財政支出績效評價研究
——基于江蘇省公安數據

趙學群施建軍

（1、南京大學商學院江蘇南京210093；2、對外經濟貿易大學北京100029）

財政支出績效評價研究
——基于江蘇省公安數據

趙學群1施建軍2

（1、南京大學商學院江蘇南京210093；2、對外經濟貿易大學北京100029）

本文基于財政對公安部門投入經費的績效，分別從公安支出總量、支出占財政支出的比重和支出中的人員經費、公用經費的結構分布等進行了研究。結果發現：治安案件、刑事案件的發案率和查處率、破案率與財政投入公安支出總量顯著相關，并提出政策建議。

公安支出發案率破案率績效評價

公共財政理論要求財政要保障國家機器運轉所需的經費，財政投入的多少一定程度上關系到部門履行職能的績效。江蘇省財政對公安的經費投入是否有效促進公安部門的工作績效，是值得關注的問題。從公安部門處理的案件性質看，可分為治安案件、刑事案件、經濟案件等，為更加突出公安部門在維護社會安全和公共秩序方面的工作職責，重點分析治安案件和刑事案件。以發案率、破案率兩個指標作為因變量，反映公安部門履行職能的成效；以公安支出總量、公安支出占財政支出的比重以及將公安支出按不同內容細分成人員經費和公用經費作為主要自變量，從經費投入總量和結構上進行分析。

一、研究背景和文獻回顧

（一）研究背景20世紀70年代末期以來，西方各國紛紛開展了政府改革運動，即新公共管理運動（N e w P u b l i c M a n a g e m e n t）。新公共管理運動的一項重要改革措施是將企業管理中以結果為導向的績效理念引入公共領域，將績效評價和績效管理滲透到公共管理之中，建立以政府公共支出績效評價為基礎的績效預算制度。理論上看，績效預算是出發點，績效評價是落腳點，績效預算是起點，績效評價是終點（余小平、孔志鋒，2004）。操作上看，績效評價和績效預算之間是雞生蛋，蛋生雞的關系（張馨、袁星侯，2005），兩者相互依存。在目前我國的財政工作實際中，大多是先對一些類別的財政支出進行績效評價。今后預算改革的方向是在部門預算基礎上，設定績效目標，進行績效評價，以評價結果反饋改進部門預算編制，全面實行績效預算。財政支出績效評價講求的是政府如何有效地管理和使用財政資金，把政府的公共開支控制在一定的規模內，提高公共開支的“效率性”和“有效性”。實施財政支出績效評價要對政府支出管理設定量化的效果目標，并將效果與財政支出有機聯系起來，依據一些指標體系，借助一定的分析工具，對財政支出的效果進行分析和評價。其核心是強調公共支出管理中的目標與結果及其結果有效性的關系，本質是對政府行為進行內部控制，促使部門改進管理，提高運行效率，以最少的投入、最佳的方式，實現最大的效果。政法經費的績效是指政法部門為保衛國家安全、維護社會穩定而使用的經費所產生的政治的、經濟的、社會的效益。有的績效指標可定量分析，如政法部門的隊伍、裝備、業務量等；有的只能定性分析，如居民安全感、警察執法權威等。因此，在對政法經費進行績效評價時，要根據政法工作特點，建立適用的指標體系，選擇適當的評價方法。

