政府行政成本減控的立法保障問題探析

顧海波

(東北大學(xué)文法學(xué)院,遼寧沈陽 110819)

在我國,政府行政成本過高、增速過快、行政浪費(fèi)嚴(yán)重的問題,已引起黨和政府的高度重視,提出要“轉(zhuǎn)變管理方式,降低行政成本,建設(shè)節(jié)約型政府”①中共十六大報(bào)告明確提出要“轉(zhuǎn)變管理方式,降低行政成本”;十屆全國人大五次會(huì)議《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)指出:“當(dāng)前一個(gè)重要任務(wù),就是要解決一些行政機(jī)關(guān)存在的嚴(yán)重鋪張浪費(fèi)問題。現(xiàn)在,不少地方、部門和單位講排場、比闊氣,花錢大手大腳,奢侈之風(fēng)盛行,群眾反映強(qiáng)烈。這種不良作風(fēng)必須堅(jiān)決制止。要嚴(yán)格控制行政機(jī)關(guān)新建、擴(kuò)建辦公大樓,嚴(yán)禁建設(shè)豪華樓堂館所,切實(shí)規(guī)范公務(wù)接待行為,堵塞管理漏洞,努力降低行政成本,建設(shè)節(jié)約型政府。”,社會(huì)公眾也強(qiáng)烈呼吁和要求政府降低其行政成本。政府行政成本的減控改革,客觀上需要立法的引導(dǎo)和推進(jìn)。行政成本減控的立法保障研究,對我國相應(yīng)的政府改革實(shí)踐具有重要的理論先導(dǎo)意義和價(jià)值。

一、我國政府行政成本減控的必要性與立法保障需求

1. 我國政府行政成本減控的必要性分析

政府運(yùn)行,需要支付行政成本。政府行政成本是政府在一定時(shí)期內(nèi)為社會(huì)提供公共服務(wù),生產(chǎn)公共物品而付出的,包括政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行成本、社會(huì)公共事務(wù)管理成本以及政府決策和行為成本在內(nèi)的成本之和[1]。現(xiàn)實(shí)中的政府行政成本,既有必要成本、有效成本,也有超量成本、無效成本。由于后者過高及增長過快,致使我國政府行政成本高居世界第一[2],問題非常突出。究其原因,主要有以下幾個(gè)方面:

(1) 政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫,財(cái)政供養(yǎng)人員太多,行政管理費(fèi)數(shù)額巨大、增長過快。1978年,國家財(cái)政的行政管理費(fèi)為52.90億元,僅占政府財(cái)政支出的4.71%;而2005年,國家財(cái)政的行政管理費(fèi)為6512.34億元,占政府財(cái)政支出的19.19%[3]283。如果把預(yù)算外行政事業(yè)費(fèi)支出加上的話,行政事業(yè)費(fèi)支出則更高,2005年,我國預(yù)算外資金分項(xiàng)目支出中,行政事業(yè)費(fèi)支出為3133.80億元(不含鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌、統(tǒng)籌支出);預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外行政事業(yè)費(fèi)相加為9646.14億元,超過了經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)與社會(huì)文教費(fèi),為我國政府財(cái)政支出的第一大項(xiàng)目,占預(yù)算內(nèi)外支出總額38282.01億元的25.2%[3]283-298。2003年我國行政管理費(fèi)占財(cái)政總支出的比重為19.03%,比日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%、美國的9.9%分別高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93、9.13個(gè)百分點(diǎn)。而且近年來我國行政管理費(fèi)增長還在大幅度上升,年均增長23%[4]。

(2) 政府追求預(yù)算最大化,行政成本意識(shí)淡薄,公款吃喝、公款出國旅游、公款違規(guī)配備小汽車和通訊工具、建豪華辦公大樓和培訓(xùn)中心、文山會(huì)海等行政浪費(fèi)嚴(yán)重,奢侈之風(fēng)盛行。例如,長期以來,我國的公款吃喝、公車消費(fèi)和公款旅游(三公消費(fèi))幾乎占財(cái)政收入的1/3,一直為百姓所詬病。2006年8月,國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部宏觀政策動(dòng)向課題組引用的數(shù)字顯示,2004年,全國公款吃喝消費(fèi)3700億元,公車消費(fèi)3986億元,公款出國旅游消費(fèi)2400億元。三項(xiàng)相加,“三公消費(fèi)”達(dá)一萬多億元[5]。

