論我國礦產資源法律體系的完善
——以法的內外部體系為視角

孫 莉，張乾雷

(1．中國政法大學 民商經濟法學院，北京100088;2．北京市第一中級人民法院，北京100022)

論我國礦產資源法律體系的完善
——以法的內外部體系為視角

孫 莉1，張乾雷2

(1．中國政法大學 民商經濟法學院，北京100088;2．北京市第一中級人民法院，北京100022)

依據法律體系系統性的標準，我國礦產資源法律體系存在效力等級不合理、事項內容缺失、法律規范不銜接和可操作性不強等問題。運用法的“外部體系”和“內部體系”的理論，結合現實背景、立法宗旨和法律屬性，提出完善礦產資源法律體系要兼顧宏觀和微觀，要將制度的完善歸于相應原則中。堅持憲法原則——真正實現礦產資源國家所有權;堅持市場經濟原則——完善礦業權制度;堅持依法行政原則——強化政府宏觀調控和服務職能;堅持以人為本和可持續發展原則——維護生產安全和保護環境。

法的體系;國家所有權;礦業權;生產安全;環境保護

一、我國礦產資源法律體系存在的問題

(一)法律體系及其系統性

西方法學，尤其是大陸法系國家的法學，通常在兩種意義上使用法律體系(Legal System)這一概念:一是將法律體系視為法系，二是沿用羅馬法以來的公私二分的法律體系劃分方式，即將全部法律規范分為公法和私法兩大體系。當代中國的法律體系理論來源于前蘇聯時期的法律體系理論，對法律體系的理解一般較狹窄，認為法律體系即部門法體系，由法律、行政法規、地方性法規三個層次，憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個法律部門組成。

系統性是法律體系的一個本質規定性。法律體系的系統性在一定程度上表現為法律體系的統一性。統一性是指法律體系在自身內部存在多種差別和多樣性的基礎上所要求和實現的協調一致的統一性。它具體表現為體系內的部門和部門之間、層次和層次之間、規范和規范之間，以及整體與部分、系統與要素之間的相互聯系、相互配合和相互制約。統一性是法律體系存在的前提和其正常功能發揮的保障，如果法律體系中的各個要素存在著眾多的沖突和矛盾，法律的作用和法律體系的功能是無法正常發揮的。

(二)我國礦產資源法律體系存在的問題

根據上述對法律體系的理解和部門法的分類，礦產資源法律體系的說法不合適。但由于“體系”一詞是指由若干事物構成的一個相互聯系的有機整體，它和靜態意義上的“系統”概念相似。為了體現礦產資源法律規范的系統性，姑且用礦產資源法律體系一詞。

我國《礦產資源法》從1986的頒布，經過1996年的修改，到目前形成了由憲法、法律、行政法規、部門規章和規范性文件以及地方性法規、規章等組成的相對完備的法律體系，在礦產資源及資產管理中發揮了重大作用。但根據法律體系的系統性的標準，我國目前雖然形成了相對完備的礦產資源法律體系，但存在效力等級不合理、事項內容有缺失、前法與后法、上位法與下位法、特別法與基本法不銜接、有關規定合法性、有效性、精細化程度不夠、穩定性不強等問題。

二、完善我國礦產資源法律體系的思路

(一)現有完善礦產資源法律體系的研究視角

就礦產資源法律體系的完善，大多數學者和專家是從《礦產資源法》修改涉及的若干具體制度進行研究。此外，還有從以下視角進行探討的。

1．從《礦產資源法》的公法私法性質進行研究。要突破《礦產資源法》關于公法與私法合體的立法格局，將礦業法從礦產資源法中單列出來是必然趨勢。[1]我國《礦產資源法》的公法內容尚可，私法內容單薄。在本輪《礦產資源法》修改中，應當堅持公法私法內容并重的原則。[2]

2．從礦產資源所有權和礦業權的雙重性質進行研究。以憲法第九條為基本立法根本，建立以民法為依據，以財產權物權管理為核心的礦業法(或礦產資源)體系和以行政法為依據，以社會管理為核心的資源保護法體系。在推進礦產資源法修改的同時，著手起草國土資源保護法，或自然資源保護法。[3]

