商業保險與社會保障關系的演進與重構

許飛瓊

商業保險與社會保障關系的演進與重構

許飛瓊

商業保險與社會保障都是應對人類自身風險的管理機制,但又分屬于市場機制與社會機制。改革開放以來,商業保險與社會保障之間的關系一直處于爭議之中,這種爭議甚至直接影響了制度安排與政策實踐。因此,迫切需要理清二者之間的關系。商業保險獨立于社會保障制度之外,又對社會保障制度形成必要的補充。商業保險雖然可以納入廣義的社會保障體系,但不宜改變其補充地位,即社會保障必須承擔起維護社會公平并解除國民后顧之憂的職責,而商業保險則應當適應市場規則,并在尋求自身發展的同時,發揮彌補社會保障不足的作用,二者應當在尊重各自規律的基礎上分工協作、有機結合,相得益彰地共同發展。

商業保險;社會保障;相互關系

經過20多年的試點探索與漸進發展,我國的社會保障制度迫切需要進入定型、穩定、可持續的發展階段。[1](P5)在社會保障制度定型的過程中,如何發揮市場機制尤其是商業保險的作用,已經成為一項重要課題。從實踐出發,商業保險指的是保險企業按商業化或市場化原則經營風險保障,其目的是為了盈利;社會保障指的是政府按公平原則提供風險保障,其目的是為了社會公平與社會穩定。二者作為人類自身風險的管理機制,既有相通之處,又有實質性區別。二者實質性的區別在于:商業保險經營的主體是企業,而社會保障經營的主體是政府或由政府指定的機構;商業保險追求的是企業利潤與投資者的收益,而社會保障追求的則是公平正義與整個社會的和諧穩定。然而,在理論與實務界,本質相異的商業保險與社會保障的關系一直未能得到妥善處理,更多的時候表現出來的是它們之間關系的紊亂,這既不利于社會保障安全網的建立,也不利于商業保險的健康發展。本文在梳理學術界對商業保險與社會保障關系認識分歧演進的基礎上,試圖理清二者之間的關系,目的在于促使二者能夠相得益彰地健康發展。

一、理論分歧:不同觀點爭鳴的演進

回顧自20世紀80年代以來的學術界觀點,可以發現,在商業保險與社會保障的關系方面,人們關注的焦點最初局限于商業保險與社會保險,后來才擴展到商業保險與整個社會保障制度。30年爭鳴的演進,主要有如下三種主要觀點:

(1)將社會保險視為商業保險的組成部分。我國的商業保險于1980年正式恢復國內業務,中國人民保險公司一經恢復,便在全國遍設網點開展業務。而社會保障的概念直到1986年4月12日六屆人大第四次會議通過的《國民經濟和社會發展第七個五年計劃》中才首次提出,最初的社會保險改革僅僅是為了配合國有企業改革而實施的職工離退休保險制度及下崗職工待業保險制度(實質上就是現今社會保險制度中的養老保險制度與失業保險制度的一部分)。因此,當時的商業保險比社會保險改革的局部試驗要強勁得多。同時,中國人民保險公司脫胎于計劃經濟體制,其作為國務院直屬局級經濟實體,不可避免地要打上計劃經濟體制的烙印,即商業保險初期是中國人民保險公司獨家壟斷全國市場,從而并非市場化的產物,也不存在市場競爭者,而當時的社會保險改革目標與方向都不明確,處于一種無所適從的狀態。在這樣的背景下,保險業界及學術界均出現了社會保險是商業保險的組成部分的觀點。當時的代表性觀點表述是:“社會保險是人身保險的一部分,社會保險應向商業化轉化,改變為人身保險。”[2]“社會保險應該由商業保險統一經辦”。[3]事實上,1982年1月,中國人民保險公司上海分公司就曾經在閘北區九江、北站、烽火和南市區董家渡等四個街道辦的合作社試辦過社會保險。從1988年起,中國人民銀行批準在四川省、大連市、沈陽市、長沙市和廈門市設立的5家股份制人壽保險公司除了辦理商業保險外,還接受地方政府的委托,代辦社會保險業務。商業保險公司辦理社會保險業務直到1995年頒布實施的《中華人民共和國保險法》確立了商業保險與社會保險分開經營的原則才暫時終止。當時商業保險業界為開辦社會保險,除撰寫文章表述社會保險是商業保險的組成部分外,甚至有公司還打出“利用人民保險公司來辦理社會保險,好比在十層的大廈上加蓋二層”的口號。[4]而同時持有“社會保險是商業保險的組成部分”觀點的勞動與社會保險界的人士則認為,社會保險商業化可以減輕國家財政的負擔。對于將社會保險納入商業保險范疇并試圖以商業保險公司經辦社會保險的觀點與做法,當時社會保險界的曾憲樹、許滌新、鄭功成、朱光華、葛蔓等先后撰文加以駁斥。如原中國保險學會名譽會長許滌新指出:“把社會保險同商業性質的金融保險混為一談是不正確的,要求保險公司承擔、包辦社會保險工作的主張,至少是一種對金融保險事業的性質的誤解”。[5]鄭功成則嚴格區分商業保險與社會保險的差異性,明確反對將二者混為一談。[6]

