東北政務委員會的內部結構及運作機制考察

佟德元

(南京大學歷史學系,江蘇南京 210093)

東北易幟談判時,國奉雙方達成的條件之一是在東北成立政治分會,但1928年8月國民黨二屆五中全會作出了于1928年底裁撤各地政治分會的決議[1],而東北政治分會是在此決議作出裁撤決定后成立,所以產生了矛盾。為了既執行會議決議,又滿足東北的“特別情形”和“過渡辦法”[2]的要求,于是雙方商定變化形式,在易幟后成立東北政務委員會。對這一特殊的權力機關,目前學界關注很少①已有的研究成果有康越《對“東北政務委員會”的初探----以組織問題為中心》,見張德良,周毅《東北易幟暨東北新建設國際學術研討會論文集》,香港:香港同澤出版社1998年版,第510-527頁。。本文擬以東北政委會內部結構為切入點,對東北易幟后成立的這個東北最高行政機關作一考察。

一、東北政務委員會的組織結構及職權

東北政委會整套組織體系非常龐大,內設辦事組織,下轄職能機關(參見圖1[3]179)。

1. 內部組織

根據《東北政委會暫行組織條例》第三條、第四條之規定:東北政委會“設委員十三人,以東北各省區資深望重富有政治經驗者充之”,并“設主席一人,由委員互選之”[3]179。所以該會成立之初有委員13人:主席張學良,委員張作相、萬福麟、湯玉麟、方本仁、張景惠、翟文選、王樹翰、莫德惠、袁金鎧、劉尚清、劉哲、沈鴻烈[4]。1930年1月,翟文選因病辭遼寧省政府主席,臧式毅繼任,后臧氏被增補為東北政委會委員[5],故此年該會有委員14人。中原大戰后,劉尚清升任國府內務部長,辭去東北政委會委員職,該會委員又降至13人。一般東北政委會3至4天召開一次通常會,審核并議決由秘書廳所準備的各項議案,內容主要為東北四省的各種政務。東北政委會成立之初雖有委員13人,但并不是每次會議都由全體委員出席,因為有的委員并不常駐沈陽,如張作相為吉林省政府主席常駐吉林,萬福麟為黑龍江省政府主席常駐黑龍江,湯玉麟為熱河省政府主席常駐承德,張景惠為東省特區行政長官常駐哈爾濱,沈鴻烈為東北海軍江防艦隊司令兼東北航務局董事長也常駐哈爾濱,所以常駐沈陽并能經常參加東北政委會會議的只有張學良、翟文選、王樹翰、莫德惠、袁金鎧、劉尚清、劉哲、臧式毅及南京的代表方本仁。

按照《東北政委會暫行組織條例》第七條之規定,東北政委會內設秘書廳,掌理各項政務,廳下置六處:初為機要、總務、行政、財務和蒙旗五處,后添設航政處。各處設處長一人,總理處務。每處分置兩股,股設股長。機要處職掌撰擬機要文電,保管翻譯、會議記錄、議案編制等事宜。總務處職掌撰擬文件、典守印信和收發會計等事項。行政處職掌民政、教育、司法、行政、農礦、工商及建設事宜。財務處職掌賦稅、公債、關稅、鹽務及錢幣事項。蒙旗處職掌關于東北蒙旗行政建設事宜。航政處職掌關于航政、漁業、船舶制造、水道測量及江海建設等事宜[3]178。

圖1 東北政務委員會組織結構體系[注]原圖系1930年10月調查所得,因東三省交涉總署此時已撤銷,故原圖無此機構。本圖表為反映東北政委會組織結構及沿革之全貌,故列之。

總的來說,秘書廳是東北各地與東北政委會聯絡的紐帶,主要負責把各地呈報的事項核實并形成議案向東北政委會請示裁決,以及把東北政委會的指令向各地方傳達。秘書廳在把各地所呈報事項形成議案向東北政委會上報時,還會簽具一定的意見附在議案內供東北政委會決策時參考,所簽具的意見少的只有寥寥幾語,如遼寧省政府“呈請司法用人須報由省政府核準一案”,行政處簽具的意見為“查與現行法制不符”。而秘書廳簽具的意見多的則可達數條,如長蘆鹽運使洪維國“呈為本年銷鹽、稅收各項較前增加”,請求給予獎勵以資鼓勵一案,財務處簽具的意見就有4條200余字之多[注]參見東北政委會第197次通常會議事日程(JC1-91東北政委會會議案),遼寧省檔案館藏東北政委會檔案。。

