許玉明：疾呼農(nóng)民工市民化(一)

文︱重慶社會科學院 許玉明 楊 玲 圖︱本刊資料

農(nóng)民工市民化就是農(nóng)民工及其總供養(yǎng)人口戶籍城市化并享受與城市居民一致的社會福利與社會保障政策。

專家簡介許玉明，女，重慶社會科學院經(jīng)濟發(fā)展研究所所長，從事 區(qū)域經(jīng)濟、技術經(jīng)濟、城市經(jīng)濟研究。僅2003年至2009年底，有成果320萬字，包括有專業(yè)著作8本，有專業(yè)論文21篇，有專業(yè)研究報告53份，在近五年連續(xù)被評為重慶社會科學院優(yōu)秀工作者和重慶市優(yōu)秀工作者。

農(nóng)民工市民化就是農(nóng)民工及其總供養(yǎng)人口戶籍城市化并享受與城市居民一致的社會福利與社會保障政策。

戶籍制度是政府對轄區(qū)人口進行管理的一種必要手段，包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項人口登記制度的總稱。依附于戶籍制度之上還有社會保障、子女入學、勞動就業(yè)、住房等方面的管理制度，戶籍制度與依附于之上的制度形成了高度的關聯(lián)性。

變味的戶籍

戶籍管理的功能本是單純的，即證明公民身份，并為政府提供準確的人口數(shù)據(jù)和基本資料。因為大量農(nóng)村人口希望進城就業(yè)而城市根本無法接納，由此戶籍制度邏輯地演化為限制國民自由流動的制度。

1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》，將人口劃分為農(nóng)業(yè)人口和城鎮(zhèn)人口，并以法律的形式限制農(nóng)民進入城市以及城市間的人口相互流動，形成了城鄉(xiāng)分離的“二元結構”。賦予了戶籍制度特點：一是法律規(guī)定嚴格有加；二是，戶籍制度與社會保障體系緊密連接；三是公共資源供給與享用城鄉(xiāng)分割；四是固化區(qū)域國民收入再分配與戶籍人口的關系。

在當前全國各地戶籍制度改革，大多數(shù)地區(qū)實施的系列改革都是朝著有利于城市發(fā)展的方向推進。重點都以有利于城市的資金、人才等要素聚集為目標。

在社會福利保障制度改革上，針對流動人口制定了一些不需要財政過多付出的公共服務制度；相關公共服務改革上，也就是在形式上做一些文章，比如，大多省市進行戶口遷移審批手續(xù)簡化；對符合條件申請落戶的各類人員，辦理戶口登記時，嚴格按照規(guī)定的辦理戶口收費標準收取，不再收取城市增容費等其它費用等制度優(yōu)惠。

戶籍制度改革難以實質(zhì)性推進，農(nóng)民進城務工多年不能成為城市居民，讓他們長時間遠離供養(yǎng)人口，形成巨大規(guī)模的留守兒童和空巢老人，其基本原因，是地方利益分割和與戶籍制度相關的綜合制度體系約束。

別再“重城輕鄉(xiāng)”

長期以來，由于“重城輕鄉(xiāng)”以及農(nóng)村人口較多，在社會保障制度建立上都是以城市為主體。最具代表性的就是醫(yī)療、養(yǎng)老保險制度以及最低生活保障制度。

城鄉(xiāng)對比，農(nóng)村的制度建立在時間上遠遠落后于城市，制度建立的強制性力度也比城市小得多。時至今日，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度也沒有在全國范圍內(nèi)建立起來。

從社會保障資金來源看，政府對城鎮(zhèn)的支出遠大于農(nóng)村。社會保障資金一般來源于國家、企業(yè)、個人，由于農(nóng)民屬于自我雇用，并與村集體有密切聯(lián)系，繳費主體自然成為村集體和個人，導致占總?cè)丝?5%左右的農(nóng)民的社會保障費支出僅占全國社會保障費總支出的11%，而占總?cè)丝?5%的城鎮(zhèn)居民卻占全國社會保障費的87%。

城鄉(xiāng)社會保障制度屬地化特點明顯，戶口成為能否享受保障的前置條件。首先，在城鄉(xiāng)之間按戶口分為城鎮(zhèn)社會保障制度和農(nóng)村社會保障制度。其次，各地區(qū)之間保障水平不同，社會保障管理以及運行按行政地域各成體系。

改革開放以后，農(nóng)民的生活、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療保障單位由農(nóng)村集體轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ィ邪貏t是保障的物質(zhì)條件。如，勞動和社會保障部部長鄭斯林曾說，“當前，農(nóng)民的社會保障應該說最主要的是農(nóng)民的土地，這個土地是他們最堅強的社會保障”。

目前，我國農(nóng)村社會保障整體上還沒有一個較成型的制度，農(nóng)村社會保障缺乏權利與義務對等的正式制度基礎。現(xiàn)在的農(nóng)村社會保障是在非正規(guī)制度基礎上運行的，帶有隨機性和盲目性。這些保障僅僅達到社區(qū)化，遠未達到社會化，因而保障功能差。

從社會“五險”的制度建設看，醫(yī)療保險通過新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)人群全覆蓋。養(yǎng)老保險制度僅在城鎮(zhèn)建立，農(nóng)村地區(qū)尚未形成正式制度。工傷、生育、失業(yè)保險制度都已建立，但是由于這幾項制度的實施與企業(yè)（單位）直接相關，而農(nóng)民是自我雇用，所以也僅是在城鎮(zhèn)建立。

（本文摘編自國家社科基金課題《中國農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力及其撫養(yǎng)人口戶籍制度改革研究》；連載中，敬請關注。）