(3) 政府缺乏科學(xué)合理的績效評估和行政問責(zé)機(jī)制,對權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督制約而導(dǎo)致權(quán)力濫用或腐敗,對預(yù)算外財(cái)力的使用缺乏有效的制約和監(jiān)督,造成行政成本增加和浪費(fèi)。據(jù)有關(guān)專家的估計(jì),我國因腐敗造成的損失每年高達(dá)9875億元～12570億元,占全國GDP的13.2%至16.80%,各類稅收損失是5700億元～6800億元,占全國GDP的7.6%至9.1%[6]。

(4) 政府機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門、多頭執(zhí)法,行政決策失誤,造成大量人力、物力、財(cái)力浪費(fèi)和無法挽回的巨額損失。

過高的政府行政成本,加重了財(cái)政負(fù)擔(dān),大大擠占了教科、文衛(wèi)、社會(huì)保障等公共服務(wù)資金,毒化了社會(huì)風(fēng)氣,制約了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展,損害了黨和政府的形象及公信力與執(zhí)行力,引發(fā)了公眾的不滿,造成了極壞的社會(huì)影響。因此,必須對我國的政府行政成本進(jìn)行減控。

2. 我國政府行政成本減控的立法保障需求

政府行政成本減控,是一場深刻的革命,無疑將觸動(dòng)既得利益者的利益,會(huì)遇到巨大困難。故而,除依靠黨和政府的政策指引外,更重要的是要依靠立法的引導(dǎo)、推進(jìn)、保障和鞏固功能。

第一,政府行政成本減控改革中應(yīng)興應(yīng)革的事情,均需運(yùn)用立法為其指明方向、具體要求和步驟,這也是其得以深化和成功的重要前提。改革的每一決定在內(nèi)容與形式上均應(yīng)具有合法性,每一重要改革措施都要規(guī)范化,使其具有可操作性、權(quán)威性和穩(wěn)定性,以便一體遵行。就是說,立法對政府行政成本減控改革的作用,首先是提供規(guī)范或制度的安排,保證其達(dá)到預(yù)期目的。

第二,政府行政成本減控改革,幾乎每前進(jìn)一步,都離不開立法的保障和推進(jìn)。法律能總攬改革全局,大力推動(dòng)政府行政成本減控從初始走向深入,防止其出現(xiàn)隨意性,消除改革中的阻力和對改革的破壞與干擾,及時(shí)糾正和克服各種反序或無序行為。

第三,政府行政成本減控改革的成果,若沒有法律加以鞏固這樣的后續(xù)行為,就有極大的畸變、“回流”乃至付之東流的可能性。所以,行政成本減控改革所取得的每一項(xiàng)成果都依賴于立法的確認(rèn)和鞏固,只有如此,政府改革的成就才能在更深廣的時(shí)空中發(fā)揮作用。

二、我國政府行政成本減控的立法保障現(xiàn)狀、不足與缺失

我國雖經(jīng)歷了多次政府改革,也制定了一些相關(guān)政策及措施,但至今還沒有完善的立法體系來保障和鞏固行政成本減控的成果。結(jié)果可想而知,反彈和逆轉(zhuǎn)是不可避免的,這方面我們有沉痛而深刻的教訓(xùn)。目前,我國政府行政成本減控的立法仍然存在以下不足與缺失:

第一,已有的國務(wù)院部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定還僅是內(nèi)部方案,不是法律或法規(guī),缺乏法律強(qiáng)制性。再者,地方還無政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方面的規(guī)定,或雖有相應(yīng)規(guī)定,但約束力不足。根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn),這種立法狀況根本無法有效控制政府機(jī)構(gòu)和人員精簡以后的再反彈。

