我國財政轉移支付制度研究

朱紹明

（淮南市財政局，安徽 淮南 232001）

我國財政轉移支付制度研究

朱紹明

（淮南市財政局，安徽 淮南 232001）

科學合理的財政轉移支付制度，是中央政府維護社會公正和公平的重要手段。建立和完善我國財政轉移支付制度具有重要的經濟和政治意義。從目前我國財政轉移支付制度存在的問題來看，必須進一步明確各級政府的專權和財權；優化轉移支付結構，簡化轉移支付種類；利用因素分法，科學設定計算公式；完善省以下轉移支付制度建設；建立監督評價體系，促進轉移支付規范化和法制化。

財政轉移支付制度；成效；問題；措施

轉移支付制度是當今各國普遍采用的，用來與分稅制體制相配套，規范中央政府與地方政府之間關系，執行收入分配政策，調控經濟運行，促進地區經濟協調發展的重要手段，是保障國家穩定和統一的法寶。從國際經驗看，任何國家都需要維護中央政權的權威，這就要求中央政府集中相對較多的財權、財力，在經濟上通過政府間轉移支付制度，使地方政府的行政財力有賴于中央政府的支持，以保證政令暢通，經濟社會協調穩定發展。從這個意義上講，政府間財政轉移支付是與政府間關系密不可分的，中央與地方政府實行真正的分級管理是建立轉移支付的前提，而規范的轉移支付制度是實施分稅制財政體制的保障。

一、財政轉移支付的內涵、目標及意義

（一）財政轉移支付的內涵

政府間財政轉移支付，其歷史可以追溯到19世紀，當時美國聯邦政府將其預算結余補助給地方，以補貼土地開發與利用，調劑三級政府的資金余缺。最早提出轉移支付概念的是著名經濟學家庇古，他在1928年出版的《財政學研究》中，第一次使用了這一概念。庇古之后，轉移支付概念逐漸為人們所接受，并逐漸完善。凱恩斯主義出現后，隨著國家干預的加強，轉移支付在政府財政支出中所占的比例越來越大，其作用也日益顯現出來。庇古定義的轉移支付形成了轉移支付制度的最基本的內涵，但隨著轉移支付制度的不斷完善和發展，轉移支付無論是范圍還是規模和作用都日漸擴大。今天，各國的財政轉移支付已發展為一個龐大而復雜的體系。政府間財政轉移支付的概念有多種表述，聯合國《1990年國民帳戶制度修訂案》將財政轉移支付定義為：貨幣資金、商品、服務或金融資產的所有權由一方向另一方的無償轉移，轉移的對象可以是現金，也可以是實物。在財政實踐中，政府間財政轉移支付主要是指在既定的政府間支出責任和收入劃分框架下，通過財政資金在各級政府間的無償撥付以彌補財政縱向和橫向失衡，矯正轄區間外溢，穩定宏觀經濟，促進區位效率，實現其他非經濟目標的一項財政資源再分配制度。

（二）財政轉移支付制度的具體目標

1、通過彌補財政缺口實現地區間均衡發展。主要包括彌補縱向和橫向的不平衡。解決各級政府間縱向不平衡，是實行轉移支付制度的重要原因。在分稅制財政體制下，由于中央政府在分配和發揮穩定職能方面具有優勢，中央政府集中了較大部分收入，而由于地方政府在資源配置和支出方面具有更大潛力，能夠更有效更直接地提供與人們的各種偏好相適應的公共產品和服務，便承擔了更多的支出責任，負責提供與實施大量具體的公共服務職能。縱向失衡恰恰是由于上下級政府之間財政收入能力與支出責任不對稱造成的。當地方政府的收入不能保證其合理的支出需要時，就要求通過政府間的財政轉移支付來彌補地方財力缺口。橫向失衡是指不同地區同級地方政府之間在收入能力、支出水平以及地區間的公共服務水平和質量上存在差異。解決地方政府間橫向不均衡，是轉移支付的另一個重要原因。

