論稅收授權立法的理論及現實依據

楊玉榮

(中共黑龍江省委黨校黑龍江省行政學院,哈爾濱150080)

論稅收授權立法的理論及現實依據

楊玉榮

(中共黑龍江省委黨校黑龍江省行政學院,哈爾濱150080)

稅收授權立法的存在雖然是對憲政分權原則的挑戰,但并非沒有其存在合理性,事實上,稅收授權立法的存在是有其法經濟學理論基礎的。稅收授權立法在立法成本、效益和對經濟活動的調控效率上均具有比較優勢;稅收授權立法的存在還有其立法學理論基礎,得益于分權理論的新發展;同時,稅收授權立法具有深刻的現實依據。稅收及稅法的專業化特征、現代管理的專門需要以及非常時期對稅收政策的要求,特別是現代社會政府職能的擴張更為稅收授權立法提供了充分的現實依據。

稅收授權立法;理論依據;現實要求

一、法經濟學基礎

所有的法律規范、法律制度和法律活動,歸根結底都是以法律手段促進資源的最佳配置,促使效益產生,從而實現社會財富的最大化。效益原則是法律賴以建立的基礎,也是法律唯一的出發點和歸宿[1]223。因此,“在立法中引入成本方法分析立法現象,可以從成本——效益的角度尋求和實現法律效益的最大化,從而闡明法律存在的必要性、收益性、合理的調控范圍以及法律效益的歸屬主體”[2]。運用法經濟學方法論證稅收授權立法的合理性,要做的只是理性地分析出其與議會立法制度的比較優勢,從而反觀稅收授權立法制度的經濟合理性。

(一)稅收授權立法在立法成本上具有比較優勢

按照經濟學理論,效益乃產出與投入之比。我們可以先假定收益既定,通過考查成本來考查效益。稅收授權立法作為一種制度供給,其投入包括直接立法成本DC(direct cost)和間接立法成本 IDC(indirect cost)。直接立法成本也稱為狹義的立法成本,僅指立法活動所耗費的成本,包括立法機關的運行——立法體制成本SC(system cost)、立法的程序性活動——立法程序成本PC(procedural cost)和立法監督的成本——SPC(supervisory cost)。法律實施投入的人力、物力和財力就是立法的間接成本,也可稱其為法律實施成本I C(implementary cost)。其中,立法體制成本是一個國家或者地區為維持其立法體制的有效運行而投入的成本。立法主體的多少決定了立法體制成本的高低。立法程序成本是制定、修改和廢除法律所耗費的人力、物力和財力,主要有:立法規劃、論證、起草、聽證、審議、批準、公布以及修改、廢止、解釋等,其成本的大小與參與人數和所需贊成票成正比。在極端情況下,“如果決策是獨裁性質的,由一人說了算,則決策成本最低為零”[3]。立法監督指“特定主體在其監督權限范圍內,依據一定的程序對有權機關制定法律、法規和規章的活動所實施的監察和督促”,包括動態的立法過程和靜態的立法結果[4]。從各國的立法監督實踐看,立法監督投入越多,法律的實施成本也就相應降低,法律的社會效益也就越高。反之,法律的實施成本就會加大,其社會效益也就較差,甚至造成法律權威損失。

在稅收授權立法體制中,由于議行合一,因此無須單獨再設立或調動專門機關開展立法活動;雖然立法主體增加,可能會因解決立法權限的沖突而使立法成本增加,但稅收立法的特殊性要求使授權主體僅以行政機關為主,故成本增加有限。因此,立法體制成本SC投入會低于議會立法。行政立法過程中,立法周期短,去除了不必要的繁文縟節而使程序簡練,所投入的物力、人力和財力相對也較少;由于人的理性有限,使得選擇絕對的最佳方案的幾率幾乎為零,這種情況下,行政機關特有的一定自由裁量權會避免曠日持久的會商而造成的成本過高。因此,立法程序成本PC也較低。當然,這是指絕對的較低成本。由于立法經過了授權,則必定要加大監督力度,故而監督成本會相應增加,表現為立法直接成本的增加。但反過來,因監督成本增加而使實施成本降低,又會導致間接立法成本的降低,因此總體來說,稅收授權立法的立法成本較之議會立法是低的,在稅收授權立法活動中社會所承受的超額負擔是最輕的。在立法資源有限的情況下,降低立法成本當然也就意味著效益的提高。