第二,人事行政法中政績考核與行政成本支出情況、預(yù)算法中政府預(yù)算與行政評估和績效情況均無關(guān)聯(lián)。過去,在我國立法中,政府部門的業(yè)績評估僅以行政結(jié)果為依據(jù),忽略行政成本損耗,造成政府行政成本失控和浪費(fèi);同時(shí),我國一直奉行以收定支的理財(cái)觀念,存在重收入輕支出的財(cái)政工作思路,財(cái)政預(yù)算立法中的行政支出規(guī)范嚴(yán)重滯后,政府預(yù)算與行政評估無法律關(guān)聯(lián),工作績效不佳的政府部門的預(yù)算支出也只增不減,年復(fù)一年,致使政府行政成本總體居高不下。

第三,公務(wù)消費(fèi)制度已落后于時(shí)代。現(xiàn)行公務(wù)消費(fèi)制度,其最基本的特點(diǎn)就是供給制,一切都由組織負(fù)擔(dān),沒有公私之分,隨意性大。這在戰(zhàn)爭年代有其合理性和便利性。但在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的今天,已掌握國家政權(quán)的執(zhí)政黨在政府中仍采用這種制度,就不合時(shí)宜了,它必然會(huì)造成行政成本的不斷增加和失控。

第四,反浪費(fèi)和行政成本問責(zé)機(jī)制還未建立。反浪費(fèi)僅停留在道德倡議階段,沒有上升到立法懲治層面,尚未建立浪費(fèi)的法律追究機(jī)制。2003年開始的我國行政問責(zé)制,仍處于萌芽狀態(tài)。已有的問責(zé)實(shí)踐多發(fā)生于突發(fā)事件和重大安全事故領(lǐng)域,對于政府官員失職造成的鋪張浪費(fèi)和行政成本失控的責(zé)任,是否問、由誰問、怎樣問、問后的結(jié)果到底如何,均無立法規(guī)定。

第五,政府信息公開條例中缺失行政成本信息公開條款。現(xiàn)在,政府支出除了預(yù)算內(nèi)的,往往還有預(yù)算外資金。由于預(yù)算外資金使用的不透明、不公開,每年準(zhǔn)確的政府行政支出數(shù)據(jù)誰都不知道,只能在公開的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上進(jìn)行推算[7]。2008年5月1日我國雖施行了《政府信息公開條例》,但該條例并未涉及政府行政成本及其信息公開。這顯然不利于對政府行政成本的監(jiān)控。

第六,電子政務(wù)法仍為空白。網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)代化的辦公技術(shù)和手段,可為政府管理提供方便、快捷的信息處理工具,電子政務(wù)使政府面對復(fù)雜的信息,能夠快速地作出反應(yīng),從而大大提高政府效率、降低行政成本。但目前,我國電子政務(wù)發(fā)展水平比較低,還有非常大的開發(fā)利用空間,這與我國電子政務(wù)立法滯后、保障和推進(jìn)不力不無關(guān)系。

不難看出,上述立法保障現(xiàn)狀、不足與缺失,無法滿足行政成本減控改革的客觀需求。因而,必須大力加強(qiáng)我國政府法制建設(shè),健全和完善相關(guān)行政立法。

三、西方國家政府行政成本減控立法及其啟示

20世紀(jì)70年代末以來西方國家相繼掀起的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的重要?jiǎng)右蛑?就是化解因政府行政成本過高導(dǎo)致的財(cái)政、信任和管理危機(jī)。其中,美國、英國、澳大利亞、新西蘭的改革及相應(yīng)立法最為全面、系統(tǒng)和典型。

早在1978年,美國政府就頒布了《文官制度改革法》,露出了削減政府機(jī)構(gòu)、收縮公共服務(wù)范圍、在政府中引進(jìn)私人部門的成功管理辦法以提高政府效率的改革端倪。1985年,正“處于一個(gè)管理既無效率又無效益的危急關(guān)頭”的聯(lián)邦政府,出臺(tái)了《平衡預(yù)算與赤字緊急控制法》,以推行精簡戰(zhàn)略,縮小公共部門,盡可能地減少政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量尤其是大量削減政府項(xiàng)目,減小不斷擴(kuò)大的聯(lián)邦赤字。1993年開始的“重塑政府”改革,目標(biāo)是從過程到結(jié)果:創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府,并堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則,改革的內(nèi)容是精簡政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機(jī)制以及推行績效管理。1998年以后,聯(lián)邦政府為推行基于績效的預(yù)算體制,頒布了《首席財(cái)政官法》、《聯(lián)邦會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》、《現(xiàn)金管理改進(jìn)法》等法律。美國的31個(gè)州還通過了相關(guān)立法來推行以績效為基礎(chǔ)的預(yù)算制度,其理念是:政府必須以公民的偏好和需要為導(dǎo)向,而不是以政府的規(guī)則和規(guī)制為依歸;納稅人為政府部門工作的結(jié)果納稅,而不是為政府部門的工作納稅[8]。政府部門的績效愈佳,撥款愈多,改變那種政府花錢多少與其工作績效不掛鉤的狀況。

