項目融資ABS模式與PPP模式在城市可持續發展中的運用

吳時舫

(襄樊學院 管理學院,湖北 襄樊 441053)

項目融資ABS模式與PPP模式在城市可持續發展中的運用

吳時舫

(襄樊學院 管理學院,湖北 襄樊 441053)

城市的可持續發展是一個長期而艱巨的發展過程,需要大量的投入,需要應用大量的融資手段。文章對新興的ABS(A sset-Backed-Securitization)、PPP(Pub lic-Private Partnerships公私合伙制)項目融資模式以及應用形式進行比較研究,為拓寬城市基礎設施投融資渠道提供借鑒,以適應城市可持續發展的要求。

項目融資;ABS;PPP;城市發展

城市是一個國家或地區的經濟、政治和文化中心,是以人為主體,以自然環境為依托,以經濟活動為基本內容,按自身規律不斷運轉,社會聯系極為緊密的有機整體;是人類集中、高效率地利用自然資源,土地資源,空間資源和智力資源,創造物質文明和精神文明的載體;是設施建設、經營、管理和服務為一體的社會實體。城市的發展是社會經濟發展的結果,但城市在發展的同時也產生了一系列日趨嚴重的城市問題,如人口劇增,資源過度消耗、環境污染、生態破壞、交通阻塞等,從而使人類住區環境受到嚴重破壞。在這種嚴峻的形勢下,人們逐漸認識到城市可持續發展的重要性。[1]

隨著工業化和城市化的不斷深入,基礎設施建設對城市可持續發展產生越來越重要的影響,甚至成為制約現代城市發展的瓶頸,究其原因在于基礎設施建設資金短缺,投融資渠道不足。對傳統基礎設施投融資模式以及新興的ABS(A sset-Backed-Securitization)、PPP(Pub lic-Private Partnership s公私合伙制)以及各種應用形式進行比較研究,探討拓寬基礎設施投融資渠道是必要的。

一、ABS(A sset-Backed-Securitization)模式

ABS(A sset-Backed-Securitization資產證券化)是以項目所屬的資產為支撐的證券化融資。具體而言,它是以項目所擁有的資產為基礎,以項目資產可以帶來的預期收益為保證,通過在資本市場發行債券來募集資金的一種項目融資方式。這種融資方式是由原始權益人將其特定資產產生的、未來一定時期內穩定的可預期收入轉讓給專業公司(SPV),由專業公司將這部分可預期的收入證券化后,在國際或國內資本市場上進行融資。這種融資方式的關鍵在于是否存在穩定的可預期的收入。由于ABS方式隔斷了項目原始權益人自身的風險和項目資產未來現金收入的風險,使其清償債券本息的資金僅與項目資產的未來現金收入有關,加之在國際高等級證券市場發行的債券是由眾多的投資者購買,從而分散了投資風險。因此,ABS成為近20年來發展最為迅速的融資工具[2]。

ABS融資由于能夠以較低的資本成本籌集到期限較長、規模較大的項目建設資金,因此,對于投資規模大、周期長、資金回報慢的城市基礎設施項目來說,是一種理想的融資方式,可以廣泛應用于電信、電力、供水、排污、環保、大型工業項目、資源開發型項目等領域的基本建設、維護、更新改造和擴建項目中。

(一)實施ABS模式現存的問題

1.法規問題

改革至今,我國已相繼出臺了《擔保法》、《保險法》、《票據法》、《證券法》等法規。可以講我國已初步構筑了ABS融資所必要的法律框架,但由于ABS的運作必須嚴格按照法律條約,所以仍需政府部門制定具有針對性的法律法規。如確認SPV與原始權益人之間“真實銷售交易”的具體標準;規定交易程序的透明度等。立法的基本目的是規范ABS運作過程中各交易主體的行為,保護各方的合法權益,為ABS在我國的運作創造良好的法律環境。

2.SPV的組建問題

組建SPV是進行ABS融資的基本前提。SPV作為原始權益人進入國際高檔證券市場的中介媒體,必須滿足一些嚴格的條件。目前,由于各方面的原因,國內金融機構基本上還不能達到SPV的要求。因此,現階段較適宜的途徑主要有兩條:一是直接聘請國際著名金融機構作SPV;二是與國際著名金融機構通過合資、合作的方式共同組建SPV。但是,這些只是權宜之計。從長遠看,著手培養國內金融機構成為SPV才是最終解決問題的方法,為我國在國際高檔證券市場上大規模開展ABS奠定基礎。