除了上述各處負責各務外,有時由于所要辦理的事務涉及兩處共同負責的范圍,還會出現兩處同時簽字上報請示的情況。如審計預算屬于財務處的財政工作范圍,添加庭長屬于行政處的行政工作范圍,所以東省特區高等法院“呈請依十八年度核準預算添設民二庭,增添庭長一員”一案,由財務處和行政處聯合簽具意見上報東北政委會。

2. 直轄機關

東北政委會作為張學良主政東北時期東北最高行政機關,其直轄機關包括行政機關:各省省政府、東省特區行政長官公署、興安屯墾公署、東北礦務局、東北航務局、東北水道局和東北防疫處;司法機關:各省高等法院及其檢察處、東省特區高等法院及其檢察所、最高法院東北分院及其檢察署;交通機關:東北交通委員會、東省鐵路督辦公署;稅務機關:東三省鹽運使公署、吉黑榷運局、遼吉黑熱四省煙酒事務所、遼吉黑熱四省印花稅處以及沈陽關、山海關等四個監督公署;外交機關:東三省交涉總署、外交部特派員辦事處;教育機關:同澤新民儲才館、同澤新民儲才館司法班、東北蒙旗師范學校以及東北大學、東北交通大學等四所大學;文化機關:東北文化社[3]179。張學良及東北政委會正是通過這些機關牢牢地掌控了東北地方政權。

東北政委會的這些直轄機關,可分為兩大類,一是各省級地方政府;二是掌握著各方面重要職權的職能機關。在這些職能機關中,有的組織很龐大,分科辦事,下轄各職能分部門,牢牢控制著各該機關職權。如東北交通委員會,為東北交通最高管理機關,職掌交通鐵路、電信和郵政各事宜。該會內設總務、路政、郵傳三處,下轄電政機關:東北電信管理處和東北電政管理局;路政機關:北寧鐵路管理局、四洮鐵路管理局、洮昂鐵路工程局等十個路局;教育機關:東北交通職業學校、東北第一及第二交通中學校、吉長附設中學校和第一至第十一扶輪小學校[3]372-373。東三省鹽運使公署,為司東北鹽產及遼寧全省鹽之運銷緝私之唯一機關;吉黑榷運局,為司吉黑兩省鹽之運銷緝私之唯一機關。東三省鹽運使署設鹽運使一人,內設總務課、場產課、運銷課、總核處,下轄機構有營蓋、復縣、莊河等八個鹽場公署,安圖、營口、錦縣等九個緝私局。吉黑榷運局設局長一人,內分總務、征榷、運銷和緝私四科,下轄鹽倉21處、分銷處14處、緝私隊57處[3]893-898。

這些職能機關的內部人事、組織和財務等所有事務,都直接上報請示東北政委會,不受各省地方政府的管轄,它們自成一體,各司其職。如營口海關“練軍營士兵薪餉服裝等費低薄”,要求增加,便由營口海關打報告給上級部門山海關監督公署,山海關監督公署又打報告給東北政委會提出“擬請酌增”的請求;“東三省鹽運使呈報擬定組織新章”,請示東北政委會準予備案等。

各省級地方政府及其下屬各縣政府是東北政委會管轄下的各省縣級地方政權,各職能機關是東北政委會所掌握的各方面行政權力的縱向延伸,二者共同編織了張學良時期東北地方政權的經緯網絡。

