旅游糾紛中消費者權益的法制保障研究

劉淑娟

(湖南涉外經濟學院法學部,湖南長沙 410205)

旅游糾紛中消費者權益的法制保障研究

劉淑娟

(湖南涉外經濟學院法學部,湖南長沙 410205)

旅游業正日益成為我國經濟新的增長點,成為第三產業的主要支柱之一,旅游糾紛也正隨著旅游業的發展日益增多,如何切實保障旅游消費者的權利也成為當今需要研究和解決的問題。文章認為加強法制建設才是保護旅游消費者權益的最有效途徑,并且借鑒我國臺灣地區的經驗,提出具體的改進措施。

旅游糾紛; 法制建設; 旅游合同法

Abstract:T ourism is increasingly becoming a new growth point of China's economy has become one of the main pillars of the tertiary industry,tourism and disputes is also increasing with the development of tourism,how to effectively protect the rights of consumers has become a tourist of today need to study And solve problems.This paper argues that strengthening the legal system is the protection of the interestsof tourism consumers,the most effective way,and learn from the experience of Taiwan,China put forward specific measures for improvement.

Key words:Travel Dispute; Construction of Legal System; Travel Contract Law

旅行業所提供的服務的履行受外在因素影響大,因為其產品無形性高,旅客付出費用并不能立刻看到商品的質量,只有在旅行社履行承諾后才能知道旅游商品的好與壞。在激烈的市場競爭中,商家有時會被迫做出超過自己能力范圍的承諾,同時消費者對旅行社所提供的商品信息的了解程度有限,往往以價格為唯一選擇標準,結果導致旅游市場失靈引起各種的旅游糾紛,必定對旅游消費者的自身權益產生影響。我國的旅游糾紛申訴及處理制度,大多是由政府部門直接介入處理,法規方面,除了《旅行社條例》及其實施細則規定旅游者的投訴依據外,國家旅游局發布有《旅游投訴處理辦法》,作為旅游糾紛申訴處理程序進行的依據。

一、我國旅游消費者保護法規的構成

我國主管部門在旅游業管理制度面采取了旅行業證照許可制、保證金制度、強制保險制度公布制度等行政干預措施。我國的旅游業管理法律為自2009年5月1日起施行的《旅行社條例》。其主要的相關子法有《旅行社條例實施細則》,《旅游投訴處理辦法》等。

對旅游申訴依據及原因的規定。《旅游投訴處理辦法》第八條規定,投訴人可以就下列事項向旅游投訴處理機構投訴:(一)認為旅游經營者違反合同約定的;(二)因旅游經營者的責任致使投訴人人身、財產受到損害的;(三)因不可抗力、意外事故致使旅游合同不能履行或者不能完全履行,投訴人與被投訴人發生爭議的;(四)其他損害旅游者合法權益的。

我國受理旅游糾紛的申訴機構。旅游者與旅行社發生糾紛時,依《旅行社條例實施細則》第四十九條規定:“給旅游者的合法權益造成損害的,旅游者有權向縣級以上旅游行政管理部門投訴”。并且依據《旅游投訴處理辦法》規定,地方各級旅游行政主管部門應當在本級人民政府的領導下,建立、健全相關行政管理部門共同處理旅游投訴的工作機制[1]。同時《旅游投訴處理辦法》第五條和第六條規定,旅游投訴由旅游合同簽訂地或者被投訴人所在地縣級以上地方旅游投訴處理機構管轄。需要立即制止、糾正被投訴人的損害行為的,應當由損害行為發生地旅游投訴處理機構管轄。上級旅游投訴處理機構有權處理下級旅游投訴處理機構管轄的投訴案件。

旅游糾紛處理程序的相關規定。《旅游投訴處理辦法》第十七條規定,旅游投訴處理機構處理旅游投訴,應當立案辦理,填寫《旅游投訴立案表》,并附有關投訴材料,在受理投訴之日起5個工作日內,將《旅游投訴受理通知書》和投訴書副本送達被投訴人。對于事實清楚、應當即時制止或者糾正被投訴人損害行為的,可以不填寫《旅游投訴立案表》和向被投訴人送達《旅游投訴受理通知書》,但應當對處理情況進行記錄存檔。