3.外匯兌換問題

采用ABS方式所募集的資金表現為外幣形式,但證券化資產產生的現金流基本上是以本幣為主,因而SPV需要將本幣兌換成外幣以清償所發債券的本息。這樣能否及時、安全地將本幣兌換成外幣就成為SPV所必然面臨的問題。對此,我國政府應利用外匯儲備充足的有利條件,對ABS的匯兌予以明確保障。這樣既可以增強外國投資者對我國ABS融資的信心,又可以改善和樹立我國政府和企業在國際資本市場的良好信譽和形象。

4.人才培養問題

ABS融資涉及證券、擔保、非銀行金融業務等多方面,具有較強的綜合性。這就對從事ABS業務的人員提出了較高的素質要求。而目前,我國只是剛接觸ABS,對其尚缺乏深入研究,更缺乏能夠在國際高檔證券市場上進行ABS操作的專家。因此,為了推動ABS在我國的發展,必須加快培養ABS方面的人才。

(二)ABS模式融資案例

2006年6月,國內首只以市政公共基礎設施收費收益權進行資產證券化的產品——“南京城建污水處理收費資產支持收益專項資產管理計劃”獲得中國證監會批準,開始正式面向合格機構投資者發售。

該項目以南京城建未來4年的污水處理收費收益權為基礎資產,發行規模為7.21億元的專項計劃受益憑證,東海證券為該產品的管理人,上海浦東發展銀行為受益憑證的本息償付提供不可撤銷的連帶責任擔保并對專項計劃的資產進行托管。專項計劃各期受益憑證獲得了上海遠東資信評估有限公司給予的最高評級。本專項計劃受益憑證的流通轉讓通過深交所大宗交易系統進行。

二、PPP(pub lic-p rivate partnership)模式

PPP模式即Public-Private-Partnership的字母縮寫,是指政府公共部門和私人部門合作完成基礎設施的投資和建設,以滿足城市對基礎設施的需求。采用這種融資形式的實質是:政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。在1985—2008年間,全球融資額超過4 500億美元約有1 100個大型交通基礎建設項目采用PPP模式。近年來,在英國、澳大利亞、新加坡、南非和加拿大等國紛紛設立專門的政府機構或部門來便利PPP模式的實施。[3]

在一個典型的PPP項目里,政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司(SPV)簽定特許合同。特殊目的公司(SPV)一般由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成股份有限公司,專門負責項目的籌資、建設及經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議,這個協議不是對項目進行擔保的協議,而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協定,這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。在PPP模式下,項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以采納公共民營合作,通過完善的法律法規對參與雙方進行有效約束。[4]廣義PPP可以分為外包、特許經營和私有化三大類。

(一)外包類

外包類PPP項目分為模塊式外包(ComponentOutsourcing)和整體式外包(Turnkey)。模塊式外包(ComponentOutsourcing)分為管理外包和服務外包。管理外包(M anagem entContract):政府以一定費用委托私人部門代為管理某公共設施或服務,例如城市垃圾處理等。合同期限一般為3～5年。服務外包(Service Contract)政府以一定費用委托私人部門代為提供某項公共服務,例如設備維修等。合同期限為1～3年。整體式外包中包含DB、DBMM、O&M、DBO幾種模式:

DB(Design-Build-Transfer),設計-建造:私人部門按照公共部門規定的性能指標,以事先約定好的固定價格設計并建造基礎設施,并承擔工程延期和費用超支的風險。因此私人部門必須通過提高其管理水平和專業技能來滿足規定的性能指標要求。

DBMM(Design-Build-M ajorM aintenance),設計-建造-主要維護:公共部門承擔DB模式中提供的基礎設施的經營責任,但主要的維修功能交給私人部門。

O&M(Operation&M aintenance),經營和維護:私人部門與公共部門簽訂協議,代為經營和維護公共部門擁有的基礎設施,政府向私人部門支付一定費用。例如城市自來水供應、垃圾處理等。合同期限一般為5～8年。