二、東北政務委員會與東北地方政府的關系

東北易幟后,東北政委會成立,國民政府形式上統一了中國。所以在名義上,東北四省政府及東省特區政府作為省級最高行政機關接受南京國民政府的指導、監督。但實際上,東北四省作為一個利益主體,各省政府自然不會聽從南京的命令,而是唯其共同的首領----張學良----的命令是從。東北政委會對東北各省的控制是全面的,尤其體現在人事、財政等方面。在東北各省人事任用方面,其程序是:省府委員及廳長人選由各省主席薦舉,經東北政委會認可,報請南京國民政府委任。在這個程序中,最后一步即由中央委任,南京方面是無條件的,只要東北政委會保薦人選,南京必定通過任命,所以在東北人事任用上,南京方面只起到圖章的作用。而起決定性作用的是第二步,即東北政委會的保舉,只有東北政委會認可,各省薦舉的人選才具有合法性,才能得到任命。如熱河省政府擬請以“李樹春兼熱河省府秘書長”、以“姜承業、張翼廷為熱河教、財兩廳長”,黑龍江省政府擬“以鄭林皋充任”“省府委員兼教育廳長”,都是經東北政委會核準后報南京委任的。而各省政府主席則由東北政委會直接向南京推薦任命。如翟文選、張作相和常蔭槐均為張學良推薦國府任命,“楊常事件”后,東北政委會電派萬福麟暫兼黑省主席,并電請國府任命,1929年2月9日,南京國民政府正式任命萬為黑龍江省政府主席[6]。

東北政委會控制各省的另一個重要手段是控制各省財政。一方面,東北大宗稅收項目如鹽稅、海關稅、專賣稅等都要解送東北政委會,由其專管,而且增減賦稅的權力也由東北政委會獨攬,這樣東北政委會就控制了各省的財政來源。另一方面,一切地方財政預算和支出都必須由東北政委會審核、批準,這樣東北政委會就完全控制和掌握了各省的財政大權。如黑龍江省政府呈報“據財政廳呈為俄國煤木入境擬仿吉林省稅率征收”,請東北政委會備案;吉林省政府呈報“俄人在東寧縣邊界設所售貨,擬責成稅局按海關稅則加征值百抽七五進口稅”,請東北政委會核示等。

從東北內部各利益群體角度來看,東北政委會對東北各省的控制力度是不同的,對遼寧省的控制力度最大,而對吉、黑、熱三省控制力度則稍小,三省政府有一定的“自治權”。

遼寧或奉天是奉系的發源地,一直都是張作霖和張學良直轄的“京畿”地區。而其他省則隸屬于奉系,由奉系要員統管。張作霖能夠控制吉黑熱三省,是因為這三省督軍都是他的拜把兄弟或兒女親家,有利益關聯,大家公推張作霖為首領。所以在張作霖時期,奉系內部政治利益格局表現得“具有較強穩定性和凝聚力”[7]。而張學良時期,原有的奉系最高首領與地方大員的人脈裙帶關系斷裂了,他與其他三省主席的關系,從私的角度說是侄叔、晚輩與長輩關系,從公的角度說是上

① 1930年1月1日,翟文選因病辭職,臧式毅接任省主席。2月21日,臧又被委任為東北邊防軍司令長官公署參議官。參見胡玉海《奉系軍閥大事記》,沈陽:遼寧民族出版社2005年版,第540-545頁。

級與下級、領導與被領導的關系。這在不認可體制關系而只認可人脈關系的軍閥當政時期,必然會出現分歧和矛盾。所以,張學良對吉、黑、熱三省的控制不會像對遼寧省的控制那么牢固,他在遼寧可以隨便更換省主席,先后委任翟文選和臧式毅為省主席(甚至一省之主席的臧式毅竟然同時還是張學良司令部的參謀①),但在吉、黑、熱三省則不行,吉、熱兩省主席到東北政委會解體也沒有更換過人,常蔭槐被殺后,萬福麟繼任黑省主席,任期也直至東北政委會解體。

吉、黑、熱三省的“自治權”主要體現在內部人事上。雖然最終的人事決定權為東北政委會所有,但三省主席分別控制著各省政府的人事薦舉權,這就會形成以三省主席為核心的利益集團。在不損害他們利益的前提下,張學良仍然處于共主地位,但小集團利益一旦被損害則張學良的權威就會下降。例如,皇姑屯事件后,張學良即主政東北,本想“把湯玉麟換下來”,可最終也沒有換了,因為他此時已經調不動湯玉麟,叫湯來北京或回奉天,湯都敷衍了事不離熱河[8]476。各省雖然形成一定的利益集團,但不意味著在每個方面都獨立行事,因為這些利益集團只是奉系大集團內部的小派系,他們與奉系政治集團的利益,在本質上是一致的。因此,在財稅、教育、實業等其他行政方面,各省基本是事事請示,在東北政委會指導下進行工作。