1979年開始的英國政府改革的每一步都有具有法律效力的行動(dòng)方案作指導(dǎo)。1988年《改變政府管理:“下一步”行動(dòng)方案》、1991年《“公民憲章”行動(dòng)方案》、1992年《“為質(zhì)量而競爭”行動(dòng)方案》以及1999年《現(xiàn)代化政府白皮書》構(gòu)成了政府改革的總框架,其價(jià)值取向是“少花錢多辦事”、讓錢更有所值、競爭績效和成本指標(biāo)的使用、加強(qiáng)成本核算和強(qiáng)化審計(jì)系統(tǒng)。

1983年開始的澳大利亞政府改革的總體法律框架主要有1984年《公共服務(wù)改革法》、《聯(lián)邦文職人員條例》以及1997年《財(cái)政管理和會(huì)計(jì)法》、1999年關(guān)于稅制改革的《拉爾夫報(bào)告》,這些立法文件采取的是將私人部門的管理方式引進(jìn)公共部門、提高行政績效、注重稅制改革、強(qiáng)調(diào)對改革的評估及反饋、增強(qiáng)政府決策的透明度等措施。

1984年開始的新西蘭政府改革形成了基于1986年《國有企業(yè)法》、1988年《公共部門法》和1989年《公共財(cái)政法》的總體法律框架[9],其根本原則是使許多由政府履行的功能商業(yè)化,將商業(yè)活動(dòng)與非商業(yè)活動(dòng)分開并將交易活動(dòng)轉(zhuǎn)移到公共公司,人力資源管理政策上引入合同制和績效工資制以及新的責(zé)任機(jī)制。

上述各國政府改革及其立法----在行政成本減控方面取得了令世人矚目的成就[注]例如,據(jù)英國經(jīng)濟(jì)社會(huì)研究所的調(diào)查,1979—1984年,公共部門的效率平均每年提高了2～3個(gè)百分點(diǎn)。美國前總統(tǒng)克林頓領(lǐng)導(dǎo)的“重塑政府”改革,要求五年內(nèi)精簡聯(lián)邦公務(wù)員25.2萬人,相當(dāng)于當(dāng)時(shí)聯(lián)邦公務(wù)員的12%,在不到五年的時(shí)間內(nèi),裁減公務(wù)員28萬人,實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。在克林頓任期內(nèi),共裁減公務(wù)員31萬人。新西蘭政府改革實(shí)行后不久,就使其一部分公共組織的服務(wù)成本降低了20%以上,并成功地將占國民生產(chǎn)總值9%的預(yù)算赤字扭虧為盈。澳大利亞公務(wù)員的數(shù)量從1986年的180893人(最高點(diǎn))下降到1996年的143306人,并且這種下降趨勢仍在持續(xù)。----對正在進(jìn)行政府行政成本減控改革的我國具有以下重要的啟示。

一是近30年來西方國家政府改革具有趨同性,“新公共管理”理念----其核心是用企業(yè)精神改造政府,加強(qiáng)政府預(yù)算績效管理與評估,壓縮政府規(guī)模,千方百計(jì)地減少行政開支,強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向以及提高服務(wù)質(zhì)量----已是行政變革的共同取向。一些“新公共管理”改革中減控行政成本的有益經(jīng)驗(yàn)值得我國吸收和采納。

二是西方各國政府改革的相應(yīng)立法的具體內(nèi)容雖有差異,但注重運(yùn)用立法的力量來引導(dǎo)與推進(jìn)改革并鞏固其成果這一點(diǎn)則是相同的。這值得我們深思和學(xué)習(xí),在反思以往我國政府改革效果不明顯的立法原因基礎(chǔ)上,我國也應(yīng)注重強(qiáng)化立法對行政成本減控改革的保障、推進(jìn)與鞏固作用。

