淺析人民檢察院民事訴訟法律地位

劉昱林

(吉首大學法學院,湖南吉首 416000)

淺析人民檢察院民事訴訟法律地位

劉昱林

(吉首大學法學院,湖南吉首 416000)

我國民事訴訟法賦予檢察機關對民事訴訟的法律監督權,這既是對我國憲法精神和規定的細化,同時對保證民事訴訟公正、合法,保護當事人的合法權益,維護法律的正確實施也具有重要意義。隨著檢察機關對民事檢察工作的全面開展,有關民事檢察立法過于原則、抽象、可操作性差等缺憾已顯露出來,對我國司法實踐造成了極大的影響和制約。本文將就這個問題,從現行立法規定和實踐運行兩個方面入手,對整個民事檢察制度展開闡述。

民事檢察; 司法獨立; 法律監督; 起訴; 參訴; 抗訴

Abstract:In China,the legal supervisory authority of procuratorial organizations which is granted by Chinese civil procedural law,not only details the constitutional spirit and prescription in China,but also has an important significance in assuring the justice and legitimacy of civil process,protecting the lawful rights of litigants and upholding the correct enforcement of law.However,with the fully ongoing civil prosecution by procuratorial organizations,the drawbacks of civil prosecution act,such as excessive-principle,excessive-abstractive and poorly-managed,have gradually turned up,which have greatly affected and restricted the judicial act in China.This text will be based on this problem,setting forth the entire system of civil prosecution,from both the existing legislation and practice.

Key words:civil prosecution; legal supervision; bring an act against; intervening action; protest

人民檢察院是我國的法律監督機關和刑事訴訟的公訴機關,在我國的社會生活和司法工作中起著舉足輕重的作用。然而,近年來,隨著對司法獨立的日益重視及理論界、實踐界對再審制度的批判和檢討,人民檢察院在民事訴訟領域的權力受到了人們的質疑。有些學者認為檢察院的權力過大,其權力的行使侵害了法院的獨立權,違背了司法最終解決原則、兩審終審制和當事人自由處分的意思自治原則,主張削減檢察院在民事訴訟領域的權力,減少其對司法的干預。與此相對,有的學者認為檢察院的權力過小,且現有法律規定的權力無法行使,主張增強檢察院的職能,讓其承擔更多的社會責任,更有效的監督司法,維護司法公正。顯然,我國學者都只是從某一個特定的視角來證明自己的觀點。筆者認為,我們在討論檢察院的“定位”問題時應當綜合各個方面,從整個司法體制著手,對其進行公允的評價。

一、指導思想

檢察院在民事訴訟中的地位問題實際上是我國的權力分工問題,也是我國的司法體制問題。

從權力分工的層面而言,檢察院在民事訴訟中應當享有怎樣的權力、應當如何行使它的權力,它所服從的原則就是這種權力分工必須符合我國的根本政治制度、依照我國的根本大法、做到權力資源的最優配置。人民代表大會制是我國的根本政治制度,我國人民代表大會的法律監督機制包括國家權力機關直接實施法律監督和國家設置的專門法律監督機關——人民檢察院的法律監督,即人民檢察院行使法律監督權是我國人民代表大會法律監督機制的組成部分之一;憲法是我國的根本大法,其第129條規定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。由此可見,我國民訴法第14條賦予檢察院對民事審判活動進行法律監督的權力既符合我國的根本政治制度,又符合我國的根本大法,但其對檢察院在民訴中享有的具體法律監督權限的規定卻過于單一、狹窄。根據檢察機關的性質及工作任務,其所享有的法律監督權具有以下特征:一是具有國家代表性與公益代表性。當國家利益或社會公共利益在民事生活領域中受到損害而受害人不能、不愿、不敢、不知起訴時,檢察機關應當為維護和恢復該權益而提起民事訴訟。二是具有訴訟性,具體表現在: (1)具體的法律監督權限主要由訴訟法賦予;(2)法律監督權主要通過訴訟程序來行使,即在刑事或民事訴訟中運用法律監督權實現一定的訴訟目的,如維護國家或社會公共利益;(3)法律監督權主要采用訴訟手段來實現。[1](P86-88)而我國現行民訴法并未賦予檢察院對特定范圍的民事案件的起訴權和參訴權,檢察院法律監督權的行使更多的依賴的是抗訴權和支持起訴權的行使,不能充分體現檢察機關法律監督權的特性并有效發揮檢察機關法律監督權的職能。

