮(zhèn)的建設(shè)用地控制指標。同時要積極引導(dǎo)和支持農(nóng)村村民住宅建設(shè)按規(guī)劃、有計劃地向集鎮(zhèn)和中心村集中；逐步推行在農(nóng)民公寓住宅規(guī)劃小區(qū)內(nèi)安排公寓住宅或在農(nóng)民遷建安置規(guī)劃小區(qū)內(nèi)安排建造住宅；鼓勵以集中聯(lián)建的形式建設(shè)農(nóng)民新村；依據(jù)各村的自然、社會、經(jīng)濟情況，結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治，有計劃、分步驟地實施農(nóng)居點基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，整合閑散土地和公共設(shè)施資源，從根本上治理“空心村”，推進城鄉(xiāng)一體化進程。

4、因地制宜，循序漸進。一是建設(shè)用地復(fù)墾要與各類專業(yè)項目的實施結(jié)合起來。要充分利用土地更新調(diào)查成果，對耕地后備資源進行全面調(diào)查，摸清可復(fù)墾土地的分布區(qū)域、面積數(shù)量、立地條件等基本情況，因地制宜，科學(xué)組織后備資源開發(fā)建設(shè)。二是結(jié)合農(nóng)村綜合整治，把建設(shè)用地復(fù)墾與下山脫貧、地質(zhì)災(zāi)害搬遷、康莊工程、“千村示范、百村整治”等工程有機結(jié)合起來，進一步整合資源，最大限度地發(fā)揮整體資源的效益。三是以“空心村”改造、拆舊拆違、分散自然村撤并和退宅還耕為重點，制定消化利用的各項政策措施，鼓勵農(nóng)民騰退多余宅基地。四是嚴格執(zhí)行“一戶一宅、拆舊建新”政策。村民新建、改建、擴建住房要在符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下，充分利用村內(nèi)空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地，切實盤活存量建設(shè)用地，避免在基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)選址。

5、突破難點，保障權(quán)益。堅持誰投資、誰受益的原則，建立和完善市場運作、政府監(jiān)管、業(yè)主獲利、社會受益的運行模式。從近年來的工作實踐表明，建設(shè)用地復(fù)墾工作推進的難點是拆遷安置。為突破難點，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要結(jié)合實際、因地制宜，研究和完善激勵政策，鼓勵具備條件的單位或個人充當(dāng)業(yè)主，成為建設(shè)用地復(fù)墾項目的實施主體。以項目整體招投標或工程招投標方式組織項目實施的，必須嚴格按照有關(guān)工程招投標管理規(guī)定執(zhí)行。要按市場經(jīng)濟競爭原則配置復(fù)墾資源，有條件的地方可由土地所有者選擇業(yè)主，為建設(shè)用地復(fù)墾的群眾工作、政策處理提供通道、創(chuàng)造條件。同時要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層政權(quán)的優(yōu)勢，深入細致地做好群眾的思想工作，又要尊重群眾、依靠群眾，要讓群眾參與到建設(shè)用地復(fù)墾工作的各個環(huán)節(jié)中來。要講深講透建設(shè)用地復(fù)墾給農(nóng)民帶來的實惠，包括相應(yīng)的補償標準政策，以此激發(fā)廣大干部群眾參與建設(shè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性，避免由此引發(fā)信訪和群體性事件，切實維護農(nóng)民的合法權(quán)益，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。

6、加強溝通，合力推進。建設(shè)用地復(fù)墾工作是一項系統(tǒng)工程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村要把這項工作真正擺到經(jīng)濟社會發(fā)展的重中之重來抓，加強領(lǐng)導(dǎo)、完善政策、狠抓落實。相關(guān)部門要解放思想、創(chuàng)新破難，做到多溝通、多協(xié)調(diào)，不推諉、不扯皮，相互支持，共同配合。土地整理中心要抓緊項目、規(guī)劃及實施管理，加強對面上工作的指導(dǎo)；林業(yè)部門要主動參與、積極配合，做好林地征占用采伐等審核報批工作；規(guī)劃部門要加快宅基地復(fù)墾村莊的村莊建設(shè)規(guī)劃編制進程；國土、水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門要共同把好項目的設(shè)計關(guān)，加強項目的施工監(jiān)管，確保工程質(zhì)量，努力形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門齊抓共管、協(xié)同作戰(zhàn)的良好局面。