三是西方國家為減控行政成本、提高政府效率,加強(qiáng)和完善有關(guān)精簡機(jī)構(gòu)與人員、收縮政府社會(huì)職能、公共服務(wù)市場化、基于行政績效的公共財(cái)政預(yù)算、審計(jì)監(jiān)督與問責(zé)、行政成本信息公開方面的立法,并注意其相互協(xié)調(diào)、銜接和配套,充分發(fā)揮它們的綜合效應(yīng)的合理做法,同樣值得我國參考和借鑒。

四、完善我國政府行政成本減控立法保障體系的對策、方案與措施

政府行政成本減控立法,是一個(gè)體系,它由相互作用和相互依賴的若干立法及其相關(guān)配套措施構(gòu)成。其中,編制立法、績效評估制度、財(cái)政預(yù)算法、公務(wù)消費(fèi)制度、反浪費(fèi)條例、問責(zé)制、電子政務(wù)法、政府行政成本信息公開條款無疑對政府行政成本減控的改革最具保障功能和作用,最為根本和重要,因而,也最亟須健全和完善。具體地說,我國應(yīng)采取以下立法對策、方案與措施。

1. 加強(qiáng)“三定”規(guī)定法規(guī)化工作

我國應(yīng)在原有的中央和地方政府組織法的基礎(chǔ)上,制定完善的相關(guān)實(shí)施細(xì)則,加強(qiáng)編制立法,規(guī)定在政府機(jī)構(gòu)改革完畢后,必須將“三定”(定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)和定編制)調(diào)整的內(nèi)容變成具有法律效力的行政法規(guī)、政府部門規(guī)章和地方政府規(guī)章,讓機(jī)構(gòu)和編制的數(shù)量、職能范圍、超編的責(zé)任都通過立法的形式加以固定,以體現(xiàn)其嚴(yán)肅性和剛性,保持改革成果的穩(wěn)定性和持久性。

具體地說,一要加強(qiáng)職能管理。在核定機(jī)構(gòu)改革和行政體制改革方案時(shí),提出轉(zhuǎn)變和調(diào)整政府職能的總體意見。在各部門制定“三定”規(guī)定時(shí),合理配置其職能。協(xié)調(diào)各部門之間的職責(zé)分工,協(xié)調(diào)同級政府部門與下級政府相關(guān)部門之間的職責(zé)分工。二要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)設(shè)置管理。根據(jù)各級政府的職能總量及類別,確定每級政府機(jī)構(gòu)的總量規(guī)模,根據(jù)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職能性質(zhì),劃分機(jī)構(gòu)的屬性。規(guī)定機(jī)構(gòu)的行政地位,明確其層級節(jié)制的關(guān)系,加強(qiáng)對機(jī)構(gòu)的級別管理。根據(jù)行政組織機(jī)構(gòu)所處的地位、級別、所屬關(guān)系、工作內(nèi)容和性質(zhì),規(guī)定機(jī)構(gòu)的名稱。對機(jī)構(gòu)規(guī)模的管理,應(yīng)包括對各部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)量的控制,以及對工作人員權(quán)量的限定。三要加強(qiáng)人員管理。制定各級政府編制比例和編制標(biāo)準(zhǔn),核定各部門人員編制總額,確定人員編制結(jié)構(gòu),如領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的職數(shù)比例、業(yè)務(wù)人員與輔助人員的比例、文職人員與工勤人員的比例、不同年齡層次的比例、各種學(xué)歷以及文化程度的比例。四要加強(qiáng)法律責(zé)任的規(guī)定與管理。明確規(guī)定違反行政編制管理的具體行為種類、處理機(jī)關(guān)和程序、處理措施種類乃至超編責(zé)任的法律追究制度[10]。

這樣將有利于克服行政機(jī)構(gòu)“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。政府規(guī)模增長的核心就在于職能、機(jī)構(gòu)和人員的擴(kuò)張,嚴(yán)格依法確定職責(zé)、機(jī)構(gòu)、編制及超編責(zé)任,能從根本上防止政府規(guī)模無限增長,進(jìn)而達(dá)到降低政府行政成本的目的。