2、矯正與公共物品提供相關的外部性。補償地方政府提供公共產品和服務的外溢，提高公共服務效率，是政府間轉移支付的主要任務。地方政府提供的公共物品和服務在實踐中很可能產生外部性：一方面，由于某一地區提供服務所產生的受益超出其轄區的范圍而外溢到其他未提供費用補償的轄區；另一方面，由于非居民前來定居并享受該轄區地方政府所提供的公共服務，如公園、娛樂、交通、保健等。對于各地方政府支出責任的劃分并不能同時保證公共服務的有效供給，只要公共服務存在明顯的外部性，各地方政府就不會對提供公共服務抱積極的態度。

3、建立和完善全國統一的自由市場。我國社會主義市場經濟的特殊性對建立和完善轉移支付制度也提出了客觀的和迫切的要求。首先，我國是一個社會主義國家，政府要代表最廣大人民的根本利益，平衡各種經濟關系；其次，我國人口眾多，地域廣博，各地區、各民族之間差距很大，社會經濟發展很不平衡；再次，我國市場經濟還不發達，市場規模不健全，與此相適應的財政體制依然不夠完善。在沒有矯正機制的情況下，由于地區差異，如城市化水平、資源特點、地理氣候等客觀因素，各地區經濟發展程度差距較大。勞動力和資源傾向于流入那些稅收負擔較低而公共服務較好的地區，這會造成資源配置的不公平。通過建立政府間轉移支付制度等矯正機制，可以解決這一問題。

4、實現國家的長治久安。轉移支付所解決的不僅僅是經濟問題，還有著重要的政治目標。一個科學合理的、均等效果好的轉移支付制度，在縮小地區差別的同時，也在很大程度上加強了地區間的團結，維護社會穩定，增強國家的凝聚力，實現國家的政治目標。

（三）建立財政轉移支付制度的意義

1、建立財政轉移支付制度是公共財政改革的重要內容

黨的十六大提出要建立社會主義和諧社會，“以人為本”是和諧社會建設的立足點和出發點，“科學發展”是貫穿和諧社會建設的準繩。要做到城鄉協調、區域同步、人與自然和諧發展、構建社會主義和諧社會，公共財政具有重大的歷史責任。公共財政是國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經濟活動，具有以下特征：第一，政府是公共財政分配的主體，處于主動的、支配的地位；第二，公共財政分配的目的是為了滿足公共需要；第三，公共財政分配具有公共性和非盈利性。建立科學合理的轉移支付制度，是公共財政改革的重要內容，通過轉移支付，平衡地區財力，提供相對均等的服務，建立全國統一的市場體系，促進全國各地區間同步發展。

2、建立財政轉移支付制度是政治和社會發展的需要

建立科學合理的財政轉移支付制度，對我國而言尤為重要。我國是一個社會主義國家，為全體人民提供大體一致的公共服務有著憲法和法律意義。同時我國又是一個多民族的國家，受氣候、資源等環境影響，各地區發展很不平衡，公共服務水平差別較大。如果不盡快縮小差距，則不利于民族地區的穩定，不利于國家的長治久安。通過建立財政轉移支付制度，有效緩解財政困難地區特別是基層政府的財政支出壓力，緩和收支矛盾，為實現收支平衡、減少財政赤字、規避財政風險以及地方政府正常履行職能提供保障；另外，中央對地方進行轉移支付有助于樹立中央權威，增強國家凝聚力。中央對地方實行轉移支付，對中西部落后地區基礎設施建設、生態環境保護和社會事業進步、實現可持續發展都將起到非常重要的作用。

