西蒙的決策理性在教育政策決策中的運用

王惠清，孟 凡

（湖南師范大學教育科學學院，湖南 長沙 410081）

西蒙的決策理性在教育政策決策中的運用

王惠清，孟 凡

（湖南師范大學教育科學學院，湖南 長沙 410081）

教育政策決策是教育行政管理中的核心問題。西蒙關于決策中的理性與有限理性、最大化與滿意準則、既定方案與備選方案、程序化決策與非程序化決策的思想觀點對于教育政策的決策制定有指導借鑒的作用，教育政策的決策是有限理性的決策。

理性；有限理性；教育政策決策

諾貝爾經濟學獎獲得者赫伯特·西蒙在《管理行為——管理組織決策過程的研究》中提出了有限理性的決策理論，我國學者范家驤評論說：“決策理論不但適用于企業組織，而且也適用于一切正式組織機構的決策，特別是政府的決策，因為絕大部分的政府工作與決策有關。”[1]6教育政策決策制定是政府的主要職能和核心工作，運用西蒙的決策理論來審視教育中的問題，并用有限理性的思維來決策制定教育政策是非常有意義的。

一、決策思維中的理性與有限理性

理性和有限理性都是就人們的思維方式而言，理性思維認定人的理性是唯一的、無限的，有限理性思維則認為人的理性不是唯一的而是有限的。微觀經濟學的基本命題之一就是“理性”的決策思維，即人們依靠已有的經驗、知識、技術、能力去獲得最大化的結果。理性認識是可靠的，人類理性的力量可以攻克人類發展過程中的任何難關。西蒙認為，由于“知識的不完備性”、“困難的預見”、“可能行為的范圍”使人類的理性難以獲得真知。例如在傳統經濟決策中，存在著“確定的”、“有風險的”、“不確定的”三種狀況，然而只有在“確定”情況下，它才符合通常所說的合理性的概念，而“風險”、“不確定”的決策難以用理性來預見，“這種理論只能處理相對穩定和與競爭性均衡相差不大的經濟行為，無法滿意地處理有關不確定和不完全競爭情況下的決策行為。”[1]3那么人們的決策“就是要用評價行為后果的某個價值體系去選擇令人滿意的備選行為方案。”[2]74在進行符合要求的方案選擇中，因為要求或標準是人為給定的，這種“理性”的“決定”不一定就是最佳的，“標準”和“要求”會隨著主觀和客觀情況的變化而變化，由此人們的決策就是“有限理性”下的產物。西蒙說：“一項決策如果在指定情況下使一定的價值最大化，則可稱之為‘客觀’理性的。一項決策所達到的價值最大化，如果是相對于決策者的主觀知識而言，那它就是‘主觀’理性的。手段對目的的適應是一個自覺的過程，就稱為‘自覺’理性的。這個過程如果是（由人或組織）有意進行的，則稱為‘有意’理性的。如果一項決策是指向組織目標的，我們就說它是‘個人理性’”[1]75西蒙的這段話實際上講的就是客觀理性和主觀理性的問題，所謂客觀理性是指決策者的決策比較符合客觀實際，制定的政策達到了最大化，可能是一個好的政策；所謂主觀理性是決策者認為自己的決策達到價值最大化，至于是否符合客觀實際，還有待在實踐中檢驗，有可行和不可行的兩種結果。“自覺理性”是指決策者盡量去靠近客觀事實，至于是否能靠近則取決于人們所使用的手段；“有意理性”與自覺理性的不同是前者的人為性特別強，而后者是自然的；“組織理性”和“個人理性”是指決策者有組織和個人的兩個層面，他可能從全局（組織）或局部（個人）的角度來決策制定政策。以上“自覺理性”、“有意理性”、“組織理性”、“個人理性”實際上都可歸到“客觀理性”和“主觀理性”的范疇，最終說明一個道理：人的理性是有限理性，組織或團體的決策是靠人來進行的，任何一項決策也是有限理性的決策。一項政策的制定，要把客觀理性和主觀理性進行有機的統一。