3．從《礦產資源法》的目標和原則進行研究。礦產資源法制建設的總目標，是促進礦產資源法律的現代化，達到鼓勵礦產勘查促進礦業投資、保障資源產權和保護生態環境的法律實施效果。礦產資源法要具備國家主權原則、法權至上原則等12個原則要素。[4]

4．從地礦管理的角度進行研究。從實踐經驗看，地礦行政管理包括地質勘查、礦產資源與地質環境的行政管理，三者各有特點又密切聯系。地質勘查行政管理屬于產業類行政管理，礦產資源行政管理屬自然資源的資源性資產類行政管理，地質環境行政管理屬社會類行政管理。[5]

5．綜合研究。從礦產資源立法的歷史繼承性、礦產資源立法的時代特征、礦產資源立法的憲法依據、礦產資源立法的礦業權之權利屬性等方面，為完善我國現行礦產資源法進行探討。[6]

(二)本文完善思路——法的“外部體系”和“內部體系”的視角

1．法的“外部體系”與“內部體系”的區分[7]

德國法學家拉倫茨認為，法規范并非彼此無關的平行并存，其間有各種脈絡關聯。

法的“外部體系”，是指依形式邏輯的規則建構之抽象、一般概念式的體系。此種體系將抽象程度較低的概念涵攝于“較高等”之下，最后可以將大量的法律素材歸結到少數“最高”概念上。此種體系不僅可以保障最大可能的概觀性，同時亦可保障法安定性，因為這種體系是“完整的”，于體系范疇內，法律問題僅借邏輯的思考操作即可解決，它可以保障由之推演出來的所有結論，彼此不相矛盾，因此可以使法學具有——純粹科學之學術概念意義下的——“學術性”。其缺陷是，只要在此等體系界限內，如何為適切評價的問題將被如何為適當涵攝的問題所排斥，形式邏輯將取代目的論及法倫理學的地位。

法的“內部體系”就是指法律的基本思想和原則之間的內在聯系。法定規整各有其——作為立法者主導思想的——特定原則為基礎?！胺▊惱硇缘脑瓌t”，可以被描述為“在從事法律規范時指示方向的標準，依憑其固有的信服力，其可以正當化法律性地決定”。作為“實質的法律思想”，其系法理念在該歷史階段中的特殊表現，并借助立法及司法(特別是司法)而不斷具體化?！皟炔矿w系”絕非封閉的，而是一種“開放”的體系。作為“開放的”體系，它總是未完成的，也是不能完成的。因內部體系不能將所有規范或規整集合成一體，其也是“不完全的”。

2．結合法的“外部體系”和“內部體系”，做到將制度完善與政策、原則相連接

其實，礦產資源法律法規的系統性不僅體現在法律之間、具體制度之間、效力等級之間的協調上，更體現在法律與政策、原則與制度之間的協調上。本文結合上述學者研究的視角，兼顧宏觀和微觀，整體和局部，結合深入貫徹落實科學發展觀、完善社會主義市場經濟體制、進一步轉變政府職能的時代背景，合理利用和有效保護資源、保障生產安全、保護生態環境、維護礦業秩序的礦產資源法的立法宗旨和目標，以及公法私法兼具的礦產資源法的綜合調整的屬性，分析礦產資源法律體系應完善的制度。如此寫作的主旨在于以理念、原則、目標確定制度，以制度體現理念、落實原則、實現目標。

三、完善我國礦產資源法律體系的建議

(一)堅持憲法原則——真正實現礦產資源國家所有權

1．充分認識礦產資源國家所有權的雙重屬性。礦產資源國家所有權是我國礦產資源法律體系中最基本的法律制度，具有國家主權和財產權的雙重屬性。國家主權屬于公共權力，是從社會公共利益出發，強調礦產資源的統一管理、維護社會主義的公有制度、強調資源和環境的可持續利用和保護，禁止侵占和破壞礦產資源。財產權屬于民事權利，主要是由民法調整，強調保護民事權利，保障財產所有權的各項權能的實現。

