歐共體航運政策研究

朱曉光

(大連海事大學,遼寧大連116026)

歐共體航運政策研究

朱曉光

(大連海事大學,遼寧大連116026)

歐共體作為世界上最成功、最活躍的經濟一體化組織,其航運政策在國際航運政策中占據重要地位,是區域航運政策的典范,對國際航運經濟關系與國際航運政策產生多方面的影響。歐共體的崛起與發展代表著當今世界經濟關系的一種集團化發展趨勢,這種趨勢對國際航運經濟關系格局的變化和國際航運政策的發展具深遠影響。同時,歐共體的一體化建設正逐步將海運納入其共同運輸政策中來,短短的幾年已出臺了多項調整管理航運經濟的法律制度,為當今國際航運經濟關系及國家對航運經濟活動干預的日益加強提供了范例。

歐共體;航運政策;國際經濟

歐共體作為世界上最成功、最活躍的經濟一體化組織,其航運政策在國際航運政策中占據重要地位,是區域航運政策的典范,對國際航運經濟關系與國際航運政策產生多方面的影響。歐共體的崛起與發展代表著當今世界經濟關系的一種集團化發展趨勢,這種趨勢對國際航運經濟關系格局的變化和國際航運政策的發展具深遠影響。同時,歐共體的一體化建設正逐步將海運納入其共同運輸政策中來,短短的幾年已出臺了多項調整管理航運經濟的法律制度,為當今國際航運經濟關系及國家對航運經濟活動干預的日益加強提供了范例。在我國加入WTO之后,歐共體作為世界航運的最重要力量,其航運政策必然影響到我國航運業的發展。有鑒于此,應對歐共體的航運政策有所認識和了解,更應采取相應的對策,促進我國航運業的發展。

一、歐共體航運經濟立法

在歐共體成立之后,歐共體各國航運政策并未統一,盡管1961年,歐共體委員會便提出了以負責運輸事務的委員蘭姆伯特-紹斯命名的“關于公同運輸政策總方針的備忘錄”,但是關于航運方面的立法卻遲遲沒有出臺,直至1981年1月1日,希臘加入歐共體才真正將歐共體的航運經濟立法推向了發展階段。

1986年12月22日,4個重要的規則被通過:規則4055/86適用于自由提供國際海運服務(并未涉及沿海運輸權);規則4056/86制定了關于歐共體條約第85、86條(關于競爭政策)適用于某些國際海上運輸方式的細則;規則4057/87有關于海上運輸中的不公平定價;規則4058/86有關于保證自由取得運輸貨載的共同行動。

進入20世紀90年代,歐共體船隊受到遠東各國和發展中國家船隊的競爭挑戰,為了改變這種不利局面,歐委會與航運界論壇(M IF)致力于建立統一、完善的歐共體航運經濟政策及立法。1991年歐委會公布其關于航運業的第一個白皮書,題為“航運業的新挑戰”,闡述了海運業對歐共體的重要性。在此影響下,1992年歐委會采納“共同運輸政策未來發展白皮書”,1996年3月13日推出一項有關歐共體海運業的“新戰略”。在這一系列文件的戰略指導下,歐共體進行了航運經濟多個方面的立法,其中競爭法律被廣泛實施。應該說20世紀90年代是歐共體航運經濟立法趨于成熟的時期,一個航運經濟法律體系已基本建成。

(一)歐共體航運經濟法律制度的政策目標

歐共體航運經濟立法對內是以實現一個航運自由市場為目標,以打破國界間的航運經濟壁壘,推進市場一體化為壓倒一切的首要政策目標。諸如1992年6月歐共體成員國達成的逐步取消成員國間沿海運輸權的協議等規定便可反映出這點。在國際航運市場,處于航運市場情況不佳的大環境中經營的歐共體船隊由于自身經營成本相對較高,加之越來越多的國家實行保護主義政策,在競爭中常處于不利地位。對此,歐共體除加強和鞏固歐共體整體的航運競爭力外,一方面打出“航運和勞務貿易自由化”的招牌,擺出對外國航運開放和準入的姿態以要求外國提供同等待遇;另一方面又通過立法設立非關稅壁壘,對歐共體外的競爭施加調查、限制、制裁。由此可見,歐共體的航運經濟法律制度對外的政策目標是在強化歐共體航貿權益的同時,使海運業國際競爭開放,為此歐共體采取航運保護主義和海運“自由化”雙管齊下的方法,限制和調查制裁兼施。