(二)稅收授權立法在效益上具有比較優勢

直接立法成本不能完全反映立法的目的與價值選擇,必須從立法的效益看待立法成本。收益不僅指經濟收益,還有社會收益。因而效益目標就既有經濟效益,又有社會效益。從理論上講,制定良法的社會效益必須大于制定良法的成本,否則立法就欠缺必要性依據,法的實現需要較大的成本,因此合意的法律規則就要盡可能地減少市場交易成本,使其所決定的權利配置達到最優。對于稅收授權立法來說,由于行政機關離市場更近,行政部門更熟悉經濟工作,行政機關制定的法規范仍需由行政機關執行,因而使其制定的法律規范更適合現實情況而更有利于實施;法律實施過程中,民主性欠缺可能會成為導致執法成本有所增加的因素,但從另一方面看,由于稅收授權立法制度要求有較完善的監督機制、較多的監督成本的投入,某種程度上會彌補缺乏廣泛民主的不足,從而使實施成本相應降低?？偟貋砜?該立法制度是具有效益性的,通過該制度生成的法律規范更易于執行,能更有效地配置社會資源,能最大限度增加社會財富。按照“卡爾多——?？怂箻藴省毙б嬗^,“只要第三者的總損失小于交易所產生的總效益……該交易就是有效益的。在該交易的情況下,社會資源的配置就是有效的,與此相應的法律制度也就具有效益性”。這也是波斯納的法律效益觀[1]235。

(三)稅收授權立法在對經濟活動的調控效率上具有比較優勢

效率研究也是效益研究的內容,就某一法律規范而言,效率的高低往往與效益的高低成正比[5]。運用稅法規范對宏觀經濟進行調控的目標無疑是效益,而達到的路徑就是調控經濟活動的高效率。用以調控經濟的這一部分稅法為稅收政策法。所謂稅收政策法,指負擔經濟調控功能的那部分稅法,主要是稅收實體法,也包括部分稅收程序法[6]。在適度“干預經濟”的政府職能行為中,直接導致干預效果產生的就是稅收政策法。其之所以有能力調控宏觀經濟,就在于具有高度的靈敏性,表現在政府決策的快速、及時和經濟性。如此才能避免法規范的確立、變更、修改等時效的滯后。這樣一種靈敏性和高效率,必然需要較高的交易成本,因此,由誰來作為決策行為的主體,引起的后果也必然不同。就像科斯定理所說的,在有交易成本的條件下,法律權利的初始界定具有十分重要有意義,即權利的不同配置狀態會對效率產生不同的影響[1]235。如何選擇一種成本較低的權利配置和實施方式,則要以效益為原則。賦予行政機關以一定的稅收立法決策權,一方面利用政府在滿足社會特定方面要求上具有的比較優勢,來減少交易成本,另一方面又能產生由于快速、及時反應而帶來的更大效益。從西方各經濟學流派理論看,無論是凱恩斯學派,還是供應學派或制度學派,無論是拉弗曲線所推崇的“最佳稅率點”的選定,還是“政府的相機抉擇”,各理論適用的共同前提是,必須要對復雜和波動易變的經濟活動快速做出反應,這是行政效率的最好體現。2003年美國總統布什頒布的六點減稅計劃,也是富有效率意義的行政權力對經濟活動進行調控的現實活動。

二、立法學基礎

(一)從狹義立法權到廣義立法權——對立法權的重新認識

狹義的立法權專指立法機關行使的創制、認可、修改或廢止法規范的權力。從概念的內涵來看,“產生”法規范是立法權的基本屬性,從概念的外延上看,將狹義立法權界定為立法機關的立法權符合概念的本質屬性,因為立法機關的立法權是其他一切立法權的“源權”,行政機關的立法權來源于立法機關的委托或授權。而司法立法權,盡管不是直接來自議會的授權或委托,但法官的產生須由議會同意,法官在創制判例的過程中,不能背離立法機關已經制定的法律原則或精神。從這種意義上說,司法立法權與議會立法權也可以形象地稱之為“源”與“流”的關系。從而也產生了廣義立法權的概念,從廣義上理解,立法權是指所有行使立法的權力,即所有創制、認可、修改、廢止法規范和法規則的權力。立法權的主體除作為立法機關的議會和其他代議機關外,還包括某些有立法權的行政機關以及英美法系國家創制判例法的司法機關[7]。

(二)從分權理論到綜合立法權理論——分權理論的新發展

立法權的觀念淵源于分權思想。亞里士多德通過對古希臘各城邦政體的研究,認為一切政體都應有三個要素作為其構成的基礎,他稱這三個要素為議事機能、行政機能和審判機能[8]。到了資產階級革命時期,洛克明確提出了立法權、行政權和對外權的三權分立理論[9]。孟德斯鳩發展了洛克的分權思想,明確地提出了具有現代意義的三權分立理論,他認為,立法權、行政權、司法權三權分別由三個不同的機關行使,其中,立法權和行政權要互相牽制以保持權力的平衡[10]。分權理論即是指立法權、行政權和司法權的分立與制衡。隨著社會的發展和現實的需要,分權理論也在不斷地深化。與狹義、廣義的立法權概念反向對應的,形成了狹義、廣義的分權理論。廣義上的分權當然是指狹義的立法權及立法機關的其他權力與行政權、司法權之間的分立與制衡,而狹義上的分權就可以理解為立法機關的立法權、委任立法權、司法立法權之間的分立與“互補”,后者構成了適應社會發展需要的嚴格規則主義與自由裁量主義相結合的立法機制。