從我國的司法體制而言,檢察院民事訴訟法律地位的確定必須維護我國“司法獨立”的根本性原則、促進我國司法“公正與效率”目標的實現。司法獨立是實現司法公正的重要保障,其與法律監督相互制約、促進。而司法不公正可能產生于訴訟的任何一環節,因此檢察機關的法律監督應保持一種隨時可以監督的態勢,但我國現行民訴法分則卻僅限于對生效判決、裁定提起抗訴為表現形式的事后監督,加之實踐中還存在抗訴的次數、理由和范圍、期限等問題,因此,不能有效維護我國“司法獨立”的原則、促進司法“公正與效率”目標的實現。

明確的指導思想及對現有立法缺陷的認識將對民事檢察制度的重構產生重要的指導意義。

二、現狀分析

我國現行民事訴訟法共270條條文,其中涉及到檢察院職責的僅有六個條文:第14條、第15條、第185條、第186條、第187條、第188條。從這六個法律條文的規定來看,檢察院在民事訴訟中的地位是不明確的,作用是有限的,其法律監督權被限制在支持起訴、審判監督提起抗訴和再審中參加訴訟的行為中。如此簡單而又粗糙的法律規定,加之實踐中某些有意無意的扭曲,使得檢察院要么隨意啟動再審程序,任意干預法院的生效判決,破壞法院的獨立和權威;要么根本無法進行有效的法律監督。究其根源,是對我國民訴立法的指導思想——既要保障檢察院的法律監督權,又要維護司法的獨立認識的不明確。

司法獨立即審判權的獨立,包括法院獨立和法官獨立。法院擁有獨立審判權的根本依據在于保護基本人權,同時,獨立的審判可更大程度地實現司法公正。但是,司法獨立并不意味著審判的封閉與審判權力獨立的絕對化。相反,法制現代化不僅要求建立具有獨立性的審判機制,同時還要求建立開放性的審判機制。而開放性的審判機制本身又要求對獨立的審判權加以必要的監督和制約。因為,權力是一種支配、控制和管理力量,不受制約的絕對的權力的設立本身就意味著對這些權力濫用的制度上的默許。在此,“要防止濫用權力,就必須以權力制約權力”[2](P154)因此,為保證司法的獨立就必須建立一系列的制度和規范予以保障和制約,其中,來自于國家權力的保障和制約主要是兩方面:一是國家立法權力的保障和制約;二是國家檢察機關法律監督權力的保障和制約。這些權力對審判權力保障與制約的根本依據和目的同樣是基于保護基本人權和保障司法公正,正是這種根本依據和目的的共同性構成了司法獨立與法律監督對立統一的基礎。

正是基于對司法獨立與法律監督間相互關系認識的不明確,才導致在立法規定和實踐運行中因強調對司法獨立的維護而限制、弱化了檢察院法律監督權的行使,使得一方面檢察機關無法可依,憲法和民事訴訟法總則賦予其的法律監督權無法落實,造成“權力落空”;另一方面,因為沒有法律的規定和細化的規則的指導,在檢察監督過程中往往似是而非、濫用權力、越權行使。