與其父張作霖時期剛性的專制相比,張學良對東北各省的控制力度雖略有下降,但柔性的民主制嘗試使他對東北的控制彈性增強,因此張學良及東北政委會仍牢固地統治著東北。

三、東北政務委員會的運作機制及其局限性

國民黨的黨政領導體制實行民主的集權制原則[9],東北政委會“隸于中央”[3]179,作為國民政府的派出機關,其組織領導體制也實行民主的集權制,但有其特點。民主的集權制包括民主制和集權制兩個方面。民主制主要體現在東北政委會組織體系“金字塔”的頂部(參見圖2),即東北政委會會議采取委員合議制與主席決策制的結合機制。兩者表面上看是矛盾的,但實際上是有機統一的。所謂委員合議制,是指提請到東北政委會的議案均由包括主席委員在內的各出席委員共同合議討論,提出意見。合議的結果在少數服從多數的原則下,一般能通過議案或形成決議案。所謂主席決策制,是指在委員合議的基礎上由主席對通過和沒通過的議案作最后之決策。在東北政委會的實際運作過程中,作為主席的張學良非常尊重其他委員意見。委員合議通過或形成的決議案,張一般都是支持的,委員之間意見不統一、分歧大的議案,張一般都會采取暫不通過、多次復議的方法,以便最終找到解決問題的途徑。這從東北政委會會議決議案通知書所列已通過議案的數目,往往少于東北政委會會議議事日程所列待審議案的數目,就可以得到證明。

圖2 東北政務委員會組織結構體系的金字塔形狀

委員合議制的實行,不是簡單地服從中央、統一體制的問題,而是標志著奉系軍閥由獨裁專政向民主政治的巨大轉變,在形式上結束了奉系軍閥長期的軍人專政局面,開始嘗試新形式的民主政治。張作霖時期最高權力機關是東三省保安總司令部,一切命令出于此。而張學良時期,政務與軍務分開,東北政委會集政權,東北邊防軍司令長官公署則集軍權。雖然東北政委會最高長官張學良依然是軍人,且有多名委員為軍人,如張作相、沈鴻烈等,但在形式上軍、政已經分開,開始了民主政治的嘗試。實行內部民主,有利于奉系內部團結,也有利于維護張學良權威。

此外,民主制還體現在“金字塔”的中下層。各省也實行委員制,設省政府委員會負責處理本省行政事務。縣雖實行縣長制,但設置縣政會議,由縣長,縣政府秘書、科長,各局局長組成,由縣長任縣政會議主席,負責處理本縣行政事務[10]。

集權制主要體現在東北政委會對各下級單位的管理和控制上(參見圖2),包括垂直管理體制和二級管理體制。垂直管理體制,是指為了使關系東北全局利益的重要權力部門能正常運轉,東北政委會對其所屬的各職能機關及其下屬機構進行垂直管理,使其不受地方政府的干涉,如東北政委會對東北交通委員會、東三省鹽運使公署等直屬機關的垂直領導。垂直管理體制雖然可避免地方交叉管理、互相推諉的缺陷,但也使東北政委會組織結構過于龐大、臃腫,權力過于集中。由于缺乏有效監督,一旦張學良對各機關的最高長官失去控制,就會形成尾大不掉之勢,威脅張的權威。例如,東北易幟談判時,國民政府要求先歸回一部分被奉軍拖出關外的火車車輛,本已得到張的同意,但時任東北交通委員會副委員長并兼任京奉路局局長的常蔭槐卻拒絕執行,張為籌集軍費向常要求從鐵路賬目下支取一部分,也遭到常的拒絕[11];后來常與楊宇霆又“強迫”張成立東北鐵路督辦公署,并要求任命常蔭槐為鐵路督辦[8]344,把中東鐵路納入其管轄范圍。從中我們都可以看出尾大不掉之勢已甚為嚴重,最終張學良迫不得已槍殺了楊常二人。

二級管理體制,是指東北政委會不僅直接控制、管理各省政府等直轄機關,還通過人事安排、財政監管等方式直接或間接控制、管理各市縣政府等單位。東北政委會的二級管理雖然能夠有效、快捷地使東北政委會的決議得到貫徹和實施,但管理事務過多、過細也會增加東北政委會的負擔,降低辦事效率,致使地方失去積極性。例如,沈陽市永久標準時間問題要請示東北政委會核準,某一學校的參考書采購費也要東北政委會過問等等。