針對具體的教育政策問題，我們的決策思維也是在理性前提下漸進的，例如，我國政府對“農民工子女義務教育”政策問題，即是有限理性的決策。1995年元月，《中國教育報》連續3期刊發了記者李建平關于《“流動的孩子”那兒上學——流動人口子女教育問題探討》，1996年國家教委印發了《城鄉流動人口中適齡兒童少年就學辦法（試行）》，在部分省市進行試點，這是初步的政策決策。1998年國家教委、公安部聯合頒發的《流動兒童少年就學暫行辦法》中規定：“流入地政府應為流動兒童少年提供接受義務教育機會，”“流入地全日制公辦中小學應主要承擔流動兒童少年就學義務，”這是政策的初步成型。2001年國務院《關于基礎教育改革與發展的決定》進一步明確：“要重視解決流動人口子女接受義務教育問題，以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主”，這是政策的基本定型。2003年國務院辦公廳轉發了教育部等六部委《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作意見》，進一步確定了“兩為主”政策。從上述政策文本的漸變過程中可以看到如果一項教育政策從開始時就是“完全理性”的決策，就無需后面一步一步的政策。有限理性主義者認為，人類的思維決策不可能達到純理性、十全十美的程度，由于時間、空間的變化，決策者知識能力的限度，理性的政策不可能完全吻合實際，故進城務工農民子女義務教育政策從開始制定就不是理性的，即使是2003年修訂了的“兩為主”政策也有不完善的地方，由此，我們認為，教育政策的決策必須用有限理性思維。

二、決策目標的最大化與滿意準則

“最大化”受“理性”支配，“滿意準則”受“有限理性”支撐，它們是兩個不同的評判標準。西蒙認為，微觀經濟學的另一個基本命題是“最大化或最佳原則”，“經濟人決策過程的特點是，他在一個詳細說明和明確規定的環境中進行最大化選擇或者說是最佳的‘選擇’。”[1]2也就是說，經濟人的決策尋求政策目標的“最大化”或“最佳化”。決策理論認為，“最大化”的標準是理性的、唯一的，世上很難有最佳的決策，因此只有在比較中尋求滿意的結果。西蒙說：“就決策導向最終目標而言，我們把決策稱為‘價值判斷’，就決策包含最終目標的實現而言，我們把它稱為‘事實判斷’”[1]6。這里的“價值判斷”可說是“最大化”，“事實判斷”則是滿意準則。一個國家、政府的政策的選擇、確定是一個價值取向過程，即包含著國家、政府決策人員的價值觀念和價值標準，這種價值觀念和價值標準是人們的經驗和思考的結果，必然會體現在他們的決策中，也就是說，政策的制定是一個“價值判斷”和“價值取向”的過程。但是，政策的最初來源則是客觀事實，任何的政策不可能是憑空意想，它必須扎根于現實基礎，因為決策者的價值取向和價值決定不可能完全預知未來的發展，所以，價值判斷要與事實判斷盡可能吻合。一般說來，一項政策的價值要素是純理性的，而政策的事實要素則說明人的理性是有限的，因此，任何一項政策的決策制定既是理性思考的產物，又是人的理性不能完全達到的產物。

在教育政策的決策中，價值要素是必然的，事實要素也是必然的，例如，2007年國務院辦公廳轉發了教育部等部委關于《教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），這項政策決策的目標尋求的就是滿意準則而不是最大化。從計劃經濟轉向市場經濟以來，高校收費制度成為一種定式，為什么又要搞師范生的免費教育呢？“事實要素”表明：師范教育生源緊缺，很多人不愿上師范院校，中小學師資隊伍（特別是農村學校）出現危機。“價值要素”則是國家政府對“事實”的敏銳觀察后得出的結論：必須要以新的政策來鼓勵學生報考師范院校，從而充實鞏固中小學師資隊伍。該項政策如果是最大化，那么就可能尋求所有的政策方案，但此政策從溫家寶總理在2007年3月《政府工作報告》講話到5月9日頒布《辦法》，只用了兩個多月的時間，不可能尋求所有方案；如果是“最大化”，那么就要得到社會所有人的贊同，但事實上不贊成免費師范教育的大有人在，因為這是一個“重新免費”的問題；如果是“最大化”，它就要同“復雜事物打交道”，要求有關部門和有關人員參與研究決策，而事實這個政策就是由教育界的幾個權威學者給政府領導人的提議。師范生免費教育政策追求的是“滿意準則”，首先單刀直入師范教育中出現的師資緊缺問題，而不是尋求所有備選方案中的最佳者;其次是把“重大”的事情作“簡化”處理，先解決師范生生源和教師隊伍緊缺問題，至于其他專業是否免費問題，暫不過多的考慮。