在投訴處理過程中,投訴人與被投訴人自行和解的,應當將和解結果告知旅游投訴處理機構;旅游投訴處理機構在核實后應當予以記錄并由雙方當事人、投訴處理人員簽名或者蓋章。旅游投訴處理機構受理投訴后,應當積極安排當事雙方進行調解,提出調解方案,促成雙方達成調解協議。同時《旅游投訴處理辦法》第二十五條規定,旅游投訴處理機構應當在受理旅游投訴之日起60日內,作出以下處理: (一)雙方達成調解協議的,應當制作《旅游投訴調解書》,載明投訴請求、查明的事實、處理過程和調解結果,由當事人雙方簽字并加蓋旅游投訴處理機構印章;(二)調解不成的,終止調解,旅游投訴處理機構應當向雙方當事人出具《旅游投訴終止調解書》。調解不成的,或者調解書生效后沒有執行的,投訴人可以按照國家法律、法規的規定,向仲裁機構申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。

綜上所述,在我國現行的旅游糾紛處理機制中,仲裁機構對于仲裁糾紛案件管轄的前提是仲裁當事人之間明確約定若有糾紛發生,同意將糾紛提交某一確定的仲裁機構解決。這一約定可以在合同中約定仲裁條款,也可以糾紛發生前或糾紛發生后達成單獨的仲裁協議。而仲裁制度目前的社會認知度還不甚高,仲裁制度的推廣工作還要加大力度。尤其是旅游活動中主體眾多,法律關系錯綜復雜,仲裁要想在旅游糾紛的解決中發揮更大作用,離不開旅游仲裁的推廣宣傳,尤其是對包含旅游仲裁條款的規范合同的大力推行[2]。

二、我國臺灣地區對旅游糾紛的處理

(一)司法途徑

申訴。根據我國臺灣地區的消費者保障法律,消費者與企業經營者因商品或服務發生消費爭議時,消費者可以提出申訴,并且有二次申訴的機會。在第一次申訴的時候旅游消費者的對象可以是有三種,第一是企業經營者:即旅游企業,第二是消費者保護團體:指以法人為組織形態且以保護消費者權益,推行消費者教育為宗旨的機構。第三是消費者服務中心:這種服務中心指政府為辦理消費者咨詢服務、教育宣傳、申訴等事項在轄區內所設立的機構。在第一次申訴中如果達成協議,雙方當事人的爭議事項依照協議解決。如果未達成協議:旅游消費者可以繼續主張權益,再向其他機構申訴,比如向消費者保護團體或服務中心再提出申訴,這仍屬第一次申訴的范圍。消費者在第一次申訴的范圍內無法得到妥善的處理時,可以向政府的消費者保護官申訴,這屬于是第二次申訴。消費者保護官,受理申訴案件后,查明申訴案件是否已經旅游企業或消費者服務中心處理,并依據下列方式處理。(1)申訴案件尚未經旅游企業處理,錄案后將有關資料轉請旅游企業按照相關規定處理。(2)申訴案件尚未經消費者服務中心處理者,錄案后將有關資料轉至主管的消費者服務中心按照相關規定處理。(3)申訴案件業經旅游企業處理及消費者服務中心處理者,責令旅游企業、消費者服務中心、消費者保護團體或政府有關機關提供有關資料,必要時需要旅游企業及申訴人等前來說明案情,商議解決方法。

調解。旅游消費者經過上面的申訴未能獲得妥適處理時,可以依據消保法有關規定向消費爭議調解委員會申請調解。調解與申訴相同之處,在于兩者皆由當事人將其爭議訴諸客觀的第三者尋求解決。而申訴是向法院提起,由法官依據法律裁判的,調解則不是訴諸法院,而由非法律部門的人員處理的,實際上,調解委員會并不以法律為解決當事人爭議的唯一依據,而是從中協調斡旋來達到協助當事人達成解決糾紛的目的。