(2)將商業保險作為社會保險的補充。從文獻回顧來看,最早將商業保險作為社會保險補充的文章,是鄭功成于1986年9月25日發表在《湖北日報》的《社會保險與商業保險》,該文明確區分了商業保險與社會保險的差異,針對當時“社會保險是商業保險的補充”的提法,提出了商業保險是社會保險的補充的觀點。[7]此后,許滌新、陳良謹等的著述亦持同樣的觀點,這一觀點后來被鄧大松、申可善、劉子操、林義、陳朝先等采用,并被學術界與保險業、社會保險界管理者廣泛接受。這種觀點闡明了社會保險不屬于商業保險,商業保險也不屬于社會保險,商業保險與社會保險是性質迥異的兩種風險保障制度,但商業保險對社會保險具有補充的作用。強調區分商業保險與社會保險,并將商業保險置于社會保險的補充地位,主要是擔心當時學術界與實務界的混亂會導致剛剛建立起來的社會保險制度與早已定性的商業保險制度均不能很好地發展。這一觀點被官方接受,1993年11月14日黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中指出:“社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障……發展商業性保險業,作為社會保險的補充。”即執政黨在當時是將商業保險作為社會保險的一種補充來定位的。這一觀點一直為學術界與實務界許多專家學者所堅持。

(3)將商業保險視為社會保障體系的組成部分,是社會保障的重要補充。該觀點的形成最早見于保險專家烏通元于1994年發表的文章,他明確希望商業保險在社會保障體系建設中發揮重要作用。[8]這一觀點同樣逐漸被學術界眾多專家學者所接受。1996年3月17日,八屆全國人大第四次會議通過的《我國國民經濟“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》首次以官方文件形式,提出商業保險是社會保障體系的組成部分,是對社會保障的補充,這一提法成為隨后的“十五”、“十一五”計劃綱要、中共中央的相關會議及國務院的文件等的統一提法。

在保險業界,持有將商業保險納入社會保障體系的觀點較為流行。如中國保監會現任主席吳定富就認為,“保險的最基本功能是社會保障”、“商業保險作為國家社會保障體系的重要組成部分,在不同的社會保障層面發揮著不同的功效”。[9]全國人大常委會前副委員長成思危也在2003年10月19日的第二屆“中國健康保險發展論壇”上指出,保險業應當成為我國社會保障體系不可或缺的重要組成部分,如果只依靠社會救助、社會福利、社會保險三個層次,不依靠商業保險,則不足以建立一個有效的社會保障體系。[10]

從社會保險是商業保險的組成部分到商業保險是社會保障的重要補充,學術界觀點的分歧及其演進,以及在政策層面的反映,隱含在背后的緣由其實要更復雜一些。一方面,觀點分歧與概念混淆密切相關,如將社會保險與社會保障相混淆、社會保險與商業保險相混淆。改革開放初期,社會保障制度建設并沒有被擺上議事日程,當時為了配合國有企業改革而實施了職工離退休保險制度及下崗職工待業保險制度。盡管1993年11月14日中共十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確了社會保障制度是市場經濟正常運行的維系機制,被界定為市場經濟的五大支柱之一,并劃定了社會保障的范圍,即社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障等,但在20世紀90年代,社會保險仍然是我國社會保障制度建設中的重心,并一直延續至今。[11](P12-22)因此,有人便認為社會保險就是社會保障,將社會保險的補充變為社會保障的補充;而社會保險與商業保險都是國家與社會的風險管理工具,均具有人身養老、醫療、傷殘等給付或損失補償的功能,于是一些人便將社會保險看成商業保險,或將商業保險看做社會保險,從而出現了社會保險與社會保障不分、社會保險與商業保險互相包括或社會保障包括商業保險的觀點。另一方面,爭論各方的出發點不同也導致了分歧。如商業保險領域的專家學者與保險業界人士通常從商業保險角度出發,有著強烈的介入社會保險或社會保障的愿望,從而導致“社會保險是商業保險的組成部分”、“商業保險是社會保險或社會保障的組成部分”等觀點;而從社會保險或社會保障角度出發,強調的往往是商業保險的補充作用。此外,從30年的演進中還可以發現,商業保險與社會保障發展強弱之狀也成了觀點定位的砝碼,盡管這種觀點因短視而不為眾所取,但也在當時產生過一些影響。如20世紀80年代初期,商業保險發展強勢,社會保險改革緩慢,便出現了“社會保險是商業保險的組成部分”的觀點;進入20世紀90年代以后,商業保險在發展,社會保險改革的進程也在加快,“商業保險是社會保險的補充”的觀點便迅速占據主流。進入21世紀后,社會保障成為國家基本制度并成為黨和國家推進社會建設的重要內容,相比之下,作為企業行為的商業保險便不可能得到黨和政府的同等待遇,故有“商業保險是社會保障體系的組成部分,是社會保障的重要補充”的定性觀點。