(二)歐共體航運經濟立法管理機制

歐共體航運經濟立法幾乎均由歐委會啟動,其下的第7總司負責運輸,含海運在內的競爭則由第4總司負責。作為歐共體主要的立法和決策機構,部長理事會直接參與歐共體航運經濟立法的實際制定,鑒于部長理事會在歐共體中所扮演的雙重角色,即一方面它是代表各自國家利益的部長會議機構,另一方面又負有維護歐共體整體利益的使命。這使得理事會成為各成員國利益與共同體利益之間直接沖突并最終實現平衡與妥協的場所。因而歐共體許多航運經濟立法中均帶有這種沖突、平衡、妥協的痕跡,而歐共體航運經濟政策的成敗與效率在很大程度上也取決于在具體事項上的這種平衡與妥協實現的程度和重心的傾斜。

在歐共體航運經濟政策及法律的制定中,航運界論壇因反映來自船東、貨主、代理等不同方面的呼聲而扮演著不容忽視的角色。此外,歐共體司法機構在航運經紀法律制度的發展過程中也起著重要作用。歐洲法院主要參與歐共體航運經紀法律總體原則的制定并參與自由提供服務的政策決定,而初審法院則在歐共體航運競爭法律的規定中起極其重要的作用。

(三)歐共體航運競爭法律制度

歐共體航運經濟法律制度中較為有趣也是應用較廣的一部分便是歐共體競爭法律在海運領域內的應用。歐共體競爭法律的目的在于加速共同市場的形成和保證一個公平、自由、高效的共同市場正常運行。按照歐共體條約的規定,其內容涉及私有企業行為和公共組織行為兩個方面。第85條作為總的原則禁止企業間防止、限制或破壞共同市場內部競爭的限制性措施。第86條禁止企業濫用其在共同市場上或在共同市場重大部分上的支配性地位。第90條規定國有企業(公共企業)適用第85、86條。第92-94條規制國家援助或商業性國家壟斷組織,這在海運業顯得尤為敏感。應該說,歐共體條約的第85、86條早在1958年1月1日便開始適用于海運,但由于實施競爭法的基本規則理事會第17號規則(17/62)并不適用含海運在內的運輸業,因而直至1986年4056號規則的推出,第85、86條才具體應用于海運,此外1988年通過的第4260號規則則作為4056號規則在程序法方面的補充。與4056號規則同時頒布并生效的還有4055號、4057號及4058號規則。值得一提的是,對于聯營體是否豁免適用歐共體條約第85、86條,理事會另有法律規定。

可見,歐共體逐步將海運競爭引上適用歐共體統一競爭法律制定的道路。進入20世紀90年代,歐共體航運競爭法律制度已成為歐共體保護、強化歐共體航貿權益,干預外國航貿權益的重要手段,這些可以從諸如泛太平洋穩定協議(TAA)及韓國現代公司等案件中得到很好的反映。

(四)自由提供海運服務

為配合1992年實現歐洲統一市場,歐共體20世紀80年代中期以來接連公布“共同航運政策備忘錄”及其他多項法律規定,其意旨在推行所謂“航運自由化原則”,為內部建立航運經濟的統一服務市場,消除成員國間的航運壁壘;對外使海運業國際競爭開放,反對外國實行“貨載保護”均是歐共體的利益所在。

對于國際海運,歐共體早在1986年便有理事會4055號規則加以規范,但棘手的問題是使成員國間也取消各自沿海航行權,因為這涉及各國的直接經濟利益。經過多年的努力,歐洲議會才以歐共體條約特別是其中第84條第2款為法律基礎,在1992年通過了3577號規則。根據該規則,自1993年1月1日起,自由提供海運服務原則適用于成員國間的沿海運輸,成員國的沿海運輸向任何一個成員國登記或懸掛任何一個成員國國旗的船舶開放。但考慮到沿海運輸對歐共體地中海地區國家(特別是希臘)及西班牙、葡萄牙和法國的特殊利益,規則對于地中海地區以及西班牙、葡萄牙和法國沿岸的一些運輸可以暫緩適用規則。此外,根據規則第3條,所有大陸沿海運輸船舶的船員配備規則,根據“船旗國”的規定,小于650總噸和經營島嶼運輸的船舶則按照經營國家規則。

(五)政府資助航運

與世界絕大多數的航運國家一樣,歐共體成員國中的海運國家均對本國航運業進行資助。歐共體并不禁止成員國政府給予本國航運業以援助措施,一般而言,歐委會決定是否批準一成員國的政府資助措施是以該措施是否符合歐共體條約第92條為標準,即不能“破壞競爭或威脅破壞競爭,對成員國間的貿易造成不良影響”并不得與“共同市場相抵觸”。1989年,歐委會公布了關于檢驗給予共同體航運公司以政府資助的指南。值得一提的是,歐共體航運經濟法律所規制的國家資助行為對象是指向各個成員國,也即是成員國各自的航運資助措施,至于共同體所統一采取的資助措施則不在規制之列,因為其已超出了條約第92-94條的范圍。也即是說,共同體所統一采取的航運資助措施無疑是被認為合法的。