2．要理順各級國土資源主管部門的關系，實現權、責、利相統一?，F行《礦產資源法》雖然規定了礦產資源屬于國家所有，由國務院代表國家行使對礦產資源的所有權。但國家作為一抽象主體，其財產權利由政府行使，而政府的代理機制，由于行業利益、地區利益和國家利益并不完全一致，加之高昂的代理成本，使國家所有權缺乏足夠的激勵和完善的監督。缺乏對所有權包含的占有、使用、收益、處置的具體權責部門的明確授權，與現行的省以下國土資源管理部門以地方政府為主的管理體制不適應。

3．保護礦產資源國家所有權就是要合理利用礦產資源。“礦產資源法的一個立法原則在于鼓勵礦業權人實施綜合勘查、綜合評價、綜合開發合理利用礦產資源?！盵8]由于礦產資源法是調整礦業經濟的專項法，合理利用礦產資源是其基本立法宗旨，擔負著貫徹“開源節流并重、節約放在首位”方針不可推卸的責任。為了將資源合理利用真正管起來，必須建立資源合理利用的政策管理指標體系。

4．完善稅費計征標準和依據、分配機制及用途規定。目前，國家通過收取資源補償費、資源稅的方式實現收益。有學者主張將資源補償費、資源稅改為出讓金。名稱無關緊要，關鍵是要明確科學的計征標準、依據、合理的分配機制以及用途規定。特別是要做到開采反哺勘查，并且照顧到資源賦存地群眾的利益。西部地區的礦產資源稅改革試點亦體現于此。

(二)堅持市場經濟原則——完善礦業權制度

市場經濟所要求的主體機制、權利機制、行為機制和責任機制，許多都受到民法、商法基本法理的約束，那么法律名稱和調整范圍、法律中概念和具體規范、立法體例等都要求符合法理，做到有機地銜接。[9]《物權法》關于礦業權用益物權屬性的原則規定，為礦業權制度在礦產資源法中的進一步細化落實提供了基本法上的依據。此外，對于反映市場經濟共同規則和客觀規律的國外成熟的礦業權制度規范，應吸收借鑒。

1．明確礦業權的屬性、定義。隨著經濟的發展和改革的深入，礦業權的財產權屬性越來越鮮明。明確礦業權的屬性有利于礦業權制度的設計和完善。此外，保留現行探礦權、采礦權分列格局，并對探礦權和采礦權進行定義，明確其權能。

2．細化采礦權的取得條件。要淡化企業的所有制區別，體現各主體在市場中平等的法律地位和權益保護要求。應區分礦業市場準入與采礦權的關系。礦業權的取得應該有具體的資質條件要求:資金、技術、實施方案、資質、監督、處罰等具體條件。所取得的礦種、規模要與其具備的資質條件相適應。此外，要明確探礦權轉為采礦權的條件和程序，保護探礦權人的利益。

3．礦業權登記。礦業權登記作為一種物權登記，應與行政審批相區別，并將探礦許可證、采礦許可證改為探礦權證和采礦權證，發揮權屬證書和表彰私權的作用。對礦業權注銷登記進行統一規定，作為礦業權消滅的標志。

4．強化礦業權流轉。應明確礦業權轉讓條件、轉讓方式，區分礦業權轉讓合同的生效與礦業權的變動。要規范和培育市場，建立中介組織，加強行業管理，強化評估，形成行業自律和誠信的環境，規范礦業權流轉。

5．加強礦業權保護。“有權利就有救濟”。礦業權是礦業法制的核心，法律給予礦業權的支撐，就是對礦業權的法律保護?，F行立法只注重用行政手段管理礦業忽視對礦業權人利益的保護，以罰代賠，必須健全民事責任制度。此外，法律要規定礦業權征收的條件、程序和補償條款。

(三)堅持依法行政原則——強化政府宏觀調控和服務職能

市場經濟一方面要求建立強大的、獨立的、統一的現代國家保障法律體系的實施，同時又要求現代國家權力關系的制度化和權力行使的程序化有效制約公共權力的尋租。[10]與經濟體制改革相伴而生的就是行政管理體制改革和政府職能轉變。在市場發揮基礎性作用的前提下，國土資源部門要樹立宏觀意識、大局意識和市場經濟觀念、責任觀念，在從審批型政府向服務型政府轉變的過程中，要積極主動從技術性管理向社會性、宏觀管理轉變、從具體項目管理向規范組織指導協調和監督管理轉變。[11]

