人民監督員制度的實證分析
——對淮北市兩級人民檢察院的調研報告

徐從峰

(淮北市人民檢察院，安徽 淮北 235000)

人民監督員制度的實證分析
——對淮北市兩級人民檢察院的調研報告

徐從峰

(淮北市人民檢察院，安徽 淮北 235000)

人民監督員制度是中國特色社會主義檢察制度的創新和發展，對于發展社會主義民主政治具有積極的意義。但通過實證調研可知，其在法理基礎、選任、權力效力、履行職務的保障方面存在諸多問題，亟須從立法保障、改進選任方法、制度保障、機構保障等方面進行完善。

人民監督員;民眾監督;制度保障

對檢察機關直接偵查的案件實行人民監督員制度，目的就是要在檢察環節建立起有效的外部監督機制，以保證辦案質量和促進檢察機關偵查水平的提高，從制度上保證檢察權，特別是職務犯罪偵查權的正確行使。人民監督員制度的實行，不僅體現了刑事訴訟程序中的民主監督，創建了一條落實民主監督的新途徑，而且有助于促進檢察機關提高職務犯罪案件的查辦質量，確保司法公正的實現。這項改革的長期貫徹落實，無疑能把檢察機關在查辦職務犯罪中決定逮捕、撤案和不起訴等工作置于人民監督員的監督之下，進一步加強查辦職務犯罪的力度，保證辦案質量的提高。故從這個意義上說，人民監督員制度是中國特色社會主義檢察制度的創新和發展，是一項切合法治觀念、富于時代精神的制度探索，是我國特有的制度，沒有現成的經驗可供借鑒。為了更加積極穩妥地推進這項改革，高檢院確定了10個省、自治區、直轄市進行試點，此舉是檢察機關在現行法律框架內推進訴訟民主的有益嘗試。

經過近6年的試點運行，雖然人民監督員制度還存在著不足和缺陷，但從其運行和實踐的效果來看，確實有利于人民群眾更加關注檢察工作，有利于在全社會實現公平與正義，使檢察工作更加符合現代司法制度科學化、規范化的主旨。試行人民監督員制度，通過規范的程序將檢察機關的執法活動置于人民群眾監督之下，在保證檢察機關依法獨立行使檢察權、不改變法定的刑事訴訟程序的前提下，增設一個傾聽人民群眾意見、接受人民群眾監督的工作環節，把憲法和法律關于接受人民監督的規定具體化和制度化，增強了辦案工作的透明度，順應了訴訟民主的要求，是在司法領域實現人民直接參與國家事務管理的具體體現;請人民來監督公權行使，參與程序決定，能夠從根本上提高法律程序的公信力，鑄造法律權威，弘揚法治觀念，培養民眾的法律意識。因此，人民監督員制度對于發展社會主義民主政治具有積極的意義。

一、淮北市施行人民監督員制度的情況

從2004年10月1日起，淮北市院根據省院統一部署，組織開展了人民監督員制度試點工作。市檢院成立了以檢察長任組長、市檢院其他領導任副組長的試點工作領導小組，并將領導小組辦公室和人民監督員辦公室設在法律政策研究室，配備了辦公室工作人員。近六年來，人民監督員制度在強化外部監督、防范違法辦案、促進執法公正等方面發揮了積極作用。

(一)首屆人民監督員選任的基本情況

全市兩級檢察機關根據各級人大、政協組織和企事業單位的民主推薦，共選任人民監督員27人，其中市院7人，區縣院各5人。在選任人員中，共有各級人大代表、政協委員18人，占總人數的2/3;中共黨員20人，占總人數的74%，民主黨派3人、無黨派人士4人，占總人數的26%;各級人大代表、政協委員占有較大比例，將人民監督員制度與權力機關的監督和政協組織的民主監督有機結合了起來，體現了人民監督員制度作為一種社會監督制度的核心內涵。