二、實踐沖突:政策信號紊亂與業務競爭

在理論爭鳴演進的同時,由于缺乏對商業保險與社會保障關系的全面認識,導致了商業保險與社會保障在實踐中的沖突,紊亂的政策信號與相關業務的競爭,帶來了雙重的負面效應。

(一)政策信號紊亂導致了商業保險的功能異化

在20世紀80年代初期,國內保險業務恢復,中國人民保險公司獨家壟斷國內保險市場,一方面是沒有競爭對手而可以輕易獲得相應的保險業務,另一方面是國民普遍缺乏保險意識,要開展真正意義上的商業保險業務還面臨著許多現實困難。在這樣的背景下,中國人民保險公司進入社會保障領域并經辦社會保險業務便成為其擴展業務的重要途徑。同時,當時的勞動保險在國有企業改革中同樣遭遇了現實挑戰,而社會保險改革又缺乏明確的目標與方向,一些部門與改革人士不切實際地試圖將社會保險交給商業保險公司經辦,以達到減輕政府責任的目的。因此,商業保險功能便在一定程度上發生了異化。

商業保險功能異化的表現之一,是將自己視為政府部門。當時的中國人民保險公司不是努力學習借鑒發達國家的商業保險經驗,將自己打造成為一流的商業保險企業,并謀劃國內外商業性保險市場的開拓,,而是憑借國務院直屬局級經濟實體的地位,采取與相關部委聯合發布政策性文件的做法來開展自己的保險業務,甚至以中央部門的名義評審全國保險先進縣等。這些政策信號表明,作為市場經營主體的中國人民保險公司實際上是一個政府部門,其發布的文件不是一個企業的內部規章,而是國家保險行業的政策性文件。進入20世紀90年代以后,隨著市場經濟體制改革目標的日益明確和多家保險公司競爭格局的形成,中國人民保險公司亦被分解,其政府部門的色彩才得以淡化,但此前的功能紊亂卻給保險業界留下了后遺癥。

商業保險功能異化的表現之二,是將社會保險納入自己的業務范疇。例如,1984年,在中國人民保險公司的積極爭取下,當時的中央財經領導小組明確由人事部負責機關事業單位工作人員的社會養老保險,勞動部負責企業職工的社會養老保險,民政部負責農村居民的養老保險,中國人民保險公司負責集體企業職工的養老保險。這種養老保險格局不僅未能促使養老保險改革的順利進行,而且也給中國人民保險公司帶來了日益巨多的壓力與負擔,因為集體企業在改革中普遍陷入不景氣狀態,加之職工隊伍逐漸老化,收取養老保險費異常困難,支付養老金的壓力逐年增大,而養老風險又不能與其他群體分攤,結果是各地保險公司普遍出現業務虧損,既占用了保險公司較多的人力,又耗費了不斷擴大的業務經營成本,最終不得不放棄經辦這類業務。

商業保險功能異化的表現之三,是充當政策性保險公司,不切實際地開展農業保險業務。20世紀80年代農村承包責任制的推行帶來了農村經濟的發展,中央對農業生產的重視也引起了保險公司的高度關注。于是,中國人民保險公司將開展農業保險業務作為自己的主攻業務方向之一,在全國范圍內不切實際地倡導發展農業保險業務,每年將業務指標下達給各省、市、縣公司,結果同樣是無效率經營甚至是業務經辦越多虧損越大的格局,最終在國內其他保險公司的競爭下,中國人民保險公司同樣不得不停止經辦此類業務。

綜上可見,在理論界觀點爭鳴、定位不清的條件下,保險公司的取向偏離了市場,政府對商業保險寄予了超高的期望,發出的政策信號也出現了嚴重紊亂。這種紊亂對中國人民保險公司和整個商業保險業的健康發展造成了損害。

(二)業務競爭的格局影響了社會保障改革的順利推進

在20世紀80至90年代,由于商業保險與社會保障的關系始終未能理順,結果形成了一種不正常的業務競爭格局,在一定程度上影響了社會保障制度改革的順利推進。

在養老保險領域,1984年,中央財經領導小組將不同群體的養老保險分割給人事部、勞動部、民政部、中國人民保險公司后,針對集體企業與農村居民的養老保險就一度出現過不良的業務競爭格局。在城鎮集體企業中,有一部分屬國有大中型企業創辦,以往的勞動福利政策通常也是從屬于國有大中型企業,對這部分企業的職工的養老保險便出現勞動部門的社會保險機構與中國人民保險公司相互競爭的現象。競爭的結果是:到20世紀90年代,中國人民保險公司放棄集體企業職工養老保險業務,而社會保險機構因缺乏政府財政補貼而不愿意重新背上集體企業職工養老金的支付“包袱”,最終導致全國數以百萬計的集體企業退休職工無法領取養老金,其權益受到嚴重損害。在農村,伴隨著鄉鎮企業的發展,農民的身份發生變化,其養老保險同樣在勞動部門、民政部門與中國人民保險公司之間出現了競爭現象,結果是效益好的鄉鎮企業被多個機構爭搶,效益不好的鄉鎮企業卻沒有機構負責。除集體企業職工與鄉鎮企業職工外,廣東等地區的商業保險公司與計劃生育部門還聯合開辦過農村計劃生育夫婦養老保險,結果仍然是以失敗告終。時至今日,我國養老保險制度仍然處于政策分割、地區分割的碎片化狀態,這與保險公司和社會保險機構非正常的業務競爭有著直接關系。