2. 完善績效評估制度

領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中應(yīng)該有政績,但是,不惜行政成本,片面追求表面政績,一味地以GDP作為考核指標(biāo)已經(jīng)被證實(shí)存在大量的弊端。與政府成本支出不掛鉤的現(xiàn)行行政評估制度既不科學(xué)也不合理,故應(yīng)完善我國的行政評估制度。

新的制度應(yīng)重視行政成本與效益關(guān)系,將政府行政成本占財(cái)政收入和支出的比重、占GDP的比重、政府行政成本增長率、重大政府性工程建設(shè)投入產(chǎn)出比等能夠反映政府效率、管理成本、管理能力的指標(biāo)列入績效評估體系,對政府各部門的實(shí)際工作結(jié)果與績效目標(biāo)及為達(dá)目標(biāo)所耗費(fèi)的行政成本、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展指數(shù)以及公眾滿意度等因素進(jìn)行綜合評估,其結(jié)果作為政府各部門及官員政績考核的重要內(nèi)容。

績效評估制度對行政工作具有極為重要的引領(lǐng)作用,它的完善將有利于促進(jìn)我國的政府官員更加注重行政成本的減控。

3. 制定以績效為基礎(chǔ)的財(cái)政預(yù)算法及其配套措施

績效預(yù)算是政府成本的總控制閥。為充分發(fā)揮其作用,我國應(yīng)制定以績效為基礎(chǔ)的財(cái)政預(yù)算法,將績效與預(yù)算撥款相結(jié)合,政府預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上,干多少事?lián)芏嗌馘X,對績效好的部門予以獎(jiǎng)勵(lì),對未完成績效指標(biāo)的部門,則削減其預(yù)算開支。

為有效減控我國政府成本,還需制定與財(cái)政預(yù)算法相配套的以下措施:

第一,建立政府會(huì)計(jì)制度,完善政府成本考核體系。這是控制我國政府成本的技術(shù)平臺(tái)之一。目前我國政府會(huì)計(jì)制度存在的一些問題,主要表現(xiàn)為預(yù)算會(huì)計(jì)體系不科學(xué),政府財(cái)政透明度不夠,政府會(huì)計(jì)信息失真,法律體系不健全、不完善,不能真實(shí)反映政府行政成本,很難起到控制行政成本的作用[11]。因此,借鑒國外政府會(huì)計(jì)實(shí)踐的有益經(jīng)驗(yàn),我國應(yīng)逐漸完善政府會(huì)計(jì)體系,改善政府會(huì)計(jì)的環(huán)境,倡導(dǎo)政府成本的理念;區(qū)分會(huì)計(jì)的記賬主體與報(bào)告主體,完善主體管理體系;引入權(quán)責(zé)發(fā)生制,加強(qiáng)我國政府預(yù)算與政府會(huì)計(jì)基礎(chǔ);重新規(guī)范政府會(huì)計(jì)對象,引入量化指標(biāo),強(qiáng)化預(yù)算約束;建立政府成本會(huì)計(jì)制度,強(qiáng)化政府成本控制。

第二,建立國庫集中支付平臺(tái),實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的全程監(jiān)督。當(dāng)前,我國國庫集中支付制度改革存在著一些問題,主要為我國現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度與國庫集中支付制度不相適應(yīng);因國庫集中支付的資金量大,尚無一個(gè)完善的國庫集中支付信息系統(tǒng)提供技術(shù)性支持,這些因素不利于我國降低政府成本。由此,我國應(yīng)完善國庫集中支付制度,健全有關(guān)的法律規(guī)章,為國庫集中支付制度提供法律保障;完善國庫機(jī)構(gòu)體系,提高政府預(yù)算管理水平;改革會(huì)計(jì)核算辦法,為國庫集中支付分析提供有效信息;加快實(shí)現(xiàn)國庫業(yè)務(wù)電子網(wǎng)絡(luò)化,為國庫集中支付制度提供基礎(chǔ)條件;建立健全監(jiān)督制約機(jī)制,保證資金運(yùn)作安全。