三、決策方案中的唯一性與多樣性

政策方案是進行決策的基本前提，任何政策的決策都必須首先制定政策方案，作為微觀經濟學來講，尋求理性的最大化方案是唯一的，然而，有限理性的決策理論揭示，方案并不是唯一的，“在任何時候都面臨著大量可以替代的備選行為。其中有些行動方案被意識到了，有些則不然。”[1]68當我們提出某一個方案來做決議時，手中還應該有備選方案。西蒙說，“決策包括三個步驟：（1）列出全部被選策略；（2）確定其中每一策略的后果；（3）對這些后果進行對比性評價”[1]66。既定方案是準備用的方案，備選方案則是為既定方案做后續準備的。盡管我們能采用已采納的方案和備選方案比較，但這種比較還是在理性階段，“理性的決策總是要求我們用方案所實現的目標去對比各個備選方案。”[1]63即使我們分辨出這些方案的優劣，但最終還是理性的，這種理性不可能完全概括紛繁多變的外部世界。西蒙的理論告訴我們，無論是既定方案還是備選方案都是有限理性思維下的結果，要使一項政策方案符合實際、可行，那么我們要盡可能選擇“令人滿意的方案”，所謂最佳的方案是做不到的。任何一個人的知識和行為均是有限的，即使他們擁有豐富的知識和經驗，即使他們對這些備選方案進行了精心比較，但并不是這個選擇的效果就是最佳的，任何組織和組織中的人員的知識背景和經驗也是有一定的限度的。

對較為重大的教育問題，往往也有多個設計方案，例如，國家大學招生制度關于收費政策的決策。從實行大學生分擔教育成本、繳費上大學的制度以來，貧困生的問題一直比較棘手。對于決策者來說，最初的選擇意見也許包括（1）降低學費標準，使得幾乎所有學生都交得起學費；（2）對所有貧困生減免學費；（3）以發放助學金的形式給予學費資助；（4）實施助學貸款制度；（5）回到不繳費的狀態；（6）維持目前狀況。在這些方案中，有許多是可取的，但哪一種最可取，我們仍然不能十分肯定，因此，涉及多個方案，對多個方案的分析評價，再在此基礎上來設計方案不失為一種好的辦理。正如政策專家卡爾帕頓和沙維奇所述：“為了創新或發現好的方案，我們始終應當將搜尋的眼光投向所有的地方。我們找到的方案越多，就越有可能發現我們尋求的方案——而且常常在平淡無奇之處發現了它。”[2]事實上我們窮盡所有的方案是不可能的，如果窮盡了，那么這種抉擇變成了“理性”的“最大值”，所以我們只能在已有的方案中用“有限理性”的思維來選擇滿意的方案。在上述大學生分擔教育成本方案中，降低學費標準、減免學費的選擇也許更為理想，但在成本和效率上難以接受；國家負擔學費、維持現有繳費現狀的選擇在政治上也許難以認可；發放助學金、實施助學貸款比較起來較為合適和滿意。教育政策方案的決策是一個非常復雜的過程，往往涉及到各個集團的利益及統治者的大政方針。