在工傷保險領域,國家頒布工傷保險法規,強調工傷保險由社會保險經辦機構負責經辦,但各地保險公司經辦的雇主責任保險和團體人身意外傷害保險屬于性質相近的保險業務,同樣,許多企業成了社會保險機構與商業保險公司業務競爭的對象。這種競爭造成的結果是工傷保險制度至今仍未健全,而雇主責任保險與團體人身意外傷害保險亦未能實現長足發展,勞動者因職業傷害而得不到補償的現象時有發生。

在醫療保險領域,由于長期以來都是處于試點狀態,由職工基本醫療保險、城鎮居民醫療保險與農村新型合作醫療三大制度組成的醫療保障體系直到近年才迅速覆蓋到80%以上的城鄉居民。而此前20多年,一些保險公司也想替代社會保險機構經辦醫療保障業務,一些地方政府期望通過保險公司的經辦來減輕政府的財政負擔與壓力,結果同一地區出現兩個以上的機構分別經辦醫療保障業務的格局。這既影響了制度的有效整合,也導致了醫療保障體系運行的成本上升,阻滯了醫療保障制度的順利推進。

在其他領域也出現過商業保險與社會保障機構非正常競爭的現象。如1987年,民政部在部分地區開展救災保險改革試點,試圖通過引入保險機制來促使我國極端低下的救災水平得到提升,而中國人民保險公司認為這類業務屬于商業保險業務,同樣在其試點地區以虧損經營(倒貼錢)的方式競辦同類業務。相互競爭的結果是,民政部門的救災保險改革試點無法進行下去,保險公司的同類保險業務也逐漸停辦。時至今日,在重大災害面前,我國仍然主要是依靠政府救助,商業保險未能發揮應有的作用。

在社會保險機構與商業保險公司之間展開業務競爭,是國際上罕見的異常現象,因為各國的社會保險業務邊界是非常清晰的。法定范圍內的社會保險業務屬于社會保險機構壟斷經營,這是維護其法定性、統一性、公平性、公益性的基本條件;只有在法定社會保險范圍之外的居民風險保障需求,才是商業保險利用市場機制發展業務的領域。兩類業務分工明確,各自發展。而我國近30年間的非正常競爭狀態,無疑直接影響著社會保障制度改革的順利推進,它構成了社會保障改革與制度建設迄今仍然滯后于經濟社會發展的重要原因。

(三)商業保險與社會保障不是相互促進而是相互牽制

在發達國家,商業保險與社會保障通常構成一種相互促進的關系,它們在各自的領域發展業務,分工明確,各得其所,往往能夠共同發展。凡是社會保障制度健全的國家,通常也是商業保險十分發達的國家,其國民往往能夠獲得充分的風險保障,政府主導的社會保障提供基本保障,保險公司經辦的商業保險則承擔著超越基本保障之上的風險保障,它們構成了一個雙層結構的安全保障網。

在我國,由于對商業保險與社會保障的關系長期缺乏正確的認識,由此帶來政策信號紊亂與不當的業務競爭格局,結果既影響了我國保險市場的發育成熟和商業保險業務的迅速壯大,也影響了社會保障制度的健康發展,從而構成了一種相互牽制的關系。

前述商業保險的功能異化,必然影響其對保險市場的開拓,我國商業保險業在國民經濟中所占比重偏低,參與國際競爭的能力弱小,客觀上都與其未能集中精力專事商業保險市場開拓直接相關。因此,盡管我國商業保險業縱向比較發展較快,但與其他行業相比和與其他國家相比,仍然處于落后狀態。

在商業保險公司介入社會保障領域的同時,社會保險機構也在一定程度上介入商業保險市場。例如,20世紀90年代民政部門開辦的農民養老保險,完全是一種農民自愿投保、自己付費的保險業務,它實質上奉行的是商業保險“多投多保、少投少保、不投不保”的原則,其性質應當是一種商業人壽保險,但政府部門卻冠以社會保險的名義來開展。在國外,企業年金通常都不是社會保險經辦機構經營的業務,而主要是由保險公司經營,而在我國,企業年金卻在相當長時期內成為社會保險經辦機構競辦的業務。2006年9月發生的上海陳良宇挪用“社保基金案”其實是“企業年金案”,便是政府機構不當介入應當市場化運作的企業年金業務的一個典型案例。[12]社會保險經辦機構介入商業性的保險業務的后果是:在牽制商業保險業發展的同時,也牽制著社會保障事業的發展。以政府機構為例,以往的基金監管機構往往將主要精力放在企業年金制度的設計上,對基本的公共養老金及其監督管理關注不夠,導致出現基金被挪用的現象。