3、建立財政轉移支付制度是實現公共服務均等化的重要措施

隨著市場經濟改革的推進，公共服務均等化問題日益突出。從較為成功地實施分稅制財政體制的國家來看，公共服務均等化不僅符合“以人為本”的理念和構建社會主義和諧社會的基本要求，具有明顯的社會效益，而且具有較高的經濟意義。追求公共服務均等化，是社會主義的本質要求，有助于社會穩定，有利于民族團結與維護統一，有利于黨和政府方針政策的實施。公共服務均等化，通過提高財力薄弱地區公共物品供應能力，會減輕發達地區遠期負擔，促進資源合理配置，有利于統一市場的形成，減少中央政府宏觀政策的障礙。在均等化措施較為完備的體制環境中，轉移支付制度起到了地方財政財力穩定器的重要作用。

4、建立財政轉移支付制度是建立和完善市場經濟體系的需要

從建立和完善市場經濟體系看，在地區差距比較明顯的情況下，勞動力和資源傾向于流向那些稅收負擔較低而公共服務水平較高的地區，這會造成地區間的不公平。這種資源的流動，往往是無效率的，應當加以避免。通過建立政府間財政轉移支付制度，使市場經濟通過有效競爭來促使資源進行合理流動，從而實現資源的優化配置。各地方政府都提供相對一致的基本公共服務，以此實現市場的有效競爭，促使資源在全國范圍內流動，讓市場這只看不見的手更好地發揮調節功能，合理配置資源，實現效率最大化。

5、建立財政轉移支付制度是落實科學發展觀的重要手段

在社會主義初級階段條件下，實行財政轉移支付制度，有助于調動各個地方和部門發展經濟、增加財力的積極性；幫助不發達地區加快發展，縮小區域之間的差距；繁榮民族經濟，促進各民族之間的大團結；發展教育、文化、衛生等社會公共事業，減少經濟與社會一條腿長一條腿短的現象，促進社會的全面進步；調節國民收入的分配和個人收入的分配，抑制貧富差距的進一步擴大，逐步實現各盡所能、各得其所；加大公共產品的供給力度，解決貧困人口和不發達地區公共資源短缺問題，實現公共服務均衡化。因此，建立財政轉移支付制度既是宏觀調控的重要措施，也是落實貫徹科學發展觀的有效手段。

二、我國財政轉移支付制度取得的初步成效

（一）有效促進了財力的均等化

以2005年為例，當年全國前5名的省區人均一般預算收入為4304元/人，是全國平均水平的3.77倍，后5名的省區人均一般預算收入僅為485元/人，只相當于全國平均水平的42%。計算中央的稅收返還和財力性轉移支付后，前5名省區平均收入占全國平均的比重下降到3.08，而后5名省區則上升到73%，提高了28個百分點。如果再加上主要向中西部地區傾斜的專項轉移支付，這一差距進一步被縮小，前5名省區平均收入占全國水平比重又下降了34個百分點，后5名省區又上升了33個百分點。我國中央對地方轉移支付具有顯著的均等化效果。

（二）有效促進了區域協調發展

從區域平衡，縮小地區差距看，中央轉移支付是重大的宏觀調控措施。轉移支付制度的建立和有效實施，彌補了全國區域之間、省區之間由于資源、環境及歷史等原因造成的差距，促進了全國各區域間的協調發展。通過加大對中西部地區基礎設施建設、生態環境保護和各項社會事業的投入，改善了中西部地區的投資環境，對促進招商引資以及調動地方民間資本的進入，推動經濟又好又快發展，拉動消費，從而帶動整個中西部經濟長期穩定發展發揮了積極的作用。

（三）有效促進了社會的穩定

通過近年來的轉移支付，財政困難地區基本保障了機關事業單位人員工資的發放和機構的正常運轉，有效緩解了中西部貧困地區特別是基層政府財政支出的壓力，對中西部地區實現財政收支平衡、規避財政風險和地方政府正常履行職責提供了保障。實施轉移支付制度，對促進民族大團結，加強邊防建設，實現國家長治久安，發揮了積極作用。通過中央對地方的轉移支付，對深入貫徹中央政令，維護中央權威，凝聚民心，發揮了重要作用。

