關于促進我國空間政策由區域傾斜到產業傾斜的建議

■ 全國政協委員、九三學社吉林省委主委 支建華

改革開放以來，實行區域傾斜的空間政策，造就了帶動國民經濟整體增長的經濟核心區和增長極，促進了整個國民經濟的高速增長，增強了國家的經濟實力。但是區域經濟發展戰略的選擇是與時俱進的，在我國經濟經過一段時間高速增長，經濟實力顯著增強的當下，要實現經濟發展的可持續性，就必須轉變經濟發展方式，調整產業結構。在兼顧效益、公平和生態的前提下，我國空間政策由區域傾斜到產業傾斜成為必然取向。

一、我國區域傾斜空間政策的局限與問題

我國建國以來的空間政策內容始終在布局原則和布局重心等方面重復，一直沒有處理好區域間經濟協調問題。我國區域傾斜的空間政策的局限與問題主要表現在以下幾個方面。

1．效率與公平時空錯位，區域傾斜的空間政策難以為繼

區域傾斜的空間政策造成區域發展機會的不公平和區域社會經濟發展的不平衡，區際收入的差距擴大。這種差距的長期積累會引起社會矛盾，危害經濟發展。

我國沿海地區經濟發達，處于工業化中后期階段，工業基礎好，空間政策繼續向沿海發達地區傾斜，經濟上可取得最大的效益，但會加大原就較為突出的地區差距，凸顯公平發展的問題。我國內陸地區經濟相對落后，處于工業化初中期階段，工業基礎薄弱，空間政策向內陸地區傾斜，可以較好解決社會公平問題，但卻以犧牲效益為代價，會拖整體國家經濟發展的后腿。這種效率公平時空錯位，使空間政策面臨兩難選擇。

2．區域一刀切弊大于利

我國不同時期的空間政策就政策指向的特定區域而言，無論區域內部差異如何，條件怎樣，都會同等地享受到區域政策優惠。這實際上是一種政策大鍋飯，是宏觀傾斜政策下的區域平均主義。而對未獲傾斜的地區來說，在不同的政策條件下與享受傾斜地區的產業部門進行不平等的競爭，無論是對企業還是對該產業都是一種損害。

3．扭曲市場機制的調節作用

區域經濟政策的根本方向是完善、補充和引導市場，而不是取代市場。但是，復雜多樣的區域政策割裂全國統一大市場，扭曲市場機制的調節機能，長期實施區域傾斜政策，無疑是對市場調控機制的損害。

二、產業傾斜是空間政策發展的方向

產業傾斜可實現效率、公平和環境三個目標的統一，是空間政策發展的高級階段和必然趨勢。

1．產業傾斜政策兼顧效率與公平

產業傾斜，首先尊重市場經濟規律和市場的選擇，注重產業的技術經濟和地區要素稟賦條件，強調按照最大效率原則配置和利用各種社會和經濟資源推進相關產業發展，使之發揮最大的經濟效益。其次，它強調區域經濟的協調發展，從產業著手，不針對具體區域傾斜，區域發展相對公平化，確保區域和諧。第三，產業傾斜也是推動區域間相互依賴、互相補充，開展經濟技術協作的內在動力。

2．產業傾斜政策隱含區域傾斜政策

產業傾斜政策以市場化手段和政府的宏觀調控的有機結合，以隱性的柔性的空間調控，實現空間差異化發展。由于產業傾斜政策隱含著區域傾斜政策，在保證實現區域傾斜政策目標的同時，又避免了區域傾斜政策負面效應，使損害最小化、整體效益最大化。促進區域內優化發展和區際優化發展的融合。

3．產業傾斜可推進產業結構調整與升級

產業傾斜的隱性空間特征有助于調整產業的地區結構，形成與地區資源優勢等相一致的產業空間格局。產業傾斜政策運用經濟、法律手段，加強產業規劃和政策的引導，運用能源、資源產品的價格杠桿作用，發揮稅收政策的調節作用，形成較有效的激勵制度，使產業政策在空間上得到落實，形成產業政策和空間政策有機結合。