在選任的27名人民監督員中，國家機關各級領導干部10人(其中縣級干部1人)，一般工作人員3人，村(居)委會等基層組織人員3人，各類專業技術人員5人，國有企業工作人員4人，個私企業人員 2人，分別約占總人數的37%、11%、11%、19%、15%和7%;其中女性5人，占總人數的18%。監督主體范圍廣泛，具有較強的代表性和社會公信力。全市檢察機關人民監督員中，具有中專(高中)學歷的3人，專科學歷的6人，本科學歷的14人，研究生學歷的3人，具有博士學位的1人，分別約占總人數的11%、22%、52%、11%、4%，均具有較高的工作水平和一定的法律知識，公道正派，政治、文化素質較高，具有較強的監督能力。

(二)人民監督員監督工作的基本情況和特點

據淮北市人民檢察院2004年10月至2009年12月職務犯罪案件人民監督員監督案件的統計報表顯示:試點工作開展以來，全市檢察機關對各類職務犯罪案件先后啟動人民監督員監督程序30件33人，市院5件5人，濉溪縣院7件9人，杜集區院5件5人，相山區院9件10人，烈山區院4件4人。其中擬不起訴案件共18件20人，犯罪嫌疑人不服逮捕決定的4件6人，擬撤銷案件的5件5人，經人民監督員監督，對案件維持檢察機關決定的24件27人，不同意檢察機關決定的1件1人。在監督的“三類”案件中，擬不起訴案件為16件17人，犯罪嫌疑人不服逮捕決定的3件5人，擬撤銷案件的4件4人，擬不起訴案件占到了全部案件的2/3以上。案件類型以擬不起訴案件為主。在啟動人民監督員程序的全部案件中，貪污賄賂案件13件14人，挪用公款案件4件4人，占到了全部案件的近80%。在監督的案件中，有一些案件或因犯罪主體特殊、或因涉案金額巨大，社會影響較大，在人民監督員監督案件時討論激烈，也出現了一些分歧意見，由案件承辦人進行深入細致的法理剖析和案情說明后，經人民監督員獨立評議和表決，最終維持了檢察機關的處理意見。在人民監督員工作中，“三類案件”的監督已基本走向健康發展的道路，“五種情形”的監督與其相比，顯得較為滯后，仍停留在探索試行甚至是摸索階段，今后有待于進一步加強。

二、人民監督員制度存在的問題

一項新的制度的確立，必然會在具體操作過程中遇到各種各樣的問題，需要不斷完善和發展。人民監督員制度試行以來，取得了一些成效，也受到了社會各屆廣泛的贊譽，但仍存在許多需要改進之處。

(一)人民監督員制度法理基礎薄弱

首先，作為一項制度創新，人民監督員制度雖然符合憲法的原則和精神，但由于該制度運行過程中會對案件做出實體性和程序性處置，會對職務犯罪嫌疑人的權利義務產生影響，因此該制度僅符合憲法的原則和精神，而在刑訴法等有關法律中沒有明確的規定是遠遠不夠的。其次，“一切擁有權力的人，都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”。[1]人民監督員享有法律賦予的權力，卻沒有配以相應的義務和責任，確是一大缺憾。再次，對人民監督員利用職務上的便利貪污、受賄，因其不具備國家機關工作人員身份，如何處罰，《刑法》沒有明確規定。最后，沒有突出規定獨立發表意見權。不受個人意見之外的其他任何人影響或左右，只服從法律，檢察機關或檢察人員不得以職權或以其他理由相阻撓;人民監督員對案件進行獨立評議，就是要以事實為依據，以法律為準繩，充分發表自己的監督意見，切實獨立履行監督職責。法律作出于此有關的規定是至關重要的。

(二)人民監督員的選任還不夠科學

一是人民監督員制度是人民參與司法的一種重要形式，現行規定賦予人民監督員一定權力，對案件會產生實體和程序上的后果，這就需要人民監督員具有與履行職務相當的法律知識素養，因而在選任人民監督員時就必須解決選任標準是“專家型”還是“群眾型”的問題。“專家型”的選任標準雖然保證了業務素質問題，但其代表性較差，體現不了人民監督員在制度設計時的初衷，往往會使人民參與司法淪為少數人的權利;“群眾型”的選任標準，代表性較強，但職務犯罪案件專業性強，司法機關工作人員尚且需要不斷學習，對一些復雜的問題有時也感到不好把握，讓非專業的人民監督員短時間內達到監督案件需要的法律素養是十分困難的。二是在人民監督員的選任過程中，檢察機關始終握有主動權，無法回避自己選人來監督的嫌疑。