在市場經濟條件下，政府對資源的管理主要的應是實施宏觀調控，制訂規則規范、依法行政、強化監督、有效服務。一是加強礦產資源戰略、政策和規劃方面的立法。二是加強礦業稅收和礦業金融方面立法。三是進行地質調查方面的立法。地質調查是礦產資源勘查的前身。大多數國家地質調查的功能都是為土地利用規劃和礦產資源勘查開發提供基礎信息。四是完善礦業權分級分類出讓制度。五是要明確社會性查閱、復制和利用地質資料的相關規定，明確界定國家、省級館藏地質資料的服務范圍、服務內容和服務方式。

(四)堅持以人為本和可持續發展原則——維護礦山生產安全和保護環境

礦山環境與安全是礦業活動中后來被重視的問題，一般國家都是專門立法。1872年美國《礦業法》蘊含的基本管理思想和方針是，確保環境可靠的礦產資源開發，確保安全生產，保護環境，為美國人民謀利益。[12]在經濟立法重于一切，甚至壓倒一切的立法思路之下，立法演變為經濟發展的影子，這種“單向度的立法”，使社會人也都成了單向的“經濟人”，忽視了立法的首要價值目標在于為普通社會人的人權與權利提供法律保障。[13]

我國現行《礦產資源法》對礦山安全和健康的法律規定是空白的，更沒有關于違反相應規定的法律制裁，對環境保護幾乎沒有規定。

礦山生產安全雖然有專項法律和部門監督管理，但是“礦難刑責國土人”一定程度上反映了現行礦產資源法律的規定有疏漏之處，應該對礦業權橫向相連，縱向重疊等問題采取必要的安全隔離措施。

環境保護是礦產資源勘查開發過程中負擔的重要義務。礦法修改應該在環保法的框架下，進行規定。此外，雖然國土資源部制定了《礦山地質環境保護規定》，但由于礦山環境管理工作涉及多部法律的銜接和部門的協調融合，需要制定行政法規予以規范。要建立環境產權制度。形成生態補償和環境付費機制，逐步使資源性企業合理地負擔其資源開發過程中實際發生的各種成本，形成資源“完全成本價格”。

[1]康紀田．讓礦業法獨立于礦產資源法的法治價值[J]．資源環境與工程，2006(12):730．

[2]張文駒．《礦產資源法》的法學性質討論 [J]．中國國土資源經濟，2004(11):4．

[3]何賢杰．處理好保障科學發展和保護資源的辯證關系，全面落實科學發展觀 [G]∥國土資源部咨詢研究中心．保障發展與保護資源關系戰略研究(2008年度)，209．

[4]魏鐵軍．論礦產資源法的原則要素 [J]．國土資源情報，2005(6):47．

[5]蔣承菘．再論地質礦產資源行政管理——紀念《礦產資源法》公布實施20周年[J]，國土資源通訊，2006(6):37．

[6]廖欣．完善我國現行礦產資源法的理論分析[J]．礦產與地質，2006(6):304－308．

[7][德]卡爾·拉倫茨著，法學方法論[M]，陳愛娥譯．北京:商務印書館，2003:316－362．

[8]鐘偉志．關于礦產資源修法有關問題研究 [G]∥陳洲其主編．地政、礦政管理及地質工作有關問題研究·2008年度咨詢研究報告，149．

[9]李飛．我國建立社會主義市場經濟法律體系的情況[J]．政治與法律，1997(5):11．

[10]宋永華、潘偉杰．論當代中國國家成長與社會主義法律體系的發展[J]，南京大學法律評論(2007年春/秋季號)，28．

[11]呂苑鵑．創新，我們全力以赴——國土資源部2009年工作思路匯報會綜述(下)[N]．中國國土資源報，2009－2－12(1)．

[12]何金祥．對美國內政部戰略規劃的幾點認識 [J]．國土資源情報，2005(3):16．

[13]郭道暉．立法理念與重心的與時俱進——以“十七大”精神審視我國法律體系[J]．政治與法律，2008(6):4．

D922．62

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1003－2134(2010)05－0061－04

2010－09－10

孫莉(1981－)，女，安徽阜陽人，中國政法大學博士生;張乾雷(1982－)，男，安徽阜陽人，北京市第一中級人民法院法官。

責任編校 向東