三、民事檢察監督制度的重新構建

檢察院的權力和職責本身所固有的特性和要求迫使我們要不斷地完善立法、細化原則性的規定、對民事檢察監督制度進行重新構建。

(一)人民檢察院是民事訴訟程序的可發動者和參與者

筆者認為,檢察院應當享有起訴和參加訴訟的權力。但是,檢察院的起訴和參訴權應受起訴和參訴范圍以及程序的限制。

1.人民檢察院行使起訴權和參訴權的現實基礎

根據我國現行的訴訟制度框架,檢察機關只有權對刑事案件提起公訴,在民事訴訟領域沒有提起公訴的權力,不能充分發揮檢察機關維護國家利益和社會公共利益的職能。而現實民事生活領域中又存在許多損害國家利益和社會利益的違法行為:一些單位、個人乘企業經營機制轉換而未完全理順產權關系以及相關法律法規未能配套之際,采用訂立合同的形式,非法處置國有資產,致使國有資產慘重流失;壟斷、限制競爭行為及不正當競爭行為屢見不鮮;破壞環境、自然資源的行為屢禁不止;侵犯消費者、用戶合法權益的行為時有發生。上述違法行為,往往無人享有起訴權,或雖有起訴權但違法行為涉及不特定多數人的利益,受害人不愿付出較高的代價獨立起訴;也有的當事人在權利受到侵害后不知起訴或無力起訴。在民事訴訟制度中,上述問題本來是期待通過機關、社會團體、企事業單位支持受損害單位和個人向法院起訴加以解決,但從實際情況看,支持起訴并未收到預期效果,這就需要檢察機關作為國家利益和社會利益的代表提起公訴。

(1)人民檢察院的法律監督職能客觀要求賦予其起訴權和參訴權

我國憲法第129條規定:“中華人民共和國檢察院是國家的法律監督機關。”與此相應,我國民事訴訟法第14條確立了檢察監督原則,這種監督是全方位、全過程的,包括事前、事中、事后監督。然而,我國民事訴訟法卻存在立法的不一致,其總則第14條明確規定了檢察院的普遍意義上的法律監督權,而分則卻僅限于一種以對生效判決、裁定提起抗訴為表現形式的事后監督。另外,“事后監督排除了檢察機關提起訴訟和在訴訟的過程中參加訴訟的可能性。這種封閉性的系統使法院的審判行為在很大范圍內失去制約,檢察機關對需要參與訴訟實施監督的案件,只能事后抗訴,即使這種途徑和方式是可行,也會影響訴訟的公正和效率。”[3]因此,為了加強對整個訴訟過程的監督,提高訴訟效率,必須確立檢察院的起訴權和參訴權。再者,“法律監督權作為一項完整的權力應當包括以下三個方面的內容:提起民事訴訟、參加并監督民事訴訟、提出抗訴。”[4]由此可見,賦予檢察院起訴權和參加訴訟的權力是我國人民檢察院法律監督職能的客觀要求。

(2)人民檢察院行使起訴權和參訴權能夠填補支持起訴原則的空白

我國民訴法規定的支持起訴制度存在三個方面的不足:①該規定屬任意性規范。對于侵權行為,機關、社會團體、企事業單位可以支持起訴,也可以不支持起訴。如果不支持起訴,當事人的合法權益就得不到有效保護。②支持起訴的機關、團體、企事業單位與本案沒有直接的利害關系,既不能以自己的名義起訴而成為訴訟中的原告,也不能直接以受害人的名義代替起訴。如果被侵權人是無民事行為能力人或無明確的監護人,就無法進行支持起訴。③支持起訴原則是欲解決被侵權人不敢起訴的問題,不能解決當事人不愿起訴的問題,甚至包括當事人惡意逃避訴訟。無人愿意起訴,支持起訴就無從談起。由于支持起訴原則存在立法上的缺陷,法律沒有賦予機關、團體、企事業單位代位起訴的權利,其立法本意只是賦予其支持起訴的權利,對于支持起訴原則無法觸及的問題,法律疏于考慮,產生立法上的空白。因此,從法律上有必要確定檢察院一定的民事起訴權,完善解決起訴機制受阻的法律規范,填補支持起訴原則遺留的立法空白。