綜上所述,由于商業保險與社會保障的定位長期以來不是十分清晰,二者之間的關系也未真正全面理順,結果出現了商業保險公司經辦社會保險業務,社會保險機構經辦商業保險業務,不僅二者相互促進、共同發展的局面未能形成,反而是相互牽制,這應當是一個值得吸取的深刻教訓。

三、關系重構:邊界清晰的分工與協作

在我國社會保障改革進入關鍵時期的背景下,有必要全面準確地認識商業保險與社會保障的關系,努力實現在清晰劃定邊界條件下的分工協作,這對于健全我國社會保障體系、促進商業保險快速發展具有十分重要的意義。

根據2009年10月1日修訂實施的《中華人民共和國保險法》第二條的定義,商業保險是指“投保人根據合同約定,向保險人支付保險費,保險人對于合同約定的可能發生的事故因其發生所造成的財產損失承擔賠償保險金責任,或者當被保險人死亡、傷殘、疾病或者達到合同約定的年齡、期限等條件時承擔給付保險金責任的商業保險行為”。也就是說,商業保險是按照等價交換、自愿成交的原則,以保險人與投保人或被保險人簽訂保險合同的形式來實現合同雙方權益的一種市場交易行為和風險管理機制,包括人身保險與財產保險兩個子體系(國際上按壽險與非壽險劃分)。其中,人身保險包括人壽保險(即養老保險)、健康保險及意外傷害保險等險別;財產保險包括財產損失保險、責任保險、信用保險與保證保險等險別。而社會保障是國家面向全體國民、依法實施的、具有經濟福利性質的各項保障措施的統稱,是用經濟手段解決社會問題進而實現特定政治目標的重大制度安排,是維護社會公平、促進人民福祉和實現國民共享發展成果的基本制度保障,它包括社會保險、社會救助、社會福利三大系統及各種其他符合上述定義的社會性保障措施。[13](P3)其中,社會保險是指國家依法強制建立的以保障勞動者在年老、疾病醫療、工傷、失業、生育等情況下獲得物質幫助權利的制度安排,它奉行強制實施、基本保障、權利義務相結合等原則。

筆者認為,對商業保險與社會保障的正確認知及其相互關系的合理定位,應當是:商業保險與社會保障都是人類應對自身生活風險的風險管理機制,但商業保險是基于追逐投資收益的市場交易行為,社會保障則是為了解除國民后顧之憂并促進社會公平的法定保障。從社會保障角度出發,商業保險可以作為社會保障體系的組成部分,構成了對基本社會保障制度的重要補充。在此,社會保障體系應當是一個開放的可以延伸的系統。而社會保障制度則應當是一個受法律嚴格規范的收斂的系統,商業保險在社會保障制度之外,而在社會保障體系之內。社會保障制度不可能滿足國民的全部生活保障需求,從而需要商業保險進行補充,各國政府也通常利用相應的財政稅收政策來引導商業保險公司提供相應的補充保障服務,而商業保險在實踐中必然要受市場規律影響,無利可圖的業務不可能吸引商業保險公司參與。因此,不宜將商業保險與社會保障制度的概念泛化,而是應當區分各自的本質特色,并在尊重各自規律的前提下尋求共同發展的途徑。

商業保險與社會保障的關系,不是競爭關系,因為社會保障制度規范的業務一定是法定的,其邊界是清晰的,也通常是不允許自由競爭的。客觀而論,商業保險與社會保障之間是一種替代關系、補充關系與合作關系。

(1)替代關系。從國內外發展實踐來看,商業保險與社會保障在某些風險保障方面確實存在替代關系。

首先,在財產保險方面,主要是財產損失保險會發生對社會保障中的災害救助的替代效應及雇主責任保險發生對社會保險中的工傷保險的替代效應。例如,2008年我國遭受了新中國成立以來最為嚴重的自然災害,因災導致的直接經濟損失達11 752億元(其中,南方冰雪災害損失1 516.5億元,汶川特大地震損失8 523.09億元)。[14](P413)為此,國家全年安排各類抗災救災資金1 500億元(其中,自然災害生活救助資金509.6億元),中央安排恢復重建基金700億元(其中,2008年中央財政共下撥民房重建資金322.41億元)。[15]如果在災害中受損的民房通過事先投保商業保險來獲得經濟補償,則政府投入的恢復重建基金就會減少300多億元。也就是說,民房參保率越高,獲得保險補償就越多,則政府撥付的恢復重建資金就越少;相反,政府補得越多,百姓將民房進行投保的現象就越少,這就是商業保險對災害救助的替代效應。除了這種財產損失后的替代效應外,在災害預防投入方面也存在商業保險與國家防災基金投入的替代效應,即商業保險活動過程中為了避免多賠,保險公司往往會對承保標的進行防災防損投入,而國家每年也有專款進行災害防治,如果保險公司防災防損投入的力度大,則可以縮減國家撥付的防災基金;反之亦然。至于雇主責任保險與工傷保險的替代效應自2004年以來則表現得更加突出。2004年,我國《工傷保險條例》開始實施,在工傷保險強制實施后,就出現了商業雇主責任保險迅速萎縮的現象,而且這種現象會隨著工傷保險在所有有雇傭關系的單位實施及保障范圍的進一步加大而變得更為突出。①雇主責任保險與工傷保險也存在一定的互補關系,即工傷保險中沒有包括的部分,雇主責任保險可以補充(參見許飛瓊:《雇主責任保險與工傷保險的協調發展》,《江西財經大學學報》,2005(1))。只是近幾年來,其替代關系比互補關系更為突出,且會日益加劇,故本文僅提出替代關系的觀點。