(三)賦予人民監督員的權力效力不明確

堅持以事實為根據，以法律為準繩是我國司法的一項基本原則。人民監督員由于其認識能力的局限，發生認識上的偏差在所難免。如果其決定有誤，誰有權通過何種途徑予以糾正卻是一個亟待解決的問題。應當對其作出明確規定。目前，對人民監督員的監督意見賦予了較強的法律效力，即對逮捕、撤銷案件和不起訴三種職務犯罪案件提出監督意見的，如果參加監督的多數人民監督員對檢察委員會的決定有異議的，可以要求上一級檢察機關復核，這種規定值得肯定。但因為最終決定權仍然在檢察機關，其制約性就顯得不夠充分。

(四)對人民監督員履行職務的保障不足

首先，《規定(試行)》對此作了明確規定:“人民監督員開展監督工作所需經費，應當在各級檢察機關業務經費中列支，納入財政預算，由同級財政核撥。對打擊報復或者阻礙人民監督員履行職責的，應當依法依紀追究責任。”經濟不發達地區檢察機關業務經費普遍緊張，不在編的人民監督員很難納入財政預算，如按此規定必然使檢察人員辦案經費被擠占。經費緊張致使檢察機關積極配合人民監督員的可能性不大，因此必須充分保障人民監督員職務活動的經費。其次，人民監督員對監督案件的深入了解不夠。從現行監督程序來看，人民監督員主要是聽檢察機關案件承辦人對案件事實、證據、適用法律的情況匯報。不能保障人民監督員對案件事實、證據、適用法律有一個全面客觀的了解，有可能影響到監督效果。最后，“對打擊報復或者阻礙人民監督員履行職責的，應當依法依紀追究責任?！币勒招谭ǚ梁珓兆锘蛑伟蔡幜P條例處罰相對人或嫌疑人，但刑法第277條規定是阻礙國家機關工作人員依法執行公務行為，而人民監督員不具有國家機關工作人員身份，這對恪守罪行法定原則的檢察機關來說，無疑是愛莫能助。存在這樣問題的原因在于一是高檢制定的規定在法律效力上畢竟低于全國人大常委會制定的法律，且限制人身自由的，只有法律才有權設定，高檢院也無權設定;二是人民監督員不具備在編人員身份，同級財政行政機關可依法不予認可。

三、對施行人民監督員制度的建議

(一)立法保障

通過完善立法，提供法律依據是人民監督員制度正確定位的關鍵，也是建設社會主義法治國家的根本要求。我國《憲法》第2條規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。”知政是參政、議政的前提。建議把“要保障人民監督員享有充分的知情權”作為原則性的規定寫入《刑事訴訟法》，在立法方面應當明確。

(二)改進選任方法

“失去民情支持的法律不可能成為活的法律。”[2]公信性是人民監督員監督的基本屬性，而專業性與大眾性只是這個標準的兩個方面。對于選任對象，在建設法治國家的時代背景下，應該進一步增強人民監督員的平民化，建立人民監督員公示制，將人民監督員的照片、姓名、單位、郵編、聯系電話、人民監督員的權利及義務向人民群眾進行公布，便于人民群眾聯系人民監督員和監督人民監督員。讓人民群眾可以直接向人民監督員反映自己的意見和建議，使人民監督員可以直接聽取社會公眾的陳述，強化人民監督員與社會公眾之間的聯系。對于人民監督員的選任方式，應由對人民檢察院行使監督權的各級人大常委會獨立選任，由人大選任、管理和組織案件監督，一是可以提高人民監督員制度的公信力，二是有利于人大和人民監督員對檢察工作監督的銜接。最高檢曾經就明確提出，人民監督員的選任工作最終將完全獨立于檢察體系之外，這在試行的過程中應當大力推行，這樣做既有利于增強人民監督員產生程序的嚴肅性，又有利于增強人民監督員的公信力。