(六)歐共體對外航運關系

在歐共體對外航運關系上,近20年來歐共體運輸專員們一向認為應當首先考慮到急需改進歐共體船東所處地位這一問題的重要性。因而在對外航運關系中,歐共體致力于:1.在與第三國或第三國間的貿易關系上,為歐共體承運人提供越來越多的機會;2.鏟除來自第三國的其他足以影響航運活動的各方面措施,例如歧視性稅收和對在港船舶的待遇等;3.第三國應保障對歐共體船東不因其所屬國籍而加以歧視;4.創造一種具有自由市場意識的國際航運政策環境,其中應允分考慮到歐共體的競爭規則。基于上述考慮,1979年5月15日,部長理事會954/79規則規定共同體國家加入《班輪公會守則公約》時必須作出下列保留:1.成員國保證給予設立在本國領土上的其他成員國的航運公司同等待遇:2.所有共同體航運公司均可享有同等貨載份額;3.守則公約有關貨載份額的規定不適用于共同體成員國。

通過對歐共體航運立法的分析,可以看出,歐共體的航運政策還是具有很強的擴張性,它一面打著“航運自由化”的旗幟,要求他國開放航運市場,一面又以種種限制、制裁等措施保護其自身的航運業,而其自身航運自由化進程卻相當緩慢,歐共體成員國間的利益斗爭是其最大障礙。但各成員國在某些方面的妥協和協調一致,卻是值得稱道的。歐共體各成員國要達到“以一種聲音同世界對話”是一個緩慢的過程,但必竟它們是在前進。歐共體是區域立法的典范,也是集團化經濟的典范,包括中國在內的亞太地區應從中借鑒經驗,學會如何在斗爭中達到妥協一致,實現整個集團經濟的利益最大化,以實現成員國本身的利益。未來的世界經濟是集團之間的競爭,世界航運也必然將向這種趨勢發展。

二、歐共體與我國航運政策之比較

新中國成立以后,我國在相當長的時間內實行高度集中的計劃經濟體制。自1992年黨的十四大正式宣布我國經濟改革的目標是建立社會主義市場經濟體制后,我國的國際航運政策進行了全面而重大的改革。目前,我國的國際航運業正處于從“有形之手”調控轉向“無形之手”調控的過程中,從而形成了一個“轉向型”國際航運政策體系。在分析歐共體航運政策對中國航運影響之前,應先介紹一下我國的情況。

(一)我國航運政策概述

1.造買船政策

計劃經濟時期,我國的遠洋運輸船隊享有一系列貸款買船的優惠扶植政策,即:凡是由國家批準的買船或造船計劃,無論計劃貸款(實際上是計劃撥款)的最高透支額為多少,其利息一律按實際使用金額和使用的期限結算;貸款在最初的五年內可以不還本息;在還清全部貸款前,貸款船的營運收入不列入國家財政稅收計劃,不上繳利潤和折扣;貸款船統一向中國人民銀行結算還貸,等等。

改革開放以來,隨著我國經濟體制向市場經濟過渡,國家造買船政策也出現了重大的調整。自1981年起,國務院決定凡是實行獨立核算、有償還貸款能力的航運企業,其包括造、買船在內的基建投入,均由原先的計劃撥款改為企業貸款。鑒于航運業微利薄收,歸還貸款有困難,1984年國務院在《關于改革我國國際海洋運輸管理工作的通知》中規定:銀行對造船、買船可以給予低息貸款,并適當延長還款期限和減免關稅。

1988年9月起,國家調整了固定資產貸款利率,每個檔次的利率調增了2.16%,同時仍對交通部直屬船舶貸款給予貼息。1994年,貸款利率調為14.76%;1995年7月起,中國人民銀行對所有企業的貸款利率實行統一標準,年利率上調為15.3%,并由年結息改為季結息。1996年5月起,貸款利率又下調為14.75%;同年10月,再次下調為12.3%。

對于航運企業在國外進口船舶或造船的機器設備,須交納9%的關稅和17%的增值稅。1995年下半年起,為扶植國內船廠建造外輪,規定外國船東在中國船廠訂造船舶可予免稅,國內船廠外購的造船設備可免交進口關稅。而國內船東在中國船廠造船,則仍須交納進口機器設備的關稅和增值稅。