2.人民檢察院行使民事起訴權和參訴權的法理基礎

賦予檢察院民事起訴權和參訴權,是民事訴權理論發展的必然結果。1806年《法國民訴法典》對檢察機關提起民事公訴作了明文規定。而后世界許多國家相繼仿效,放棄了以往“不得干預私權”的觀念,拋棄了絕對意義的“自由處分”民事理念,由國家對民事經濟活動進行宏觀調控和干預,由檢察機關代表國家對民事活動實施監督,在有關民事行為危及國家利益和社會公共利益的情況下,以提起民事公訴的方式進行干預。賦予檢察機關以一定的民事起訴權和參訴權,從民事訴權理論上分析,有以下三點理由:

(1)人民檢察院起訴、參訴并不違反當事人意思自治與處分原則

我國民訴理論及立法對檢察院的起訴權和參訴權予以否定的重要的理由是檢察院起訴、參訴將侵害當事人的意思自治,違背私權處分原則。筆者認為不然。意思自治是指當事人在私權范圍內有權自主決定,不受任何機關、個人的干涉。即意思自治的范圍僅限于當事人私權領域,而非整個私法領域。隨著國家對私權領域的干預,私法變得并不單純,其中形成了一些公法規范,對這些公法規范,當事人無權處分。其次,私權與公權并非完全割裂,二者并不絕對地矛盾。恰恰相反,在同一法律關系或同一標的上,可能存在私權與公權。如一個環境污染侵權案件,受害人的人身、財產權利(私權)受到侵害,他可以以自己的名義提起訴訟,請求司法救濟;但同時,環境污染涉及到了國家和社會公共利益(公權),此時,檢察院將以自己的名義,代表國家和社會公共利益向法院起訴并參加訴訟。在此,檢察院提起訴訟所針對的僅是民事案件中損害國家和社會公共利益的案件以及一部分當事人因客觀原因而無法起訴的案件。一方面,檢察院作為國家的法律監督機關,有權代表國家行使起訴權,另一方面,檢察院代替因客觀原因而無法起訴的當事人提起訴訟體現了法律的一種人文關懷,也可切實際地保障當事人的權利。

(2)人民檢察院起訴、參訴可能會影響當事人之間的訴訟地位的平等性,但這種可能性的存在可以依靠制度的構建予以消除

民事訴訟結構是典型的正三角形,兩角必須平衡。檢察機關在提起民事訴訟時,其民事實體權利與民事程序權利是分離的。檢察機關在民事公訴訴訟中具有雙重職責:一是檢察機關以國家公訴人身份提起民事訴訟,代表國家承擔對民事活動實施法律監督的任務。它不以任何一方當事人代表的身份參與民事訴訟活動,無論在訴訟中他的觀點傾向哪一方,都不能影響其作為國家利益和社會公共利益代表者的法律地位。二是檢察機關承擔著對法院審判活動是否合法實行監督的任務,決定了它在訴訟中具有法律監督這一特殊的法律地位。對此,王桂五先生認為:“檢察機關是國家的法律監督機關,檢察機關提起民事訴訟必須與一般民事原告相區分,不能被視為一般訴訟當事人,而是處于監訴人的法律地位。”[5]但筆者以為,檢察機關這種監訴人的角色只是針對一些因當事人基于客觀原因而起訴不能的案件,對于涉及國家利益和社會公共利益的案件,檢察機關是以國家代表者的身份提起訴訟,它同一般當事人一樣負舉證責任,那么在訴訟的過程中我們應當把它當作一般當事人賦予權利并承擔義務,在這種體制下,平等才是真實和可靠的。