(三)制度保障

保障人民監督員的知情權，必須加快建立相關具體制度，細化各項具體要求和實施細則。在全面貫徹落實《規定》和《規則》的同時還亟需建立以下制度:

1．定期通報制度。檢察機關主動進行有關情況的通報，是人民監督員實現知情權的首要途徑?？紤]到人民監督員各自都有自己的工作，也從節約及保密的角度出發，可以采用書面方式，創辦《人民監督員工作簡報》，每月送達各位人民監督員。在“三類案件”方面，要通報本月內查辦的職務犯罪案件中，有無犯罪嫌疑人提出不服逮捕的、有無擬撤銷和擬不起訴案件等，如果有，則要反映相關監督情況。在“五種情形”方面，要通報本月反貪、瀆檢、控申等部門受案和立案案件的數量情況，對應當立案而檢察機關作不立案處理的，要及時向人民監督員通報原因;要通報本月職務犯罪嫌疑人在押人員的訴訟階段、羈押時間和期限等信息;要通報本月查辦職務犯罪案件中搜查、扣押、凍結的時間、原因和過程;要通報本月是否有職務犯罪案件應當給予刑事賠償而不依法予以確認或不執行刑事賠償決定的情況;要通報本月查辦職務犯罪案件中是否有辦案人員存在徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況。每月底可由一位人民監督員在人民監督員辦公室工作人員的陪同下，到檢察機關相關部門查閱了解職務犯罪案件的相關臺帳、檔案。

2．學習培訓制度。要建立人民監督員的學習培訓機制，檢察機關可指派具有豐富辦案經驗、較強理論和實踐水平的業務骨干，向人民監督員具體講解檢察機關各業務部門的工作流程，介紹犯罪嫌疑人的權利、義務、羈押期限等，詳細講解檢察機關在辦案過程中應當遵守的各項規定等等，不斷提高人民監督員素質，增強履職意識和知情能力。檢察機關要經常邀請人民監督員就執法和法律方面的問題進行座談、探討，組織開展靈活多樣的活動，如開展視察、評議、執法檢查、組織人民監督員到外地檢察院參觀學習、深入發案單位進行走訪調研等，讓人民監督員全面系統地了解檢察機關的有關情況，在具體的實踐中不斷提高自己的監督能力，增強人民監督員發揮職能作用的積極性。

3．閱卷制度。允許人民監督員查閱相關的案卷材料，是他們獲得案件信息最直接、最客觀的方式。對檢務公開的事項和內容，要優先向人民監督員通報。必要時，可以請人民監督員旁聽訊問、詢問，聽取有關人員陳述和律師的意見，利用收聽、收看訊問職務犯罪嫌疑人全程同步錄音錄像，讓人民監督員充分了解案情。只有充分保障人民監督員獲取信息途徑的通暢和獲取信息方式的主動權，才能從根本上保障人民監督員全面地掌握案件客觀事實和證據情況，作出公正的評議，以促進監督的有效進行。同時，顯示出檢察機關真心接受人民監督的決心，避免監督的形式化。

(四)機構保障

對人民監督員辦公室的人員及設施配置，體現了對人民監督員制度的重視程度，應該對人民監督員辦公室進行規范化建設，要充實力量，配齊人員，改善辦公條件，切實保證工作有得力人抓，事情有得力人辦。要充分發揮人民監督員辦公室熟悉人民監督員制度相關規定和信息靈便的優勢，及時地向人民監督員提供檢察機關查辦職務犯罪案件的各種信息。

[1][法]孟德斯鳩．論法的精神[M]．張雁深譯，北京:商務印書館，2006:102．

[2][美]伯爾曼．法律與革命——西方法律傳統的形成[M]．賀衛方等譯，北京:中國大百科全書出版社，1993:845．

DF83

A

1003－2134(2010)05－0005－04

2010－07－10

最高人民檢察院課題“檢察權威研究”(GJ2010D02)

徐從峰(1956－)，男，安徽蚌埠人，淮北市人民檢察院檢察長。

責任編校 向東