(三)對立法權及分權理論重新認識的意義——稅收授權立法權存在的合法依據

實際上,作為國家的政權,從根本上來說是統一不可分的,立法、行政與司法的三權分立只是國家機關之間的分工制度設計。事實上,“嚴格意義上的三權分立只是資產階級政治家的政治理想,實踐中的這三權卻從未而且也不可能絕對分開”[11]。三權分立的權力設置最終仍取決于社會政治、經濟發展的需要。在近現代資本主義發展對授權立法提出存在要求時,重新認識立法權體系及分權理論具有重要意義:一是理清了立法機關與立法主體的關系。立法權并不僅限于存在于立法機關內的權力,其他機關也擁有一定的立法權,立法權也不是立法機關職權的全部,立法機關還有其他職權。二是明確了行使立法權的主體及其各主體之間的關系。狹義立法權與廣義立法權具有“種”、“屬”關系,作為議會或代議機關行使的立法權是“源權”,其他一切立法權均來自這一權力。三是突破了最初的權力分立與制衡理論的禁區,形成了不同國家機關的立法權主體分立與互補的綜合立法權體系的理論。這就成為了包括稅收立法權在內的立法權存在于行政機關的合法依據。

三、稅收及稅收立法特殊性的要求

(一)專業化要求

稅收及稅法的復雜性、專業性和技術性,客觀上要求立法人員必須要具有較高的業務素質。立法機關的工作人員雖然由民意產生,代表了民眾的利益,但他們并不一定就是這方面的專家。而行政機關在稅法起草的技巧和專業知識方面更有優勢,由其立法無疑是一項明智的選擇。

(二)現代管理的需要

現代社會,財政對經濟的作用不再僅是自發的,而且是自覺的。財政收入的多少,各地區、國民經濟各部門、各行業及社會組織與公民負擔的比例與份額的多少,對國民經濟的發展規模、速度與結構,直接產生制衡作用。稅收杠桿是國家依靠財政調控經濟的重要工具,稅收法律必須具有較強的適應性和靈活性,從而才能應對不斷發展變化的復雜的經濟環境。即使是已經制定的法律,由于客觀情況的變化,也需要定期調整,如由于通貨膨脹原因而調整稅率等稅收要素。此外,考慮地域特殊性,那些具體的細節問題、地方性問題和未來可能出現的新問題則需要交給行政機關來做出具體規定,從而保證立法的靈活和高效,以滿足經濟發展的要求。

(三)特定情況的需要

所謂特定時期或非常時期,是指國家的經濟、政治、社會發生重大變革或出現重大異常的時期,如政治革命、自然災害、戰爭與動亂、經濟危機等緊急情況,經濟形勢可能急劇變化,經濟秩序可能被完全打亂,國家需要快速、大幅度調整原政策和計劃,這時,完全靠立法機關以立法程序按部就班地制定法律,存在較長的立法時滯。因此,必須要賦予行政機關一部分稅收立法權,利用行政機關便捷快速的特點,制定應對性較強、強行性色彩較濃的法規條例,以滿足緊急情況下對稅收活動的特殊需求。

(四)現代社會發展的結果

19、20世紀政府職能的擴張,是包括稅收授權立法在內的授權立法產生的社會基礎。由于市場失靈、科技進步和社會生活的急劇變化,僅靠市場這只“看不見的手”調節經濟,帶來了許多弊端。而隨著政府調節這只“看得見的手”在經濟領域發揮著日益重要的作用,政府的行政職能不斷得到強化,擴大至了制定法律領域和裁判司法糾紛領域。社會對法律發展的需求,也暴露了早期憲政理論所確立的議會獨占國家立法的局限性,主要表現在隨著20世紀民主的發展,有更多可供選擇的民主方式,如作為國家權力主體的公民應當有權越過議會直接參與到政府行使行政權的過程中。

總之,稅收授權立法存在的合理性來自效益,既是行政立法活動的立法效益,也是政府利用稅收在干預經濟生活中的社會效益,而其存在的合法性依據則是分權理論的發展和綜合立法權理論的形成,其存在的正當性無疑是稅收及稅收立法特殊性的要求和現代經濟社會發展的需要。作為一個法律制度,稅收授權立法具有其合理合法存在的理由,但同時也有極大的局限性,因而我們必須要對其進行限制性的使用,抑制其可能產生的危害,從而更好地發揮其應有的作用。

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The Theoretical and Practical Basis of the Legislative Authorization of Tax

YANG Yv-rong

The legislative authorization of tax,which has its existing reasons,brings the changes to the constitutional principle of decentralization.In fact,the legislative authorization of tax is based on economiCtheory,and has comparative advantages in the cost,the benefit and efficiency of economi Cactivity;The legislative authorization of tax has its legislation theoretical basis,it is the new development about the theory of decentralization.At the same time,it has a Profound and fully practical basis.

the legislative authorization of tax;theoretical basis;practical basis

DF432

A

1008-7966(2010)11-0143-03

2010-09-12

楊玉榮(1968-),女,河北泊頭人,副教授,博士,從事經濟法、行政法、勞動與社會保障法研究。

[責任編輯:曲占峰]