（四）有效促進了公共財政體制的建立和完善

轉移支付制度的建立和不斷完善，推動了部門預算、政府采購、國庫集中支付以及政府收支分類改革等各項工作的深入開展。中央對省一級的轉移支付制度和方法得到完善，省以下財政體制改革穩步推進，“省直管縣”、“鄉財縣管鄉用”等財政管理體制改革全面推開，縣鄉一級財力明顯增強。

三、完善我國財政轉移支付制度的措施

科學合理的轉移支付制度，是中央政府維護社會公正和公平的重要手段。針對我國轉移支付制度中存在的問題，在借鑒國際經驗的基礎上，今后應加強以下幾方面建設：

（一）明確各級政府的事權和財權

對各級政府的財權和事權劃分清晰，是財政體制的核心內容，也是建立健全公共財政體系的關鍵。明確政府間財權與事權劃分，應從三個方面做好工作：一是以理順政府間收入分配關系為著眼點，適當調整中央與地方的收入劃分。進一步推進增值稅轉型、統一內外資企業所得稅法、開征物業稅等稅制改革，結合政府間支出責任劃分調整以及逐步將預算外收入納入預算管理等措施，合理調整中央與地方政府間收入劃分，適當提高中央財政收入占全國財政收入的比重。研究完善出口退稅負擔機制，將地方負擔出口退稅控制在地方財力可以承受的限度內；按照稅收屬性，將容易造成稅源轉移和跨地區分配不公的稅種改為中央固定收入；規定土地資源類收入管理，明確資源類收入的歸屬等。二是進一步明確和細分政府間的事權和支出范圍。按照公共產品的層次來界定各級政府間的事權及支出范圍，全國性的公共產品由中央政府提供，地方性的公共產品由地方政府提供。根據受益范圍原則，受益范圍遍及全國的國防、社保等，應由中央政府負責，而受益范圍局限于地方的市政基礎設施建設、地方社會治安等，則由地方政府負責。根據職權下放的原則，低一級政府能做的事情，一般不上交上一級政府，這不僅有利于政府提高辦事效率，也方便人民群眾監督。三是要把財權和事權的劃分法制化。依法制定事權和財權，依法行使事權和財權。

（二）優化轉移支付結構，簡化轉移支付種類

逐步提高財力性轉移支付特別是一般轉移支付補助比重，財力性轉移支付補助是實現財力均等化和基本公共服務均等化的重要保障。清理和壓縮專項補助，盡量減少地方配套資金數額，隨著中央和各級政府事權劃分進一步明晰，支出責任更加明確。嚴格專項資金配套政策，避免出現專項轉移支付財力化傾向。一是整合財力性轉移支付項目。目前我國財力性轉移支付項目較多，計算方法也不統一，不僅有涉及全國的，還有針對部分重點地區的，分配起來比較復雜，透明度也不高。應該在強調因素選擇和科學性的基礎上，合并轉移支付項目，統一計算方法，進一步發揮其調節地區間財力均衡的積極作用。二是規范專項轉移支付體系。盡量縮小專項轉移支付范圍，控制專項轉移支付規模，規范專項轉移支付項目設立程序。實行配套與非配套撥款相結合，防止單一按照項目配套要求，造成貧困地區因無力配套而無法獲得撥款，致使出現窮者更窮、富者越富的不公平現象。清理、整合專項轉移支付項目，對每年相對固定的項目，納入一般性轉移支付，歸并重復交叉的項目，充分體現專項轉移支付資金的引導作用。

