行政:成立跨區域機構

馮一凡

一體化的關鍵是打破行政區劃壁壘，在環北京經合區內形成一個有利于經濟社會資源合理有效配置的體制環境，實現錯位發展。然而，現階段環北京經合區內城市經濟總量、規模、區位和發展潛力各有長短。加之，土地的使用、道路的建設、環境的保護由行政地區內部規劃，不能放到經合區的全局來考慮，導致重復建設、資源浪費，乃至利益沖突。

“現在的城市規劃，往往只是宏觀政策，盡管超過了簡單的畫圖、設計的層面，但效果并不明顯。比如北京及北京周邊地區經常會有政府間的高層論壇，但這個論壇并沒真正解決問題。”北京市建筑工程學院城市研究所所長、注冊城市規劃師張大玉說。可見，一體化的前景遠非紙面上來的容易。

毋庸置疑的是，環北京經合區在下一步發展中，將會有更多整體利益和局部利益的沖突。如何能夠從全局的角度將北京經合區概念推進?關鍵要從機制方面創新，加強政府主導作用，增加政府間的協調，在政府的決策、經費的投入和分配上發揮引導作用。

或類政府機構

“真正打破行政區域局限性需要一個更高層面的規劃與領導，讓各區域有一個平臺，進行公平的對話和協商。政府需要更好地發揮引導和協調作用，對于區域間的合作給予鼓勵和支持。”中國財政部財政科學研究所區域財政研究室主任傅志華說。譬如，產業結構調整、環保領域合作，由首都規劃委員會、國家發改委、國土資源部等組成跨地區宏觀決策和協調機構。

記者了解到，美國為更好地協調區域經濟發展，在幾個州政府間設立一個非政府性質的機構。這類機構專門負責區域間的合作，運作資金由幾個區域政府共同承擔。各區域政府給予該機構開展跨區域合作的權利，甚至在稅收上也提供優惠。

在國內，以上海為中心的長江三角洲經濟圈的發展過程中，曾有專家建議設立一個小規模、長期的區域協調組織，以監督戰略性框架的實施，并定期或不定期召開會議，共同編制規劃，共同簽署相關協議。在某些特殊的地區可以編制一些次區域規劃，如長江沿岸地區，以協調解決一些相似的問題。

“最重要的是，應該淡化行政級別，按照經濟規模、人口等，分成大中小城市來給予地方相應的管理權限。”清華大學建筑與城市研究所副所長、建筑學院城市規劃系系主任吳唯佳開出這樣的藥方。

他認為，行政區域的調整和布局，應更多地從有利于區域經濟發展的角度切入，從解決實際問題出發。同時應更多地發揮人的主觀能動性，積極做好區域間的協調工作。

多中心共建

“從規劃的角度，如果環北京經合區內單純以北京為圓心，向外逐步擴散分布，將會出現越偏離圓心、越難以發展的局面。”張大玉比喻說，北京作為人口輸入型城市，就像一枚巨大的磁鐵，吸引著周邊地區乃至全國的勞動力，致使北京出現交通擁堵，人員過于密集，居住環境惡劣等現象；同時也影響了周邊河北地區的勞動力輸出結構，不利于當地的發展。

縱觀國際知名的紐約都市圈、東京都市圈、大巴黎都市圈，不難發現為打破區域格局，同時減緩區域中心城市的壓力，國際上通常采取衛星城或類似概念。一方面通過衛星城的發展帶動以衛星城為小中心的輻散地區，同時運用反磁力原理，緩解大中心的城市壓力；另一方面通過在城市周邊建設綠化隔離帶，避免核心城市的無限擴張。

國內專家對衛星城概念也表示認同，吳唯佳說：“衛星城的建設，無疑是打破區域局限性的一個嘗試。例如廊坊大學城不僅為北京市解決了實際問題，同時也為廊坊及周邊地區的發展帶來生機。”

采取以北京為大中心核心城，周邊發展衛星城市，或者選擇發展較好的中型城市作為小中心的模式，可以縮短城鄉差距，促進公共資源在城鄉之間均衡配置，以及生產要素在城鄉之間自由流動。同時，城市之間建設高速交通設施，然后在交通干道兩側發展“衛星城”，即完善這一地區的發展，又可以從功能上承接一部分首都的壓力。

張大玉針對這樣的規劃模式補充說：“從規劃的層面，北京作為首都、政治中心、文化名城、經濟大市、金融之都是不是能夠放棄一些，做出一定讓步，從城市的定位上不要過于求全，將一些發展的機會擴散到周邊地區，這樣才能真正打破行政區域的局限性，實現經合區內各地區共同發展的初衷。當然這也是雙向的，河北能否有實力承接這樣的機會，能否拿出具有可行性的方案，還要看河北是否已經準備好了。”

理念調整為先

北京作為首都，其特殊行政職責造成區域間壁壘難以突破，甚至有觀點認為這是嚴重阻礙河北地區發展的根本因素，稱之為“燈下黑”。

對此，吳唯佳一語道破：“人的理念才是根本。”

單看北京行政區域內部，資源主要集中在城八區，而一些遠郊區縣的發展相對落后。即便從行政角度把北京和河北周邊統一歸為一個行政區域，雖然可能在資源統籌上獲得一定便利，但現階段存在的問題仍然得不到根本的解決。實際上，區域發展戰略應敦促各地減少地方保護政策，加強合作。這一點，不能僅停留在口頭上，要知道：誰主動，誰就早受益。

然而，在實際操作上，協商的主導權往往集中在大城市，真正的需求方往往是周邊經濟較落后的地區，經濟實力的差異進一步導致了認識、觀念、價值取向的不同。

“只有從人的理念上淡化行政區域分化和行政級別的差異，才能從根本上將環北京經合區推向一個更高的層次。目前即便建立專屬機構來負責，也將會涉及地方利益、局部利益、個人利益間的沖突，協商過程中如果只考慮自身發展，那么共同發展將永遠只是構想。”張大玉說。