產業傾斜的政策引導特征有助于推進產業的技術進步和第三產業尤其是現代服務業的發展，鼓勵技術創新，淘汰落后。實施產業傾斜政策，可推進走新型工業化道路，優化產業結構，促進產業結構升級。

4．產業傾斜體現了構建和諧的人與環境關系的內涵

區域傾斜的空間政策，體現不出對粗放的增長方式的制約。產業傾斜通過實施產業技術政策，有助于淘汰能耗高、污染重的產業；通過實施特定地域產業名錄限制，可保護特定地域的生態環境。因此，推進產業傾斜的空間政策，可形成與我國經濟增長階段相適應的資源節約型國民經濟體系，對于保護生態環境，建立和諧的人與環境關系有重要的意義。

三、幾點建議

當前我國正處在社會矛盾和人與自然環境矛盾的凸顯期，追求公平和改善環境成為區域發展的重要訴求。我國區域發展的不平衡和生態環境問題十分嚴峻。因此應及時調整區域傾斜的空間政策，轉向產業傾斜，以實現我國經濟社會的可持續發展。

l．調整區域傾斜的空間政策

第一，對已有的區域傾斜政策進行梳理和調整

作為國家層面的區域空間戰略即將進入新的一輪深化和調整時期，尤其是西部大開發和東北振興戰略的“十二五”規劃已經進入制定階段，減輕行政措施對區域經濟一體化的干預和阻礙，促進區域開放，促進區域內部和區域之間關系的協調，是一個迫切任務。在此過程中，需對已有的區域傾斜政策進行梳理和調整，保留必要的，調整不適當的，取消過時的。一些在實踐中有推廣意義的政策，可轉為面向全國的普適性政策。

第二，將區域傾斜的重點由經濟領域轉向民生領域

區域傾斜政策在我國社會經濟發展中發揮了重大作用，在今后的發展中仍將繼續發揮作用。但在經濟領域應盡量發揮市場的作用，發揮市場配置資源的基礎作用，在市場失靈的民生、生態環境、公共物品等方面還應進一步發揮區域傾斜政策的作用。

第三，嚴格控制批準各類新的“經濟區”

我國實施的大的區域傾斜政策先后有“沿海開放”、“西部開發”、“東北振興”和“中部崛起”等區域性政策，幾乎覆蓋全國。都是重點，也就等于沒有了重點，導致其政策效應遞減，這是為了平衡區域利益的結果。任其下去，每個省區都建立一個或幾個“經濟區”，無疑會導致政策尋租的滋生和整體的效應下降，造成新的發展機遇不公平。因此，必須嚴格限批各類經濟區。

2．建立面向產業傾斜的體制機制

第一，明確實施產業傾斜戰略

調整區域傾斜為主導的國家宏觀戰略是我國目前發展階段的必然選擇。明確實施產業傾斜戰略，實行政策調控與市場調控相結合，對幼稚產業、新能源產業，戰略性產業、高技術產業實施傾斜政策，是與國家發展階段相適應的發展方式的改變，是產業結構升級的動力，是區域協調發展的需要。

第二，建立產業傾斜的體制機制

實現由區域傾斜向產業傾斜的轉變，是一種體制機制的創新，需要建立一套與之相適應的政策法規。要先行研究產業傾斜的理論與方法，總結國內外產業傾斜的經驗與模式，研究產業傾斜的政策體系，包括與之配套的財政貨幣政策、人力政策、立法政策以及戰略性產業結構布局政策。

第三，制定產業的區域發展規劃

以往在區域傾斜主導的體制下，產業發展規劃的制定對區域上的落實研究不夠。在實施產業傾斜為主導的戰略轉變的同時，產業的發展規劃不僅是產業本身的發展問題，還與區域的發展密切關聯，所以，應強化產業的區域發展規劃的制定與落實。