其次,在人身保險方面,主要是醫療保險及企業年金具有替代效應。即商業保險與社會保險中的醫療保險具有相互替代關系,社會保障體系中的企業年金能夠替代商業保險中的團體養老保險。在醫療保險中,住院醫療與重大疾病醫療均是商業保險與社會保險承保的險種,且大部分醫療保險報銷賠付項目相同(在保險公司提供的住院醫療保險中,約有2/3的險種的保障范圍與社會醫療保險報銷的藥物目錄相同),因此,只要國家在藥品價格、報銷范圍、報銷金額比例上稍微放寬,商業醫療保險就會出現萎縮現象。例如,2009年10月22日開始執行《國家基本藥物的零售指導價格》,藥物價格較之以前平均下降12%左右。老百姓和醫療機構肯定會優先考慮《國家基本藥物目錄》中的藥品,這樣,商業醫療保險的投保積極性和賠付比例就會發生急劇變化。事實上,在藥物降價之前,因知悉國家會調整藥品價格,就已經出現了商業醫療保險萎縮的現象。據上海市保險同業公會統計,2009年1至8月,上海市健康險保費收入約為26.64億元,較上年同期下降55.8%。統計的35家保險公司中,有7家保險公司健康險保費收入呈現負增長,有17家保險公司健康險保費收入增長低于1 000萬元,保費增長超過1億元的只有1家。[16]同樣,在企業年金方面,為職工購買年金的企業越多,購買商業團體養老保險的企業就會越少。如2006年國家出臺企業年金政策,2007年,占當年中國壽險市場份額16%的中國平安團體保費在同期壽險保費收入的比重就從 10%降至 9.7%,2008年該比重進一步降至8.24%。[17]而占當年壽險市場份額近40%的中國人壽,其團體養老保險業務在2008年則出現了負增長,團險保費收入同比下降10.08%。[18]可以說,如果購買企業年金的企業進一步增加,團體養老保險的保費收入將會進一步萎縮。當然,企業年金也屬于市場化業務,商業保險公司可以經辦,而社會保險機構通常不能經辦,保險公司的利益并不會因此類業務的替代而受到損害,相反可能因政策的支持而獲得前所未有的發展。

(2)補充關系。商業保險與社會保險互為補充早已在學術界成為一種共識。商業保險與社會保險的互補關系主要體現在承保對象、業務范圍、補償水平方面。例如,工傷保險通常只覆蓋具有正規勞動關系的勞動者,而商業保險公司的雇主責任保險業務則可以承保非正規勞動關系下的勞動者的職業傷害風險;在醫療保險方面,超越基本醫療保險范圍的風險保障需求,通常只能從商業性醫療保險中得到滿足;而在社會養老保險中,隨著替代率的下降,要確保老年人不因退出勞動崗位而導致生活質量下降,就離不開商業保險公司開辦的職業年金或企業年金等在內的補充保險業務。可見,商業保險對社會保障的補充作用是十分明顯的。

(3)合作關系。除了上述替代關系與補充關系外,商業保險與社會保障之間其實還需要建立合作關系。在防災救災與災害救助、災害救援、應急等防災防損方面,商業保險與政府救災可以互相補充、互為支持。在經營技術如數理計算、資產運用、繳費記錄管理、養老金支付、保險信息等方面也需要相互支持,如生命表不僅是人壽保險的技術支撐依據,也應當是社會養老保險的技術支撐依據。

正是因為商業保險與社會保障之間存在替代關系、互補關系與合作關系,許多國家才利用相應的政策措施來促進商業保險的發展,以充分發揮其補償功能。在目前我國加快建設健全社會保障體系的條件下,積極鼓勵發展商業保險應當是一個重要的方向,但把商業保險歸入社會保障制度則是不妥當的。商業保險可以納入宏觀社會保障體系,可以共同構成國民生活安全網,但又有別于社會保障制度,在實踐中不能混淆政府與市場的界限,更不能把國家的社會保障發展計劃與方針變成一個商業保險與社會保障之間利益沖突的戰場。“任何夸大社會保障的作用而忽略商業保險的發展,或夸大商業保險的作用而讓其取代或部分取代政府的職能,都將導致社會保障制度的重大缺陷”。[19](P14)商業保險與社會保障之間需要的不是競爭,而是明確分工、有效協作,在尊重各自規律的條件下相得益彰地共同發展。