（二）文獻回顧關于警察的績效問題，西方國家很早就使用犯罪率、逮捕率等指標進行衡量。首先，對一個國家或地區警察績效進行評價要考核犯罪率指標。M a l t z（1972）、B e a t t i e（1960）、B i d e r m a n（1966）都采用犯罪率指標衡量和比較警察的績效。他們認為犯罪率是社會是否安全、法制是否生效的鮮明標志。R o b e r t C.L i n d＆J o h n P.L i p s k y（1971）認為，政法系統的成本不僅包括直接資源投入，如人員工資和裝備投入，還包括私人承擔的成本，如法官、律師、陪審團花費的時間和費用支出。政法系統的目標是使犯罪和打擊犯罪的綜合社會成本最小。因此，計量犯罪的社會成本和衡量政法系統績效的指標是犯罪率。其次，評價警察績效時要考核逮捕率指標。R e b e c c a T o d d＆K a v a s s e r i V.R a m a n a t h a n（1994）認為，應用模型時至關重要的步驟是確立能夠衡量績效成果的指標，一些模糊的工作目標如維持法制、秩序可通過解決犯罪問題予以明確。B r u c e L.B e n s o n（1994）等認為，警察在大多數公民心目中的作用是打擊犯罪，逮捕率是衡量警察工作有效性的標志。M a r k H.M o o r e＆A n t h o n y A.B r a g a（2004）認為，警察績效主要反映在以下六個方面，一是降低犯罪案件數量和犯罪人數，二是將罪犯繩之以法，三是提高公眾安全感，四是預防犯罪，五是維持公共秩序，六是緊急處理和服務。這六個方面中無疑最重要的還是犯罪率和逮捕率指標。再次，對于犯罪率、逮捕率與預算資金的關系，一些學者得出了相關結論。B r u c e L.B e n s o n（1994）等認為，逮捕率不是增加預算的唯一指標，高犯罪率往往與更多的資源投入相關，但并不是投入的資源越多，犯罪率就能下降。R e b e c c a T o d d＆K a v a s s e r i V.R a m a n a t h a n（1994）認為，如果預算系統滿足部門需求，就可預期預算分配能提高破案率。國外研究犯罪率和逮捕率時，大多從社會角度進行研究，主要研究犯罪率、逮捕率與種族、性別、貧困程度、失業率、人口密度、18-24歲人口數量、區域等的因果關系。H o p e C o r m a n＆T n e o d o r e J o y c e（1990）分別以犯罪率與逮捕率為因變量建立了方程，研究犯罪率與逮捕率之間的關系，自變量考慮了滯后效應，并選擇了警察人數、失業率等其他變量。有部分學者從經濟角度研究投入產出問題。S t e p h e n L. M e h a y（1979）設立了兩組方程，一組研究警察人力投入和上期犯罪率、人均資產、人口密度等變量的關系，另一組研究犯罪率與警察人數占人口比重、人均支出、黑人比重等變量的關系。也有一些學者從預算資金角度出發研究犯罪率、逮捕率與預算資金的關系。R e b e c c a T o d d＆K a v a s s e r iV.R a m a n a t h a n（1994）從投入和產出的角度進行考察，投入模型分別以警察人數、預算資金為因變量，以重案犯罪率和輕案犯罪率為自變量建立了兩個方程，產出模型以犯罪率為因變量，分別以警察人數、預算資金為自變量建立了兩個方程。G r e g A.C a l d e i r a＆A n d r e w T.C o w a r t（1980）以預算需求和實際撥款的差額為因變量，以年度之間的犯罪率變化為自變量建立模型，研究犯罪率變化對預算撥款的影響。

二、研究設計

（一）數據和變量選擇本文數據主要來源于統計年鑒和財政決算資料。共有江蘇省52個縣1996-2006年的572個樣本。主要變量有：治安案件發案率（c 1）是以全年受理的治安案件數量除以轄區內實有人口數量（萬人）；治安案件查處率（a 1）是以全年查處的治安案件數量除以受理的治安案件數量；刑事案件發案率（c 2）是以全年立案的刑事案件數量除以轄區內實有人口數量（萬人）；刑事案件破案率（a 2）是以全年偵破的刑事案件數量除以立案的刑事案件數量。公安支出（l p o l i，對數形式）是指財政部門安排給當地公安機關的財政撥款數（含行政事業性收費及罰沒收入安排數）；人員經費（l m a n p，對數形式）反映民警工資、津貼、獎金、社會保障繳費及其他福利收入等情況；本文中將公安支出中除去人員經費全部作為公用經費（l o f f i，對數形式），它既反映公安機關正常辦公運轉所需的水電費、郵電費、差旅費、會議費、接待費等辦公支出，還反映公安機關執法辦案、網絡建設、組織檢查、實施調研等專項支出以及設備購置經費等；公安支出占財政支出的比重（p r o p 1）是以公安支出數除以同期本級財政總支出。在其他自變量的選擇中，借鑒國外文獻的有關做法，選擇民警人數占轄區人口的比重（p r o p 2）、流動人口占轄區人口的比重（p r o p 3）等變量。

