改革者何以“解套”

黃建林

翻檢二十五史，可以總結出這樣一條規律：歷史上大多數改革者都沒有什么好下場，結局都很悲壯。

就拿歷史上最為著名的改革者來說吧。商鞅，變法雖然直接推動了秦國的崛起，最終卻被五馬分尸；趙武靈王，為了軍事改革，推行胡服騎射，卻被反對派包圍，活活餓死在沙丘宮中；王安石，人沒亡，政已息，他在孤獨中抑郁而終，死后遭受了700年的罵名；張居正，雖然得以善終，但人亡政息，身后家族的命運是歷代改革者中最慘的。

改革者沒有好結果，這似乎成了改革者們頭上揮之不去的一個“魔咒”，和“黃宗羲定律”一樣適用。

正因如此，歷史上真正大動干戈的改革者少之又少。很顯然，作為精英中的精英，那些“居廟堂之高”的高官對歷史耳熟能詳，誰都會看到改革的風險基本上都會演化成改革者身家性命的風險，誰還會視自己的前程和家庭為兒戲、去當那個“冤大頭”的改革家呢?

“十面埋伏”下的悲劇

至于原因不難理解。

經濟學上有一個“帕累托改進”的概念。簡單地說，是指在某種既定的資源配置狀態下，在不損失任何人利益的前提下促使一部分人利益增進的改變。這是一種理想狀態的“多贏”局面——沒有輸家，只有贏家。也就是說，如果改革者做的是增量改革，由于其不會觸及既得利益格局，那改革者的改革風險就不會轉化成改革者自身的風險，這樣的改革自然是人人皆曰“可以”。

只是，這種“理想國”狀態在現實中很難實現——尤其是在庶政之母的財政改革中。在筆者看來，財政改革，歸根結底涉及利益格局的重新劃分與調整，并不是所謂的“外圍戰”——增量改革，而是所謂的“攻堅戰”——政治改革的核心部分。

既然涉及到利益格局的調整，涉及到社會資源與利益的再配置，那自然就會涉及到既得利益者的利益損失問題，改革者就會處于“十面埋伏”。因此，改革遭遇既得利益集團的阻力就是明顯不過的了。

張居正改革的成功之道與悲劇之源均在此。張居正對改革有著極其深刻的洞察與指向：“天下財富，額有定數，現上不存朝廷，下不在百姓，權貴中飽私囊。”基于此，他拋開孟子“為政之道，不得罪于巨室”的古訓，從整治吏治人手，嚴厲清欠豪門巨室拖欠的國家田賦，清查被皇親國戚、勛臣豪強及各地官員隱瞞吞并的土地。

在此基礎上，他在萬歷年間推行的以“一條鞭法”為核心的財政改革，就更是與統治集團內部既得利益集團的較量。盡管這些改革有力地推動了國富民強，但他的這些行為也徹底得罪了明朝的權貴階層，為他自己的悲劇埋下了伏筆一張居正改革的反對者就如此威脅萬歷皇帝：“吹求太急，恐怕引起逃民大亂。”

盡管張居正憑著堅強的意志和自我獻身的精神，將改革力推到底，但張居正的改革在死后即被徹底廢除，人亡政息。一個本應多贏的過程變成了改革者自身的悲劇。

張居正作為明朝中后期官僚階層的最高代表，他的政治見解不可謂不深刻，處事技法不可謂不高明，改革手段不可謂不老辣，但仍難逃被既得利益集團聯合絞殺的厄運。

這樣的悲劇為何在中國古代的改革史上一再重演?

“改革突圍”中的多贏

其實，大部分改革者都在一定程度上低估了既得利益集團的抵抗能量。在傳統皇權政治體制下，既得利益階層往往是以權力執掌者為倚重的，有著不可忽視的資源動員能力，對自身利益的維護有著極強的壟斷性和擴張性。在這種盤根錯節的利益結構中，任何實質意義上的改革總會陷入既定的怪圈之中——改革要取得成效，就勢必要對既得利益集團動刀，動刀就勢力徹底開罪權貴，權貴必然會瘋狂反撲，那么改革者就必然沒有好下場，改革者人亡之后就必然政息。

何以總是如此呢?筆者的一個粗淺的看法是：在中國皇權政治條件下，自傳統士族在皇權的強力打擊下湮滅之后，改革者面對的政治格局極其單一——權力階層對權力的高度壟斷導致財富精英、知識階層根本就沒有對其進行制約的基礎(這兩者亦成為權力體系的附著物)，處于底層的社會公眾更是對政治過程沒有任何置喙的余地。在這種格局下，權力階層的權力得不到任何有效的制約，其最大的寄生物——既得利益集團自然也就肆無忌憚了。

在這種傳統政治格局下，皇權層面任何改革的動力都不徹底，那么，任何張居正勢必力單勢薄，這自然就成了一個跳不出的“怪圈”。

很顯然，我們當前時代是與傳統帝制完全不同的時代，改革者的改革大都得到黨委政府的強有力的支持，但是，改革仍然會遭遇到各種既得利益集團或明或暗的抵制，這一點，古今中外皆然。

在筆者看來，跳出“怪圈”的唯一方法在于將公眾納入整個改革過程——亦即政治過程之中。美國著名政治學家阿爾蒙德曾運用系統分析的方法對政治過程進行了全新的解讀：利益表達→利益集聚→政策制定→政策實施。在這個系統中，社會公眾通過各種途徑進行利益表達，對權力階層進行了有效制約，對改革者提供了最有力的支持。

在新時期下，改革者推進改革的有效策略就是將社會公眾的利益表達導人既定的改革程序之中，這是對改革者最大的支持，也是改革者推動改革的最強有力的后盾。

焦作就是一個最好的樣本。作為一個一個市本級財政收入不過10多億的小財政，甚至不如一個發達地區的鄉鎮富裕，如何能夠成為中國公共財政體制改革的一面旗幟?

焦作改革的成功之處在于讓公眾參與。焦作市公眾參與預算決策的形式多樣，從項目選擇、項目公示、專家論證、社會聽證，到市人大常委會初審部門預算，都廣泛吸收各界人士包括普通民眾的參與。在不同的環節配之以不同的參與形式。此外，在市人大會正式開始前，由人大常委會組織委員和代表票決出若干部門預算或項目預算進行公開問詢、審查，部門負責人要接受人大代表或群眾質詢。

其實，焦作的這些改革也是財政部門在預算編制上被逼到墻角后的“急中生智”，“財政的錢都是老百姓的錢，那就讓老百姓來決定這些項目該不該上，這些錢該不該花?”

這樣的改革，本刊先前的廣東、湖南、河南、云南綜合報道中都有體現：財政部門在無法滿足政府內部預算擴張的情況下，紛紛推動預算公開，讓社會公眾的參與來“擺平”預算編制的壓力。

更難得的是，公眾這樣的參與是對改革者最大的保護。去年因為預算公開而引起全國關注的廣州市財政局局長張杰明就認為“什么事情越公開、越透明，就越好辦”一因為這種參與讓財政改革者在很大程度上從備受質疑的角色中解脫出來了。

很顯然，在這種參與之下，改革的風險不僅不會轉化成改革者自身的風險，而且會成為進一步改革的推動力。

正所謂：只有從群眾中來，到群眾中去，發揮群眾智慧，我們的改革才能無往不勝。