DBO(Design-Build-Operate)(Super Turnkey),設計-建造-經營(交鑰匙):私人部門除承擔DB和DBMM中的所有職能外,還負責經營該基礎設施,但整個過程中資產的所有權仍由公共部門保留。

外包類PPP項目一般是由政府投資,私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能,例如只負責工程建設,或者受政府之托代為管理維護設施或提供部分公共服務,并通過政府付費實現收益。在外包類PPP項目中,私人部門承擔的風險相對較小。

(二)特許經營類

特許經營類項目需要私人參與部分或全部投資,并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益。包含傳統的TOT和BOT等模式。

BOT是英文“Build-operate-Transfer”的縮寫,譯意為“建設-經營-轉讓”,是私營企業參與基礎設施建設,向社會提供公共服務的一種方式。BOT方式,即投資、建設與經營管理方式,不僅在發達國家取得了很大成功,而且在發展中國家也有一定程度的進展。BOT方式在不同的國家有不同稱謂,我國一般稱其為“特許權”。BOT方式有傳統的BOT與發展了的BOT之分。傳統BOT的概念指“政府部門就某個基礎設施項目與私人企業(項目公司)簽訂特許權協議,授予簽約方的私人企業來承擔該基礎設施項目的投資、融資、建設、經營與維護,在協議規定的特許期限內,這個私人企業向設施使用者收取適當的費用,由此來回收項目的投融資、建造、經營和維護成本并獲取合理回報;政府部門則擁有對這一基礎設施的監督權、調控權;特許期屆滿,簽約方的私人企業將該基礎設施無償移交給政府部門”。

發展了的BOT指自BOT在80年代興起后,經過十幾年的發展,已衍生出20多個變種,其中比較有名的有BOOT,即“建設、擁有、經營與轉讓”,BOO,即“建設、擁有與經營”等。BOT的發展變化,正好說明了BOT方式有很強的生命力,它不僅在發達國家,而且在發展中國家,都得到了較為廣泛的應用,特別是亞太的一些國家競相采用BOT進行基礎設施建設。

TOT(Transfer-Operate-Transfer)模式。TOT即轉讓-運營-轉讓。是指將建設好的公共工程項目,如橋梁、公路,移交給外商企業或私營企業進行一定期限的運營管理,在合約期滿之后,再交回所建部門或單位的一種融資方式。在移交給外商或私營企業時,建設單位將一次性取得一定額度的資金以再建其他項目。這一方式在一些地方比較流行,如上海的南浦大橋和楊浦大橋等項目。

TOT融資方式有以下幾個特點:以現有投產項目為基礎,外商與新建項目完全割裂開來,沒有直接關系,只轉讓投產項目經營權,不轉讓所有權、無需償還資金、外方風險大幅度降低,東道國風險有所加大,但雙方風險之和降低。它與BOT的不同之處在于,TOT是對已建成的項目只負責經營即可,而BOT是沒有建成的項目需要先進行建設然后進行經營,因而相比較來說,BOT的風險較大。

(三)私有化類PPP項目

私有化類PPP項目則需要私人部門負責項目的全部投資,在政府的監管下,通過向用戶收費收回投資實現利潤。由于私有化類PPP項目的所有權永久歸私人擁有,并且不具備有限追索的特性,因此私人部門在這類PPP項目中承擔的風險最大。

很多基礎設施具有公益性,如果不進行整合,不具有投資價值,很難利用私人資本建設。PPP方式將這些不具有商業投資價值的項目商業化,在項目運營過程中,私人機構可以收回投資并賺取利潤,同時政府為項目付出的代價最小。在發達國家PPP的應用范圍很廣泛,它既可以用于基礎設施(如水廠、電廠等)的擴資建設,也可以用于很多非營利設施(如監獄、學校等)的建設。

(四)PPP的營運風險

PPP的營運風險主要來自于項目財務效益的不確定性。在PPP運用過程中應該確保私營合作方能夠獲得合理的利潤回報,因此要求服務的使用者支付合理的費用。但在實際運營過程中,由于基礎設施項目的經營狀況或服務提供過程中受各種因素的影響,項目盈利能力往往達不到私營合作方的預期水平而造成較大的營運風險。私營合作方可以通過基礎設施運營或服務提供過程中創新等手段提高效率增加營運收入或減少營運成本降低營運風險,所以理應是營運風險的主要承擔者。私營合作方可以通過一些合理的方法將PPP運用過程中的營運風險控制在一定的范圍內或轉嫁。