(3)檢察機關提起訴訟并不會影響司法的獨立及法官的自由心證

在西方法學理論和實踐中,司法獨立實質是“法官獨立”,它強調的是法官在審理案件時僅依賴于法律的規定和法官本身對案件事實形成的心證,除此之外,法官不受任何因素的影響和干擾。我國的“司法獨立”的內涵是法院獨立。那么,檢察機關提起民事訴訟之所以會被認為會影響司法的獨立在于我們沒有正確地看待檢察機關在訴訟中的角色,沒有把檢察機關當作普通的一方當事人,沒有認識到它僅僅是代表國家且是為了國家和社會公共利益進行訴訟,而依然把檢察機關看作是刑事訴訟中的“國家追訴機關”,過分地強調了國家機關之間的合作,從而“丟失了自己的身份”。從某個角度和意義上說,政府尚且可以成為民事和行政訴訟中的被告,與相對弱勢的群體公開、公正、平等地接受法官的判決,那么我們又有什么理由去擔心檢察機關的公訴及其在訴訟中的角色會侵害司法的獨立呢?

(二)人民檢察院是民事抗訴的當然提起者

對于這個問題,我國現行民事訴訟法再審程序中已經有了明確的規定。但在理論界仍有許多學者主張取消檢察院的抗訴權,認為“人民檢察院的抗訴監督的合理性和必要性令人懷疑”;[6]“廢除民事抗訴是一種明智的選擇”。[7]其理由大致是:“檢察院的抗訴影響法院裁判的穩定性和權威性,導致當事人的利益和當事人之間的關系處于不確定狀態”,“檢察院的抗訴干擾司法的獨立與公正,造成雙方當事人地位的不平等”,“抗訴影響法院的終審裁判權,以及侵害當事人的意思自治”。[8](P292)筆者認為,檢察院抗訴權不是廢除或取消的問題,而是構建一種合理的制度模式和框架,正確地運用和行使,以保證抗訴權實現檢察監督和追求司法最終公正的價值和意義。

首先,司法獨立并不是無條件的,“它必須以理性的法院,清廉公正的法官,完善的訴訟程序為獨立的前提條件”,[9]“司法獨立原則只有在法官通過他們的模范行為和義務上的自我克制,繼續不斷地爭取它而無愧于它的時候,這一原則才會堅持下去”。[10]所以,面對我國欠理性的法院、非完善的訴訟制度和程序,我們進行更多的應當是限制。這種限制一方面來自法律,來自嚴格依法辦案的規定;另一方面則來自檢察院等其他各種監督力量的監督活動。其次,雖然檢察院抗訴可能會存在對法院終審權和對法律權威的侵害,但既然是可能,那么就不是必然的,我們完全可以通過對民事檢察抗訴完善立法和實踐中嚴格操作的辦法來予以克服和避免。

當然,在實踐中,檢察院抗訴的確存在著許多問題:如抗訴的次數、抗訴的理由和范圍、抗訴的期限、抗訴權的濫用、抗訴案件再審中檢察院的地位等等,這些問題的長期大量存在已嚴重地損害到制度本身的價值追求,因此,解決這些問題已是刻不容緩。對此,筆者認為,應當主要從以下兩個方面入手:

1.嚴格限制抗訴權的行使,規范抗訴的啟動程序

首先,明確民事抗訴的理由和范圍。我國民事訴訟法第185條規定了抗訴的四種情形,后三種情形是關于程序違法或法律適用錯誤的,第一種情形是對實體內容的判定。筆者認為,檢察院對實體內容的抗訴是不合理的,它將嚴重地侵害當事人的意思自治和自由處分,影響法院審判權的獨立行使。法律應當將抗訴的事由限定在以下兩個方面:首先作為一般的規定或原則,將抗訴主要集中在程序方面,而不能涉及到實體內容,因為對案件實體的認定是由法院“專有的”權力。其次,“對于涉及國家和社會公共利益的案件,檢察院以國家代表者的身份參加訴訟的”案件,檢察院此時可以以一審當事人的權利進行上訴或抗訴。再者,我們可以根據一定社會歷史條件的不同,社會發展程度和任務的需要,從而賦予檢察院針對特定的案件的實體進行抗訴。其次,明確抗訴的次數。如果沒有次數的限制,檢察院可以不斷地抗訴,案件將不斷地進行再審,如此,勢必影響裁判的穩定性和權威性,導致當事人權利義務處于不確定狀態。同時,還加大了當事人的訴累,支付了大量的社會成本。最后,明確抗訴的提出時限。民事訴訟法第182條僅僅規定當事人申請再審應當在判決、裁定發生法律效力后2年內提出。筆者認為,從案件事實的查明、舉證效果、抗訴意義、訴訟效率、法律權威等各方面綜合考慮,立法應當規定抗訴的時效,比照182條的有關規定,規定檢察院抗訴的時間應在判決、裁定生效后的3—4年。