四、決策過程的程序化和非程序化

“程序化”和“非程序化”的決策過程指的是一般和特殊，西蒙認為以往的經濟學著重研究決策結果的合理性，很少注意決策本身的問題，他用“管理組織決策過程研究”作為《管理行為》的副標題，表明了他對決策過程的重視。西蒙認為，任何組織機構內部的活動都可以分為“經常性”和“非經常性”兩種，前者為程序化決策，后者為非程序化決策。所謂“程序化”就像機器運轉過程一樣按既定的過程和步驟，它的主要作用在于控制與協調。“非程序化”則是在組織中產生了新的和修正舊的程序的過程時，組織的活動則不是非經常性活動，這就需要不按常規程序的決策。政策決策的程序化體現在某項政策出臺時有一般性操作和步驟，如政策議案、政策方案設計、政策方案論證、政策方案審定。政策決策的非程序化則體現在該項政策的出臺是打破常規的，例如，1999年高校擴招政策的出臺就是一個打破常規的實例。

1999年6月25日，在全國各大新聞媒體上出現了“根據最近黨中央、國務院的決策”，“今年全國高等教育招生大幅增加。”一般來說，教育政策的制定最先來自教育部的設計方案，而此次方案的策劃則來自經濟學家們。其次，一項教育政策總要經過較長的時間，有的還需要進行試點，但此項政策在一個非常短的時間就決定了。再次，國家最高決策機構中央政治局、國務院直接參與，這在以往是非常少見的。可以說，高校擴招政策是“非程序化”決策的產物，有研究者認為，“主要在非常規（超出原定發展計劃或一定規劃之外）條件下為解決涉及到全面重大與緊迫的問題而做出的一項典型的困境決策”[3]9。然而高校擴招政策仍然有“程序化”決策的一些特點，如經濟學家經過調查研究提出了擴招議案，并設計了具體的擴招方案，政策方案經過多方論證，所以，“它仍然是在原有制度框架下尋求依靠傳統資源配置方式推進改革與發展的一個制度安排的矛盾體。”[3]25筆者認為，高校擴招政策是“非程序化”下的“程序化”決策，是非常事情、非常時期，非常的決策程序。程序化的作用是作為組織控制、協調組織系統的一個部分，非程序化的作用是組織創新的一部分，要求人們面對新問題有新的措施。

西蒙的有限決策理論雖然是從經濟學的角度，但對公共管理、公共政策的決策具有同樣的價值，瑞典皇家科學學院在授予西蒙諾貝爾經濟學獎的正式聲明中指出：“西蒙有關組織機構決策的理論和意見，應用到現代企業和公共管理所采用的規劃設計、預算編制和控制等系統中及其技術方面，效果良好。現代企業經濟學和管理理論大部分建筑在西蒙的思想上”[3]25。西蒙決策理論對教育政策決策無疑具有重要借鑒意義。

[1][美]西蒙著.管理行為——管理決策過程的研究[M].楊礫等譯.北京：北京經濟學院出版社，1988.

[2]吳志宏等.教育政策與教育法規[M].上海：華東師范大學出版社，2003：50.

[3]袁振.2000年中國教育政策評論[M].北京：教育科學出版社.2000.

On theApplication ofSimon’sDecision-makingRationalityin EducationalPolicyMaking

WANG Hui-qing,MENG Fan

（School ofEducational Science,Hunan Normal University,Changsha,Hunan 410081）

The making of educational policy is the core issue of the administrative management of education. The rationality and the limited rationality,the maximized and the satisfied rule,the established and the optional program,the programmed decision and the non-programmed decision-making of Simon have played an instructive role in the constitution ofeducational policy.The making of educational policy isone of limited rationality.

rationality;limited rationality;education policy making

G40-011.8

A

1674-831X（2010）06-0035-04

2010-10-18

王惠清（1957- ），男，湖南雙峰人，湖南師范大學副教授，碩士生導師，主要從事教育行政、教育政策研究；孟 凡（1986- ），女，湖南長沙人，湖南師范大學教育科學學院碩士研究生，主要從事教育教學理論研究。

[責任編輯：葛春蕃]