(五)PPP融資案例——北京奧運會國家體育場(“鳥巢”)項目

繼北京地鐵四號線PPP融資獲得成功后,北京奧運會國家體育場項目也采用了PPP模式。北京市政府授權北京市國有資產經營有限責任公司作為項目的一方當事人,履行總投資58%的出資責任,其余42%由私營(企業)部門即中國國際信托投資公司聯合體(中信集團65%,北京建工30%,美國金州5%)進行融資。公共部門和私營(企業)部門共同組建項目公司負責本項目的融資、建造、運營、維護,并在30年特許經營權期滿后移交北京市政府。[5]

融資模式只是從形式上對資金需求給予基本保證,但要從根本上克服資金短缺的瓶頸,除了要拓寬融資渠道、采用多種方式、多方面籌集資金之外,還要積極進行城市基礎設施領域內的投融資體制改革和制度創新,才能為基礎設施項目融資模式的順利推行提供制度化的保障,應放松準入限制,促使投資主體多元化,建立以政府為主體、民間和外資積極參與基礎設施投資的競爭機制。

對資金有巨大需求是由中國嚴峻的環境形勢和環境保護目標所決定的。中國在較低的經濟發展階段,出現了工業污染、城市生活型污染、生態系統功能失衡、新污染問題和全球環境問題等組成的復合型環境問題。要解決這一復合型環境問題,所需要的資金投入無疑是巨大的,也是任何發達國家未曾有過的。另一方面,在全面建設小康社會將帶來的新一輪經濟增長高峰和快速城市化的形勢下,中國的生態環境仍繼續面臨很大壓力。為了適應中國社會經濟發展的要求,環境保護目標必須不斷提高。

在整個城市規劃建設過程中,離不開環保投資和法律制度的支持。國際社會實踐經驗表明,治理污染投入達到國民生產總值的1%～1.5%,基本上可以控制污染,達到2%～3%,則可逐步改善環境。而目前我國用于環境治理的費用投入約只占G.P的0.7%。城市的可持續發展是一個長期的生態化發展過程,需要我們付出艱苦不懈的努力,需要大量的投入,需要應用大量的融資手段。在生態城市的規劃與建設過程中,我們應遵循自然生態規律與城市發展規律,以持續發展為目標、以生態學為基礎、以人與自然和諧為核心、以現代技術為手段,綜合協調城市及其所在區域的社會、經濟、自然復合生態系統,促成健康、高效、文明、舒適、可持續的人居環境的發展。

[1] 趙黎明,景春華.城市經營系統[M].天津:天津大學出版社,2005.

[2] 吳 鳴,陳瑩瑩.城市基礎設施項目融資模式的探討[J].工業技術經濟,2010(2):48-51.

[3] MATTISIEM IATYCK I.Delivering transportation infrastructure through pub lic-p rivate partnerships[J].Journalof the American Planning A s2 sociation,2010,76(1):43-58.

[4] PETER SHER IDAN.PFI/PPPD isputes[J].EPPPL 2,2009:92-103.

[5] 李 璐.PPP融資模式研究[J].今日南國,2009(5):121.

Pro ject F inanc ing ABSM odeland PPPM odel in Urban Susta inab le D evelopm en t

WU Shi-fang
(Schoo l The Departm entofM anagem ent,X iangfan University,X iangfan 441053,China)

City sustainable developm ent isa long and hard p rocess,requiring a large amountof investm ent,and a large num berofm eans.Thisartic le isemphaseson discussing the p ro ject financingABS(A sset-Backed-Se2 curitization)model,PPP(Pub lic-Private Partnerships)model and comparative study about the app lication form s.Thispaper tries to analyze urban infrastructure p ro ject financing channels to adap t to urban sustainable developm ent requirem ents.

Project finance;ABS;PPP;U rban sustainable developm ent

F290

A

1009-2854(2010)09-0048-04

(責任編輯:倪向陽)

2010-06-05;

2010-09-03

吳時舫(1968—),女,湖北武漢人,襄樊學院管理學院副教授,主要研究方向:國際經濟與貿易,綠色經濟。