2.合理擺正抗訴訴訟關系,保障實體與程序正義的實現

檢察機關在再審中的任務和地位,民事訴訟法未做出進一步規范。按照最高人民檢察院《關于民事審判監督程序抗訴工作暫行規定》,檢察院在再審中出席法庭的主要任務有四:一是宣讀抗訴書:二是參加法庭調查;三是說明抗訴的理由和根據;四是對法庭審判活動是否合法進行監督。而在實踐中,由于法院與檢察院無法達成共識,于是便存在著一些法院限制檢察人員職責范圍,只讓檢察人員宣讀抗訴詞,不允許其發表出庭意見,使其基本上處于名為抗訴人實為旁聽者的尷尬境地的狀況。

其實,由于在前面筆者已經論述檢察院應當享有民訴法意義上的公訴權和參訴權,而民事公訴的案件有兩種類型,當檢察院作為國家和社會公共利益的代表,在訴訟中充當一般當事人的角色的時候,對法院作出的已生效判決、裁定,檢察院在再審中應當以原審原告來定位;而就一般案件進行抗訴時,檢察院在庭審中體現為抗訴人的身份:首先,應當由出庭的檢察人員宣讀抗訴書并說明抗訴的根據和理由;其次,在法庭辯論結束后,應當允許檢察人員發表出庭意見,充分保障再審中檢察監督權的落實與實現。

綜上,檢察機關在民事訴訟中的地位問題實際上涉及到我國的權力分工和司法體制或資源的配備,也關系到我國司法理念的認識問題,其焦點和核心在于法律監督與司法獨立、公權利維護與私權自治的平衡以及制度的評判標準的確定。從目前我國的整個司法現狀來看,我們賦予檢察機關公訴、參訴和抗訴的權力是必要、合理、合法的。

[1]龍宗智.檢察制度教程[M].北京:法律出版社,2002.

[2]孟德斯鳩.張雁深譯.論法的精神(上)[M].北京:商務印書館,1961.

[3]陳桂明.民事檢察監督之系統定位與理念變遷[J].政法論壇, 1997,(1):93.

[4]江偉,李浩.民事訴訟檢察監督若干問題探討[J].人民檢察,1995,(11):11.

[5]王桂五,徐益初,趙登舉.中華人民共和國檢察制度研究[M].北京:法律出版社,1988.

[6]景漢朝,盧子娟.論民事審判監督程序之重構[J].法學研究, 1999,(1):34.

[7]方如初.民事抗訴權質疑和民事檢察工作的基本思路[J].法治論叢(上海大學法學院學報),1999,(2):3-4.

[8]李凡.民事訴訟程序的有關問題.河南省高級人民法院民事庭編《民事審判實務講座(第一輯)》,1998.

[9]龍宗智,李常青.論司法獨立與司法受制[J].法學,1998, (12):36.

[10]歐文1R1考夫曼.維護司法獨立[J].法學譯叢,1981,(3).

Analysis of the Legal Status of Procuratorial Organizations in the Civil Process

LIU Yu-lin
(Law School of Jishou University,Jishou,Hunan 416000)

DF71

A

1671-9743(2010)12-0055-04

2010-11-09

劉昱林(1981-),女,土家族,湖南鳳凰人,吉首大學法學院碩士生,保靖縣人民法院辦公室副主任,從事部門法理論方面的研究。