2.稅收政策

(1)國有企業。改革開放以前,國家對國際航運企業,在財政管理上實行“統收統支”的政策,即企業實現的利潤全部上繳國家,而虧損也由國家予以彌補。自1978年以來,交通部對部屬企業實行了一系列的改革,著重解決國家與企業的分配關系。1978年至1979年,交通部對部屬企業實行了企業基金制;1980年起,改企業基金制為利潤留成制;1983年至1985年,實行了“稅利并存”的第一步利改稅;1986年起,實行了“以稅代利”的第二步利改稅。在1994年國家新稅制未實行前,國家對遠洋企業計征的稅種大致有營業稅、所得稅、調節稅、國家能源交通重點建設稅、城市維護建設稅、教育費附加稅、車船使用稅、房產稅、燃油特別稅、建筑稅、獎金稅等等。這其中對企業承運第三國貨物的運輸收入免征營業稅,貸款船免交所得稅和調節稅,部分骨干企業還享受一些年度或季度的稅前還貸的優惠。1994年稅改后,取消了上述稅前還貸的優惠政策,并把所得稅率劃一為33%,如無特殊情況,企業不再亨受所得稅的減免優惠。關于船舶折舊,國家規定,船舶的折舊年限為10～18年,一般采用直線折舊法,由于折舊率較慢,現已采用加速折舊法,折舊率為10%～18%。

(2)外資企業。對外國航商在華企業的稅收政策,大致可分為正常稅收和優惠稅收。正常稅收方面,凡外國海運企業從事在中國起運客貨的國際運輸收入,應按照運輸總收入的4.56%的綜合稅率統一征收,具體包括:營業稅3%,企業所得稅1.5%,地方所得稅務0.15%。優惠稅率方面,凡是與我國政府簽定協定、協議和換文的國家,可按彼此間的承諾來處理稅收問題,對于外國航商在中國境內投資的交通運輸類生產企業,其經營期在l0年以上的,從開始獲利起的第1年和第2年免征企業所得稅,第3年至第5年減半征收企業所得稅。

3.貨載保留

中國是世界上最大的發展中國家,其貨載政策基本上可以1988年為界,分為貨載保留政策和無貨載保留政策兩大階段。20世紀80年代以前,在我方配載的國際運輸任務中,基本上實行的是國貨國運政策。1984年,國務院在《關于我國國際海洋運輸管理工作的通知》中規定,在航線、船期和運價水平同等條件下,要優先使用國輪;在進出口海運量總額中,我方派船的份額應保持60%～65%;在我方派船的進出口運量中,國輪承運的份額應不低于80%。然而,自1988年起,隨著我國改革開放的不斷深化以及“復關”談判步伐的加快,我國的貨載保留政策發生重大轉變。該年7月5日,國務院領導小組在《關于改革我國國際海洋運輸管理工作的補充通知》中宣布:對外貿進出口貨物的運輸,不再執行我方派船比例和國輪承運比例的份額規定。我國政府已對外公開承諾,在今后新簽的各種雙邊海運協定中將不再有貨載保留方面的內容。

4.營運補貼

在20世紀80年代以前的計劃經濟時期,國營航運企業的全部盈虧均由國家承擔,雖無補貼政策之明文,卻有補貼政策之實質。而自改革開放以來,對于以運量承包或利潤承包的國有航運企業來說,其營運模式主要是自負盈虧,在政策上已無明文營運補貼而言。但當企業因虧損過烈而無法還貸付息時,國家又被迫通過沖減利稅指標甚至通過銀行壞賬處理等方式來給予變相的營運補貼,故仍無法對有無此項政策做出判斷。

5.沿海運愉權

1993年7月1日起實旅的《中華人民共和國海商法》第4條明文規定:中華人民共和國港口之間的海上運輸和拖航,由懸掛中華人民共和國國旗的船舶經營;非經國務院交通主管部門批準,外國籍船舶不得經營中華人民共國港口之間的海上運輸和拖航。

(二)我國航運政策與歐共體航運政策比較

與歐共體航運政策相比,我國航運政策存在如下缺點:

1.行政管理體制不順

航運業的政府管理部門在機構上中央和地方重復設置,導致政出多門、交叉管理、政令不通、政策多變、缺乏穩定性和可操作性,執法混亂,阻礙統一市場形成。

2.立法不全、執法不嚴、區域部門分割

改革開放后,新的與市場運作機制相適應的法律體系尚未建立,政策制定前研究不夠深入,制定某些政策的透明度不高,導致政策多變,缺乏穩定性和可操作性。沒有以法律形式建立全國統一的執法機構,造成管理責權模糊,執法力度不強,同時缺乏必要的執法監督,企業超營業服務范圍經營時有發生,影響航運市場的公平競爭和有序發展。