第三,把預(yù)算外資金全部納入政府預(yù)算管理。沒有預(yù)算或超過預(yù)算的所有費(fèi)用都一律不予報(bào)銷。規(guī)定保留和使用預(yù)算外資金為違法行為,應(yīng)追究主要負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。這樣才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算的法律剛性約束。

4. 變革公務(wù)消費(fèi)制度

要嚴(yán)格控制公務(wù)消費(fèi),規(guī)范政府機(jī)關(guān)公務(wù)接待行為,改革公務(wù)接待方式,探索公務(wù)接待社會(huì)化的途徑。嚴(yán)格控制會(huì)議、差旅、出國考察和公務(wù)用車等支出,嚴(yán)禁用公款大吃大喝、游山玩水和進(jìn)行高消費(fèi)娛樂活動(dòng)。要進(jìn)一步精簡會(huì)議和文件,嚴(yán)格控制各種名目的慶祝、達(dá)標(biāo)評比和表彰活動(dòng)。

要從源頭上預(yù)防和治理腐敗,將公務(wù)消費(fèi)從供給制轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿呕?規(guī)范公務(wù)消費(fèi)行為。公務(wù)消費(fèi)(如會(huì)務(wù)、通訊費(fèi)和公務(wù)招待、用車等)均須以貨幣形式表現(xiàn)出來。按公務(wù)需要,嚴(yán)格制定消費(fèi)范圍和限額,并按人、按次、按期結(jié)算和定期公開。對屬個(gè)人公務(wù)消費(fèi)部分,可核定標(biāo)準(zhǔn),包干使用,節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì),超額自付,從而縮減公務(wù)消費(fèi)支出,控制公務(wù)活動(dòng)費(fèi)用。

5. 制定反浪費(fèi)條例和建立行政成本問責(zé)機(jī)制

一些國家對行政浪費(fèi)實(shí)行問責(zé)制,追究公務(wù)員的責(zé)任。有這樣一個(gè)例子,2000年8月,德國萊法州高級行政法院因?yàn)橐幻煸诠ぷ髌陂g多次撥打私人電話和特種信息服務(wù)電話,造成約2500馬克的損失,決定將其開除。法庭認(rèn)為,雖然官員可以因私少量使用公務(wù)電話,但撥打特種信息服務(wù)的電話則是嚴(yán)格禁止的,且數(shù)額相當(dāng)大,因此屬于嚴(yán)重的行政浪費(fèi)行為。法國一直注重官員的公正廉潔,對官員的失職或以權(quán)謀私、造成重大損失浪費(fèi)等行為,實(shí)行責(zé)任追究與懲戒。

我國的行政浪費(fèi)已經(jīng)達(dá)到了非常驚人的程度[12]。所以,有必要借鑒國外的有益做法,制定懲治浪費(fèi)行為的《反浪費(fèi)條例》,規(guī)定行政浪費(fèi)的具體責(zé)任主體、法定情形、法定標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任及法律追究程序,并按照權(quán)責(zé)一致、依法有序、民主公開、客觀公正的原則,加快建立以行政首長為重點(diǎn)的行政成本問責(zé)機(jī)制,為追究政府官員的行政浪費(fèi)以及違反決策規(guī)則和程序造成成本失控與經(jīng)濟(jì)損失的責(zé)任提供法律依據(jù)。

6. 制定政府行政成本信息公開條款和出臺(tái)電子政務(wù)法

在《政府信息公開條例》中補(bǔ)充或加入政府行政成本信息公開條款,規(guī)定除涉及國家安全、法律不允許公開的以外,政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位的預(yù)算和各種行政支出事項(xiàng)或情況都應(yīng)向社會(huì)公開,充分保障公民的知情權(quán),使政府行政支出在陽光下運(yùn)作,接受納稅人的監(jiān)督。

出臺(tái)《電子政務(wù)法》,規(guī)定現(xiàn)代信息技術(shù)在政府行政中應(yīng)用的范圍、條件、方式和效力,推動(dòng)信息化平臺(tái)的構(gòu)建以及網(wǎng)上視頻會(huì)議、信息發(fā)布、公文快速傳遞等電子政務(wù)的發(fā)展,減少各種行政管理費(fèi)用和事務(wù)性活動(dòng),促進(jìn)政府各部門提高工作效率,努力降低其行政成本。

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