(二)旅游業質量保障協會

旅游業質量保障協會是1989年由政府主管部門設立,以提高旅游質量,保障旅游消費者權益為宗旨的公益性機構。該協會設有“保障金代償制度”,是政府依旅游業管理規則認可的,足以保障旅客權益的觀光公益機構。會員在入會時需要依該協會章程及辦事細則規定繳交“旅游質量保障金”作為協會糾紛調處代償的基金。如果加入該協會為會員的旅行社符合規定的條件者(即經營同種類旅游業滿兩年,未被停業處分且保證金未被強制執行),即可向主管部門申請退回原繳保證金金額90%。目前已有近九成的臺灣旅游企業加入該會為會員,由于經該協會調處達成和解的旅游糾紛案件理賠迅速,并且該協會的旅游業管理規則受政府主管部門監督,成立二十余年來已建立其公信力,消費者遇到旅游糾紛大都向該協會申訴,該協會近五年來受理的申訴案件占旅游糾紛總數的55176%,是我國臺灣地區處理旅游糾紛申訴主要的機構。旅游業質量保障協會受理申訴調處的要件如下: (1)申訴人須為旅游消費者;(2)被申訴的旅行社必須是旅游業質量保障協會的會員;(3)必須是由于會員旅游企業違反旅游契約致旅游消費者的權益受損。旅游業質量保障協會對旅游糾紛處理程序,主要分為電話申訴及溝通協調、書面申訴以電話協調解決或邀集雙方當事人定期召開調處會,以及旅行社未按照和解履約賠償的代償程序。同時,旅游業質量保障協會的申訴調處業務的受到主管部門的行政監督,首先申訴案件的處理作完整紀錄,按月報主管部門備查。其次旅游業質量保障協會的辦事細則及旅游糾紛調處委員會組織簡則,均要報經主管部門審查后施行[3]。

(三)政府主管部門

在我國臺灣地區,當局的交通部觀光局是旅游業的主管機關,向政府部門提出申訴的消費者一般是在觀光局進行訴訟。觀光局鑒于旅游消費者散居各地,往返觀光局不便,且為強化旅游業的自律功能,在1989年成立了旅游業質量保障協會以提升旅游質量并受理旅客旅游糾紛申訴。因此,觀光局在旅游業質量保障協會成立后,受理的旅游糾紛申訴案件中,如被申訴旅游企業屬旅游業質量保障協會會員時,先遣送至旅游業質量保障協會調處,并由旅游業質量保障協會將調處結果函送觀光局,如未達成和解,即由該局再定期邀集雙方當事人再協調。此外,該局受理旅游糾紛申訴的被申訴旅游企業如果不是旅游業質量保障協會會員時,也由該局進行處理。交通部觀光局所進行的旅游糾紛申訴調處,并不是消費者保護法所定的消費爭議調解程序,經觀光局協調達成和解的申訴,并沒有經法院核定后與民事確定判決的效力,僅具有和解協議的效力,但如過被申訴旅游企業為旅游業質量保障協會會員者,在和解協議未履行時,可以按照旅游業質量保障協會相關章則啟用代償制度。

(四)評價與借鑒

我國臺灣地區旅游糾紛處理體系是由司法途徑,行業協會和政府主管部門共同組成的,與我國大陸現行的處理機制相比較,展現出了許多特點,這些是值得我們去思考和借鑒的。首先,臺灣地區優先使用法律來解決此類事件。一個完善的糾紛處理機制,首先要有有法可依,我國的旅游合同立法迫在眉睫,這也是我們當前建設發展社會所必須要做的。其次,臺灣地區的旅游行業協會在對旅游糾紛問題的形成和解決都起到了良性的干預作用,而我國大陸的行業協會,多數流于形式,沒有起到應有的作用,這也是下一步要完善之處。

三、對以法制路徑保護旅游消費者的進一步探索

雖然旅游糾紛是旅游契約雙方當事人對契約內容的履約事實產生不同見解而引起的爭執,性質上屬民事糾紛,雙方如未能自行協議達成和解,應通過司法途徑向管轄法院提起民事訴訟由法院裁判解決,但是因為一般旅游消費者不熟悉司法程序,且認為糾紛標的較小,訴訟程序冗長手續繁瑣,還要繳納交訴訟費用,大多不愿通過司法途徑解決,而向消費者保護團體、行業協會及其他政府機關提出申訴要求。又由于消費者保護法設有消費爭議處理條例,并依其規定由各地方政府設立消費協會以受理消費咨詢及消費糾紛申訴,并由工商部門予以處理,所以現在旅游消費糾紛仍以向工商部門和消費者協會為主要的申訴和處理機構[4]。隨著經濟的高度發展,人民群眾休閑時間的增加,觀光旅游已經成為一種潮流,由于消費者旅游大多參加旅行社的旅游團,同時旅游產品無形性高,市場信息不對稱,旅行社常因服務質量引起的旅游糾紛越來越多,旅游消費者不通過法律程序,而是各種途徑向政府機構或團體申訴要求解決,不但影響旅游質量及市場秩序,且損及旅客權益,增加爭訟的社會成本,目前加強法制建設才是保護旅游消費者權益的最有效途徑。