四、共同發展:讓商業保險在社會保障體系中發揮重要作用

從國際經驗來看,社會保障在世界各國發展的模式不盡相同,但無論哪種模式,均是由政府主導并從國家財政支付的角度來安排的。而在人口老齡化趨勢加劇、養老保險及醫療保險等支付壓力越來越大的時代背景下,許多國家將發展商業保險作為促進社會保險乃至社會保障持續發展的重要方向。例如,英國、美國、澳大利亞等國家在基本養老保險之外,逐步通過商業保險建立養老保險個人賬戶制度,并且通過稅收優惠政策來鼓勵個人或企業建立商業保險性質的養老保險,待個人賬戶發展到一定規模之后,再逐步降低原社會保障制度待遇。智利等南美國家則將公共養老金制度私營化,由多個競爭性的養老基金管理公司負責管理,而這些基金管理公司與商業保險公司密切相連,基金的一部分最終會被轉至保險公司,保險公司則為基金管理公司提供殘疾和死亡保險。壽險大國日本就是通過對消費者購買壽險和財險部分險種(如地震保險)所支出的保費有一定額度的免稅扣除以及對巨災由國家財政撥款成為主投保人等優惠政策,使這個全球長壽之國不因老年人的巨額養老金支付而裹足不前,也不因其是一個多地震國家而使政府陷入無休無止的救災救濟事務之中。可見,國外的社會保障制度建設或改革的主流趨勢是明顯的,即強化個人責任和市場功能,更多地利用商業保險這個市場機制來完善社會保障體系,提高國民福利。而在我國,由于商業保險發展滯后,社會保障責任重大,致使民生福利還缺乏相應的保障。例如,由于沒有地震保險,地震發生后,國家只有對災民實施無限度的救助,吃、住、行、醫等無所不包,其后果便是災民越來越依賴政府而放松自身應有的風險防范意識與風險管理義務。

近年來,國家加快了社會保障制度建設步伐。例如,在財政投入方面,社會保障財政支出占國家財政支出的比重由1998年的5.52%上升到2008年的13.06%。[20]2009年,中央財政投入社會保障的資金的預計數比2008年增長17.6%。[21]在這樣的時代背景下,加快發展商業保險并最終促使商業保險與社會保障獲得共同發展,應當成為國家發展進程的重要任務。

在這方面,筆者認為,要特別重視發展商業保險,讓商業保險在社會保障體系中發揮重要作用。

第一,明確界定商業保險與社會保障業務的經營領域,避免因“競爭”業務而出現越位行為,導致雙重損害。前面提及20世紀80年代保險公司越位經辦有關社會養老保險業務,最終不僅保險公司發生虧損而沒有獲得期望的收益,而且使相當一部分參保人員沒有領到其應有的養老金,這一深刻教訓應當吸取。[22](P341)同時,社會保險經辦機構也不能爭搶企業年金等本該屬于市場交易的業務。只有這樣,才能真正形成政府主導社會保障與市場主導商業保險的格局,并在尊重各自規律的條件下獲得共同發展。

第二,制定相關政策,支持商業保險業的發展。我國是一個多災的國家,每年的災害損失數據驚人(見表1)。有損失必然要補償,但僅僅依靠政府或者受損者家庭或個人來承擔補償之責是不合理的。國家應該借助市場機制,通過商業保險來分擔災害損失補償之責,這是各國實踐證明了的最佳選擇。然而,商業保險公司畢竟是企業,盈利是它經營的唯一目的。因此,在發展商業保險的過程中,無論是獨立經營業務,還是讓保險公司代理經營有關保險業務(如巨災保險、公眾責任保險、醫生責任保險、農村保險等),國家均應該有合理的政策安排,留給保險經營者一定的合法盈利空間。對于某些具有收益性質(如養老保險)或符合公眾利益原則的保險業務(如健康、護理等與人身有關的保險,以及可以維護勞動者權益的雇主責任保險等)進行政策扶持與稅費的優惠,促進這些商業保險業務不斷發展。在此,政府應當認識到商業保險不僅是保險企業的逐利行為,也是可以為公眾提供風險保障服務并增進國民福利的工具與手段。

表1 1999—2008年中國自然災害損失補償結構表 (單位:億元)

第三,充分發掘商業保險業的發展空間。一方面,盡早形成有利于企業年金等補充保險發展的環境條件,促使這類業務得到迅速發展,它的發展既是壯大商業保險市場的重要來源,也是完善我國社會養老保險體系的重要支柱(當前事業單位養老保險改革步履維艱,便是因為既有的養老金待遇因缺乏職業或企業年金而無法調整)。因此,政府不僅需要制定相應的免稅政策,而且還應當仿照德國對低收入者參與企業年金采取財政補貼政策。另一方面,針對災害損失巨大而保險補償不足的現象,政府可以規定公共設施、辦公場所投保財產保險等業務,用確定的保費支出轉嫁不確定的災害損失風險,并換來穩定的風險保障,這一舉措同樣可以取得一舉兩得的效果。