（二）假設和模型構建結合以上數據變量，本文提出假設，并構建出模型研究。

假設1：治安案件發案率、刑事案件發案率與公安支出總量、公安支出占財政支出的比重以及人員經費、公用經費負相關

假設2：治安案件查處率、刑事案件破案率與公安支出總量、公安支出占財政支出的比重以及人員經費、公用經費正相關

財政應當在財力可能范圍內滿足公安工作所需資金。公安支出總量、公安支出占財政支出的比重應起到抑制發案率、提高查處率、破案率的作用。公安支出可分為人員經費和公用經費等不同組成部分，人員經費是公安部門正常運轉的前提條件，是執法辦案的基礎保障；公用經費中用于辦案、裝備、項目等方面的投入，資金使用目的就是要增強裝備、防范犯罪、執法辦案，應當有利于降低發案率，并通過提升破案技術能力從而提高查處率、破案率。因此，人員經費、公用經費與發案率負相關，與查處率、破案率正相關。

假設3：發案率與查處率、破案率負相關

在同等人力、物力、財力的情況下，發案率上升，可導致查處率、破案率下降；反之，一個地區查處率、破案率水平高，社會安全和穩定狀況良好，公安對犯罪的威懾力得到增強，發案率就應下降。查處率、破案率對發案率的影響有滯后效應。在建立模型時，首先借鑒R e b e c c a T o d d＆K a v a s s e r i V.R a m a n a t h a n（1994）的產出模型，將發案率和查處率、破案率作為財政對公安經費安排以及其他相關因素共同作用的結果。為更好地加以分析，以公安支出總量、公安支出占財政支出的比重為主要自變量設立第一組模型，將公安支出分成人員經費和公用經費，分別作為自變量設立第二組模型。每一組模型中以發案率為因變量設立模型1、模型2，以查處率、破案率為因變量設立模型3、模型4。其次借鑒H o p e C o r m a n＆T n e o d o r e J o y c e（1990）關于犯罪率與逮捕率的模型，加入研究發案率與查處率、破案率之間的關系，并借鑒滯后變量的做法，在以發案率為因變量的模型1、模型2中，加上上年查處率（a 1_1）、上年破案率（a 2_1）作為自變量。再次，對其他自變量分別側重其與發案率或查處率、破案率的相關性進行選擇。主要考慮轄區人口中流動人口所占比重、轄區人口中民警人數所占比重，因為流動人口的多少會影響到查案、破案的難度，警察人數的多少關系到辦案力量。模型中使用了地區（a r e a）和年份（y e a r）控制變量，目的是考察發案率和查處率、破案率在蘇南、蘇中、蘇北地區是否存在增減趨勢，以及隨著時間推移是否存在某種變化趨勢。兩組模型如下：

第一組模型，分析公安支出總量和公安支出占財政支出的比重對治安案件、刑事案件發案率和查處率、破案率的影響。

第二組模型，分析人員經費和公用經費對治安案件、刑事案件發案率和查處率、破案率的影響。分別將l m a n p、l o f f i放入第一組模型中作為自變量，取代第一組模型中的l p o l i和p r o p 1兩個自變量。

表1 主要回歸結果

三、實證結果分析

（一）相關性分析本文采用S t a t a軟件進行統計分析。治安案件、刑事案件發案率相對查處率、破案率而言，與公安支出總量的相關性更高。刑事案件發案率、破案率與公安支出占財政支出的比重的相關系數稍高。治安案件發案率和上年查處率、刑事案件發案率和上年破案率、刑事案件破案率和當年發案率之間均呈負相關。大多數自變量之間的相關系數均較低，應不存在嚴重的共線性。