(一)旅游合同立法

健全的法律制度才是保護消費者最有效的工具。我國當前對于旅游的法律法規并不能滿足旅游業的發展,行業內的監管體系不具體,可操作性較低,對旅游消費者保護的力度大打折扣。許多旅游合同糾紛,往往要根據《消費者權益保護法》來處理,但旅游業有其特質,不同于其他一般商品,旅游產品還具有精神消費的屬性。而通過“消費者權益保護法”處理,游客得到的往往只是物質賠償,其精神損失根本得不到補償。其次,旅游者并不完全等于消費者,旅游者首先是民法意義上的有獨立人格權和身份權的自然人,其次才是一個旅游消費者,所以旅游者的合法權益既具有一般自然人的合法權益的特征,又具有其本身的特殊性。我國現在應該出臺一部真正針對旅游消費糾紛的法律,即《旅游合同法》,使其成為消費者快捷的維權渠道。

(二)加強對旅游契約條款內容明確化的規范

我國旅行社管理條例實施細則明確規定:旅行社組織旅游團旅游,應與旅游者簽訂旅游合同,合同內容應明確規定下列事項:(1)旅游行程安排。(2)旅游價格。(3)違約責任。但是目前旅游業管理沒有一個國內外旅游定型化的合同范本,作為旅游交易實務中所普遍使用的模板。在制度面上對旅游產品明確化的規范還略顯不足,旅客與旅行社對旅游契約條款內容認知也難免產生差異。因此建議主管部門加強旅游契約內容明確化的規范,搜集近年來較常發生的旅游糾紛案例類型檢討現行契約條款中權利義務不明確的處予以檢討修正,條文用語表達并宜力求通俗明確易懂以縮短雙方當事人的認識差距[5]。

(三)建立旅游糾紛申訴程序規范

當前,旅游糾紛申訴規范并不健全是影響旅游糾紛有效申訴處理的因素。對申訴的調查工作應包括糾紛案件背景資料的搜集、促進溝通、信息傳遞、資訊分析、促進協議及案例管理等事項,以及如何維持調處過程的質量、公平、自愿性及形成有利雙方的解決方案等專業,這項工作的是否有效開展將影響雙方當事人的權益。目前受理旅游糾紛申訴的機構主要有各級工商部門的消費者協會和國家旅游局下設申訴機構。其中消費者協會是受理一般的各種消費申訴案件,其處理是依據消費者保護法、合同法等法令,其處理作業程序規范已基本完備,而國家旅游局下設各部門則只能依照旅游投訴暫行規定受理旅行社與消費者的糾紛案件。所以有必要建議消費者協會及國家旅游局的相關申訴機構針對影響旅游糾紛有效申訴處理的各種因素及旅游服務產品的專業特性,制定更為合理的旅游糾紛處理規范,以改進旅游糾紛申訴處理的效能[6]。同時申訴的主管部門也應該針對旅游糾紛的種類、涉及的旅客人數、糾紛嚴重性及復雜度,建立分級處理的制度,以增加處理的有效性。

(四)建設旅游信息網站

旅游消費者的信息缺乏,形成旅游市場的信息不對稱,是影響旅游糾紛的因素。因此,建議由主管部門建立旅游消費者公共服務網站,提供消費者有關旅游產品信息、旅行社現況資料、合格領隊、經理人、旅游申訴、旅游消費者保護相關法規及旅游新知觀念倡導等資料。持續的對大眾充分提供正確的旅游消費及保護信息,相信必能逐漸提升消費者選擇旅行社的能力,以避免糾紛,保護消費者的權益。

[1]劉勁柳.旅游合同[M].北京:法律出版社,2004.

[2]廖善康.論我國旅游消費者的權益保護[J].特區經濟,2010, (2).

[3]許惠佑.兩岸交流政策與法律[M].臺北:華泰文化,2007.

[4]張嵩,宋會勇.試論旅游合同立法[J].法學,2008,(4).

[5]韓陽.旅游糾紛中群體訴訟的交易成本分析[J].法學雜志, 2007,(6).

[6]莫小春.基于旅游業發展的旅游消費者權益保護思考[J].中國商貿,2010,(14).

Research on Legal Security of Consumer Rights in Travel Dispute

LIU Shu-juan
(Ministry of Law Hunan International Economics University,Changsha,Hunan 410205)

DF529

A

1671-9743(2010)12-0065-03

2010-11-05

劉淑娟(1977-),女,湖南永州人,湖南涉外經濟學院法學部講師,碩士,從事旅游法學方面的研究。