總的來說,東北政務委員會的運作存在管理事務過多、權力過于集中的問題。歷史證明,權力過分集中的危害是嚴重的,正如鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中所說:權力過分集中,容易造成個人專斷,妨礙民主政治發展;造成機構臃腫、人浮于事、互相推諉,效率難以提高;必然造成官僚主義,滋生各種特權現象和不正之風[12]。

雖然弊端很多,但東北政委會采取這種集權的運作機制是有其必然性的。第一,張學良吸取了郭松齡反奉的教訓,這是直接原因。郭之所以能指揮三四方面軍反奉,主要是因為張過于信任郭,大膽放權所致。所以此后張學良不敢再把權力下放,而是一切大權緊握掌中,從此走上了集權的另一個極端。也因此導致在西安事變后張學良被蔣囚禁,東北軍失去領導核心而呈現一盤散沙的狀態。第二,民國時期軍閥專政體制的傳承,這是根本原因。中國是一個重視傳統的國家,“中國沒有根深蒂固的代議政治傳統”,卻有著幾千年根深蒂固的皇權專制傳統。“帝制的推翻和民國的建立,只是推翻了存在多少個世紀的一成不變的政權體制,而又開始了一個軍閥時期,國家分裂成許多個軍事長官統治下的政治勢力范圍。”“即令是國民黨統治下的中國,也是如此。”[13]張作霖由地方軍閥起家一度控制北京中央政權,更加詮釋了有軍權才有政權的軍閥思維的合理性,而軍人又講究以服從命令為天職,完全是獨斷集權。這些都會對從體制內成長起來并已為既得利益者的張學良產生巨大影響:一方面使他認識不到這種專制體制的不合理性;另一方面即使張學良能認識到這種體制存在弊端,他也無法找到更完善的制度來替換,他所能做的至多是從體制內進行改革、修補,而其專政的本質是無法改變的。

四、 結 語

通過對東北政委會內部結構及其運作機制的分析,筆者認為,雖然東北政委會的組織結構過于龐大,但其權力運作模式還是表現出了“較強穩定性和凝聚力”。正因為這一特點,奉系才有效地避免了在張作霖去世后政權內部因權力紛爭而可能導致的分崩離析,保證了張學良時期政權的團結和鞏固,也使得奉軍退回關外后,張學良得以保住東北而沒有被蔣介石和日本分化瓦解。所以說,東北政委會的運作機制雖然并不是最為完善的一種,但對處于20世紀20年代軍閥混戰政治環境中的奉系來說,卻是較為適合的一種,并為奉系日后充分利用東北資源東山再起、再次入關奠定了堅實的組織和領導基礎。

東北政委會的成立,表明了奉系政權由張作霖時期的絕對專制體制轉變成為張學良時期的相對民主體制。從奉系政權自身生存發展的角度說,這次轉變對于奉系延續對東北的控制具有重大意義。東北易幟后,國家形式上統一,而形式統一的標志就是奉系舊政權體系的廢除和國民黨新政權體系在東北的建立。從東北保安委員會到東北政務委員會,正是這一“舊”到一“新”的轉變。雖然是“新瓶裝舊酒”,但奉系舊政權通過名稱和組織形式的變化得到了國府的承認,完成了由舊政權向新政權的轉變,也就實現了奉系對東北的再控制。

從國民黨國民革命目標實現程度的角度說,東北政委會的成立以及奉系政權的延續(雖然奉系軍閥在東北易幟后演變成為國民黨新軍閥),使國民革命的目標并未全部、徹底的實現。1926年開始的北伐消滅了吳佩孚和孫傳芳兩大軍閥,1928年開始的二次北伐打敗了奉系,使之退回東北。然而由于日本干涉以及國民政府力量不足以整合中國北方,所以國民黨對東北采取政治解決方式,以致奉系得以延存,北伐的結果也就僅實現了國家的形式統一,也使得國民政府勢力并未真正進入中國北方。而奉系的延存又加劇了中國北方地方勢力的膨脹,反過來又使國民政府更難以對北方中國加以整合,1930年爆發的中原大戰,蔣派與反蔣派聯盟的“黨統”與“國是”之爭,正是國民政府這一窘境的真實寫照。所以在20世紀20年代末,中國北方成為民國政治版圖的中心地帶,也成了這一時期國民黨新軍閥博弈的重心所在。

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