3.市場準入條件上不完善

外資班輪公司通過外交途徑,要求在市場準入、經營范圍等方面給予優先或優惠審批等,導致外資船公司大量涌入中國市場,甚至享有優于國內航企業的待遇,使競爭不斷加據,特別表現在集裝箱班輪運輸,國際航運運價較1993年下降約50%。反映出在航運政策上,某些方面的開放速度過快,有超出目前國力許可之虞,對本國航運業缺乏必要和適當的間接保護。

4.基本建設資金渠道不暢

水運基礎設施在今后一個時期內仍然不能適應國民經濟發展的需求,是國民經濟的薄弱環節和“瓶頸”。基礎設施建設基金制度很不完善,資金來源缺乏國家法律規定的渠道。在企業造船增加運力上,由于國內融資利率遠高于外國提供的造船貸款利率,利用國際資金在國外造船比較普遍。

(三)我國對歐共體航運政策之對策

通過對歐共體航運政策的研究及與中國航運政策比較,我們可以看出,中國航運與歐洲航運強國之間存在的差距,不僅是在政策上的差距,而且也是航運實力方面的差距。面對世界經濟一體化趨勢,面對中國加入WTO以后的挑戰,我國經濟自由開放的腳步不宜太快。因為,世界經濟一體化對發展中國家既是機遇又是陷阱,發展中國家應對自身有一個合理的保護,過快、過急的經濟自由化和開放,只能使其淪為經濟強國的附庸,作為與國際貿易密不可分的航運業,更應當注意到這一點。

如何在世界經濟一體化的過程中利用機遇,保護自身,在未來的世界經濟中占有一席之地,與一國的經濟政策有很大聯系,在航運業方面,航運政策可以影響一國航運業的興衰。筆者認為,中國是航運大國但本身航運力量較弱,再加上歐共體種種隱蔽的限制,在進入歐共體市場時,很易受挫,中國的航運政策應自由開放與適度保護并舉,概括來講應從以下三點加以完善:1.加大造買船政策力度,對利薄本大的航運業采取強力的扶持,降低造買船的貸款利率,增加貸款數量,對航運公司和造船廠實行優惠稅收,加速船舶折舊以利于航運公司少繳稅款,促進其發展。2.在貨載保留上,應多簽定多邊或雙邊協定,通過立法確保本國的貨載優先權或保留貨載承運額。由于我國現在逐步取消了貨載保留制度,并允許外資介入我國航運市場,導致外國船公司大量涌入,并享有優于國內船公司的待遇,使外國船公司超范圍攬貨經營、壓價競爭,嚴重威脅了我國遠洋業的發展狀況,這是一個令人擔憂的問題也是在制定航運政策時應首先考慮的問題。3.加強立法,以法定形式確定市場準入條件。開放要有一個度,不能為了吸引外資,就對外資船公司通過外交途徑,要求在市場準入、經營等方面的優惠要求給予審批。這一點應該向英國學習,英國雖然放棄了沿海運輸權,但要經營英國沿海運輸,必須先在英國進行注冊,這樣外國船公司必然受英國公司約束。

[1]蔡桂英.國際航運經濟[M].北京:人民交通出版社,1995:70.

[2]孫光圻.國際海運政策[M].大連:大連海事大學出版社,1998:134.

[3]唐國英.德國水運管理體制[J].水運管理,1995,(5).

[4]赴歐洲《港口法》考察團.赴歐洲《港口法》考察報告(上)[J].水運管理,1997,(3).

[5]赴歐洲《港口法》考察團.赴歐洲《港口法》考察報告(下)[J].水運管理,1997,(4).

Study on EECShipping Policy

ZHU Xiao-guang

European EconomiC Community(EEC)is the most successful and active organization of unified economy.Itπs shipping policy,as the model of the regional shipping policy,is very important in the world shipping policy,and affects the world shipping economy and policywidely.The rise and development of EECrepresent collectivization trend of the world economy in the present l ime,this trend will change the relationship of shipping economy and develop the shipping policy Meanwhile,EECbring shipping policy into itπs common transport policy in the process of unify some law of adjusting the shipping transport was enacted in recent years.Its action becomes the model that state adjusts the shipping transport.

European EconomiC Community;shipping policy;world economy

DF96

A

1008-7966(2010)11-0118-04

2010-09-05

朱曉光(1954-),男,遼寧丹東人,助理研究員。

[責任編輯:王蘭娟]