（二）回歸分析研究結果顯示江蘇省財政的公安經費保障對公安部門履職發揮了一定的作用。第一，各級財政對公安的投入有效地控制了治安案件發案率，對公安系統維持良好的查處率、破案率發揮了作用。公安支出占財政支出的比重雖然呈逐年下降趨勢，但研究結果反映其降低了刑事案件發案率，提高了刑事案件破案率，應當可以認為公安支出在財政支出中的結構是比較合理的。第二，財政對公安部門履行職能所必需的人員經費、公用經費等保障到位，且發揮了良好的資金效益。第三，通過“平安江蘇”的建設，江蘇公安樹立了良好的聲望，刑事案件破案率已經顯示出一定的威懾作用。

四、結論與建議

本文提出以下建議：第一，從治安案件、刑事案件的發案率看，其影響因素很多，經濟的發展水平、社會的穩定程度、貧富差距的高低、外來人口的多少客觀上決定著發案率的高低。因此，對公安部門而言，控制并降低發案率是一項十分艱巨的任務。財政應當繼續加大對公安系統的網絡建設、監控系統、宣傳防控等經費的投入，推進“金盾工程”建設、電子警察等道路布控系統建設。第二，財政要加大投入，確保公安部門不斷提高查處率、破案率水平。要對警力不足的地區給予補充，財政要確保安排其人員和公用經費；要加大對辦案經費和相關項目經費的投入，尤其是對辦案經費嚴重不足的蘇北貧困地區，應繼續加大政法專項資金的轉移支付力度；財政應適當增加刑偵裝備經費以及刑偵人員的培訓、交流等經費，以推進公安刑偵技術水平的提高。第三，要繼續強調財政保障，但財政保障不是一味地加大投入。要倡導勤儉節約，將有限的資金花在刀刃上，提高資金使用效益。同時，要繼續探索公安系統裝備、設備在一定區域內的共建共享，合理利用資源。

［1］余小平、孔志鋒:《在我國實行績效預算的設想》，《財政研究》2004年第2期。

［2］張馨、袁星侯：《績效預算改革探析》，《財政研究》2005年第10期。

［3］B r u c e L.B e n s o n，I l j o o n g，K i m.D a v i d W．R a s m u s s e n．E s t i m a t i n g D e t e r r e n c e E f f e c t s:AP u b l i c P e r s p e c t i v e o n t h e E c o n o m i c s o f C r i m e L i t e r a t u r e.S o u t h e r n E c o n o m i c J o u r n a l，1994．

［4］G r e g A.C a l d e i r a,A n d r e w T.C o w a r t.B u d g e t s,I n s t i t u t i o n s,a n d C h a n g e:C r i m i n a l J u s t i c e P o l i c e i n A m e r i c a,A m e r i c a n J o u r n a l o f P o l i t i c a l S c i e n c e,1980.

［5］H o p e C o r m a n，T h e o d o r J o y c e.U r b a n C r i m e C o n t r o l:V i o l e n t C r i m e s i n N e w Y o r k C i t y，S o c i a l S c i e n c e Q u a r t e r l y，1990．

［6］R e b e c c aT o d d，K a v a s s e r i V.R a m a n a t h a n．P e r c e i v e dS o c i a l N e e d s，O u t c o m e sM e a s u r e m e n t，a n dB u d g e t a r yR e s p o n s i v e n e s si na N o t-F o r-P r o f i t S e t t i n g:S o m e E m p i r i c a l e v i d e n c e，T h e A c c o u n t i n g R e v i e w，1994．

［7］S t e p h e n L.M e h a y L a n d.I n t e r g o v e r n m e n t a l C o n t r a c t i n g f o r M u n i c i p a l P o l i c e S e r v i c e s:A n E m p i r i c a l A n a l y s i s,L a n d E c o n o m i c s,1979.

（編輯 聶慧麗）

趙學群（1968-），女，上海市人，南京大學商學院博士研究生

施建軍（1955-），男，安徽無為人，對外經濟貿易大學校長