（三）采用因素分析法，科學設定計算公式

政府間轉移支付數額在性質上決定于各級政府事權的劃分，在具體量的確定上取決于影響各地區財政收支水平的各種客觀因素。利用一些因素構建數學模型，核定地方的財政需求和財政供給能力，可以有效地排除人為因素影響，使中央對地方政府的轉移支付更切合實際。首先，我國政府職能范圍和承擔的事權具有特殊性。我國是單一制社會主義國家，與聯邦制國家相比，中央政府的職權要比地方政府大得多，除了承擔社會公共事業的管理、全國基礎性設施建設外，還承擔了大量行政和經濟管理職能。其次，我國地區之間發展極不平衡。我國作為一個地域廣大的多民族國家，各地自然條件差異很大，經濟發展水平很不均衡，公共服務水平也有很大差距，民族地區、邊疆地區、中西部地區經濟欠發達，財力非常薄弱。近年來，中西部地區與東部地區的差距有繼續擴大的趨勢。因此，因素的選擇應注意以下幾點：一是客觀性，避免將主觀的、具有可調控性的因素納入模型，突出人口、自然環境差異等主要客觀因素；二是突出因素影響效應的客觀性，將真實的就業率、人口遷移和“三農”因素納入分配公式；三是突出重點區域，綜合考慮老少邊窮地區，兼顧東、中、西部協調發展。

（四）完善省以下轉移支付制度建設

市場經濟國家一般是三級政府架構，而我國則是五級政府。目前中央轉移支付補助只分配到省一級，但大部分資金需求卻在市縣級，必須進一步完善省以下財政管理體制，建立省對下轉移支付分配體系。一是進一步探索建立激勵約束機制，強化省級政府在調節省以下財力分配方面的責任意識，促進省級政府加大對下一般轉移支付力度，逐步形成合理的縱向與橫向財力分布格局，提高基層政府行使職能的財力保障制度。為了鼓勵省市級政府提高對困難縣鄉轉移支付力度，調動縣鄉政府增加財政收入、精簡機構人員、穩定糧食生產的積極性，中央政府應強化緩解縣鄉財政困難的激勵約束機制，對緩解縣鄉財政困難做得比較好的地區予以補助或獎勵。二是全面推行省直接管縣的財政管理方式改革，減少財政管理層次。在目前行政管理體制不到位，難以統一實行省管縣行政體制的情況下，積極鼓勵地方政府在財政管理級次上進行改革和探索，并采取必要措施加以保證，提高行政效率和財政資金使用效益。三是大力推進鄉鎮財政管理體制改革試點，對經濟欠發達、財政收入規模小的鄉鎮，試行由縣財政統一管理其財政收支的辦法，對一般鄉鎮實行“鄉財縣管”改革。四是將轉移支付制度建設與加強管理預算管理結合起來。將規范化的轉移支付制度建設當作省以下財政管理的重要內容，當作財政部門從源頭預防和控制腐敗的重要舉措。通過規范財政轉移支付制度，增強財政的透明度，提高財政綜合管理水平。

（五）建立監督評價體系，促進轉移支付規范化和法制化

轉移支付關系到國家財力在各級政府間的分配流動，是一項涉及面廣、政策性強的財政再分配形式，客觀上要求必須建立規范化和法制化的轉移支付制度。規范化、法制化是公共財政體制下財政轉移支付制度的重要基礎。我國正處于社會轉型時期，各項財經法律有待進一步完善，有關轉移支付制度還沒有專門的法律規定加以規范。現行的轉移支付制度也存在雜亂無序、受人為因素影響大的問題。為加快市場經濟體系建設，適應公共財政體制發展需要，有必要對我國轉移支付制度從形式上到內容上以法律形式加以規范，從而有利于保障轉移支付制度的正常運行，克服隨意性，提高政府整體的公共服務水平。目前政府轉移支付已經進入人大立法程序，要在充分借鑒國際經驗的基礎上，密切結合我國實際情況，制定一部適合我國國情的轉移支付法。

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F812

A

1009-9530（2010）04-0048-04

2010-04-18

朱紹明（1975-），男，安徽鳳臺人，淮南市財政局經濟師。