第四,政府有關部門及保險經營者還需要建立一套適應消費者市場的宣傳策略,正確引導社會公眾的保險消費行為,把商業保險的潛在需求逐步轉化為現實的、有效的保險需求,使目前過低的投保率(中國的保險投保率一般為1%～2%,國際上平均為20%,日本的國民投保率在本世紀初期即達93%[23])能夠得到快速提高。

總之,商業保險在我國社會保障體系建設與發展進程中,不僅可以發揮重要的補充作用,而且可以在相當程度上替代社會保障的功能。在處理商業保險與社會保障的關系方面,既不能對商業保險寄予不切實際的期望,亦不能將商業保險排除在社會保障體系建設之外,而是要在尊重商業保險的市場規則的同時,根據社會保障制度可持續發展的需要,為商業保險的發展留下相應的空間,并采取行之有效的政策措施來加以推進。商業保險的健康發展,必定對我國社會保障體系的完善起到不可替代的作用。

[1]鄭功成主筆:《中國社會保障改革與發展戰略:理念、目標與行動方案》,北京,人民出版社,2009。

[2]曾憲樹:《社會保險的性質和作用》,載《中國勞動》,1985(11)。

[3]沈聲、劉希昆:《對社會保險和人身保險統一經辦問題的探討》,載《保險研究》,1991(3)。

[4]葛蔓:《社會保險同商業保險不容混淆》,載《中國勞動》,1993(8)。

[5]許滌新:《金融保險與社會保險的界定》,載《中國社會報》,1987-07-10。

[6]鄭功成:《社會保險與商業保險》,載《湖北日報》,1986-09-25;鄭功成:《社會保險與人壽保險的區別》,載《中國社會報》,1987-08-07。

[7]鄭功成:《社會保險與商業保險》,載《湖北日報》,1986-09-25。

[8]烏通元:《充分發揮商業保險在多層次的社會保障體系中的作用》,載《上海保險》,1994(8)。

[9]吳定富:《大力發展商業養老保險》,載《中國金融》,2005-10-27;《保監會:加大投入,險資入市有7%提升空間》,http://insurance.hexun.com/2008-12-13/112342799.html。

[10]黃桃源:《成思危:加快發展商業保險,完善社會保障體系》,載《金融時報》,2003-10-20。

[11][13][22]鄭功成:《中國社會保障30年》,北京,人民出版社,2008。

[12]《陳良宇受賄濫用職權案始末》,載《廣州日報》,2008-04-12。

[14]鄭功成:《多難興邦——新中國60年抗災史詩》,長沙,湖南人民出版社,2009。

[15]《民政部發布2008年自然災害應對工作評估分析報告》,http://www.gov.cn/gzdt/2009-09/23/content_1424487.htm。

[16]蘇微佳:《〈基本藥物零售指導價〉22日執行,商業健康險發展遇冷》,載《解放日報》,2009-10-14。

[17]李軍慧:《團險萎縮——主渠道地位喪失》,載《華夏時報》,2009-09-13。

[18]羅三秀:《壽險公司團險業務增長疲勞,國壽平安或尋求新渠道》,載《證券日報》,2009-05-12。

[19]鄭功成:《中國社會保障論》,武漢,湖北人民出版社,1994。

[20]《財政部稱:我國去年財政支出超過一成用于社會保障》,載《羊城晚報》,2007-10-06;胡曉義:《走向和諧:中國社會保障發展60年》,44頁,北京,中國勞動社會保障出版社,2009。

[21]《今年中央財政擬投入社會保障資金2 930億元》,載《經濟日報》,2009-03-16。

[23]許飛瓊:《中國的災害損失與保險業的發展》,載《江西財經大學學報》,2008(5)。

(責任編輯 武京閩)

The Evolution of Commercial Insurance-social Security Relationship and Reconstruction

XU Fei-qiong
(Department of Insurance,Renmin University of the China,Beijing 100872)

Both commercial insurance and social security are management mechanism to respond to people's own risks.But at the same time,they belong to market mechanism and social mechanism.Since the reform and opening-up policy in China,there has been an on-going discussion on the relationship between commercial insurance and social security,which directly affected institutional arrangements and policy practices.Based on carding-related perspective,commercial insurance is dependent of social security and that it is a necessary complement to the formation of social security.Although commercial insurance can be brought into the social security system in a broader sense,it should be a kind of additional position.That is,social security must not only take the responsibility of protecting social equity and of solving people's problems in their lives,but should be adapted to market regulation,encouraged to find their own path of development and to play additional roles in the development of social security.Both commercial insurance and social security must keep up coordination and distribution of responsibilities,systematic combination on the basis of their respective laws and they must work together in harmony.

commercial insurance;social security;mutual relationship

許飛瓊:中國人民大學財政金融學院副教授,保險系主任(北京100872)