松花江水污染防治的行政法律問題綜述

王 晨,李亞蘭

(1.哈爾濱理工大學法學院,哈爾濱150040;2.黑龍江龍電律師事務所,哈爾濱150001)

松花江水污染防治的行政法律問題綜述

王 晨1,李亞蘭2

(1.哈爾濱理工大學法學院,哈爾濱150040;2.黑龍江龍電律師事務所,哈爾濱150001)

松花江水污染的防治是一個系統工程,僅行政法部分就涉及行政立法、行政規劃、行政許可、行政征收、行政檢查、行政獎勵、行政處罰、行政強制、行政公開、行政應急、行政協作、消防行政、行政救濟等諸多領域,需要推行區域行政立法、科學行政規劃、推廣排污權交易制度、分檔征收污水處理費、加強行政檢查、加大行政獎勵、加重行政處罰、嚴格行政強制、落實公開義務、完善行政應急、建立行政協作機制、環保化消防規范、強化行政補償,才能徹底解決松花江水污染防治的行政法律問題,最終從行政法的角度對松花江水污染防治工作予以法制保障。

松花江水污染;行政法;環境保護

2005年11月13日中石油吉化公司雙苯廠胺苯車間發生爆炸事故,造成8人死亡,60人受傷,直接經濟損失6 908萬元。更為嚴重的是,這起爆炸事故引發了松花江水污染事件,約100噸苯類物質流入松花江,致使擁有500萬市區人口的哈爾濱市停水4天,由此造成的直接損失至少5億元,預計造成的旅游業損失達50億元[1]。而且還導致了跨國性水污染,直接影響中俄界江的水質,涉及中俄兩國的戰略合作伙伴關系。

而實際上,這只是松花江水污染情況的冰山一角。在“十五”期間,松花江流域水污染物排放量逐年增加,主要污染物化學需氧量排放強度居全國七大流域之首。松花江干流絕大部分江段的水質為4～5類,甚至為劣5類,離國家要求的3類水質指標相差很遠[2]。為此,2006年8月國務院批復了《松花江流域水污染防治“十一五”規劃》,2008年12月19日黑龍江省通過了《黑龍江省松花江流域水污染防治條例》(下稱《防治條例》),從而標志著松花江水污染治理進入了法治軌道。在依法防治的過程中,涉及刑法、民法等諸多法律問題,其中尤以行政法律問題最為突出。因為松花江水污染的防治主要是政府主導,從源頭到終點,政府的身影無處不在,行政行為亦是無處不在。從現有的研究成果看,大多是把單項行政法律問題作為命題,進行割裂式的、各自為政式的研討。而松花江水污染防治的行政法律問題至少涉及且不限于行政立法、行政規劃、行政許可、行政征收、行政檢查、行政獎勵、行政處罰、行政強制、行政公開、行政應急、行政協作、消防行政、行政救濟等諸多領域,因此本文欲對此進行體系性和全方位的研究,試圖對松花江水污染防治中的行政法律對策予以整體把脈。

一、推行區域行政立法

隨著《防治條例》的出臺,針對松花江予以水污染防治的專項立法終于誕生了。隨后吉林省也出臺了自己的《松花江流域水污染防治條例》,而松花江流域之一的內蒙古自治區至今卻沒有出臺相關地方立法。松花江是條跨省河流,涉及黑龍江、吉林、內蒙古三省,各省區均有自己獨立的地方立法權,不受同級主體的地方立法限制。而上述三省區的相關地方立法是否協調,將直接影響到相應的執法及防治工作的效果。早在2006年1月,黑、吉、遼三省法制辦在座談會上就順利達成了東北三省政府立法協作的框架協議。因此應當統一黑、吉、蒙三省區就松花江水污染防治問題的法律規范,共同出臺相應的配套行政法律文件,使之相得一彰,充分發揮合力的作用,以使得松花江水污染的防治工作在源頭上奠定一個穩固的立法基礎。

二、科學行政規劃

世界上最早涉及水污染防治的規劃法律出現在三千七百多年前的《漢謨拉比法典》,這部古代巴比倫王朝制定的法典規定制鞋匠必須住在城外,以防止污染城里的水源和空氣[3]。表面上看,2005年松花江水污染事件是一起由企業安全生產事故引起的嚴重環境污染事件。但當我們追根溯源時卻不難發現,幾十年前這個當年號稱全國最大也是亞洲最大的化工企業竟然被錯誤地規劃為沿江而建,這正是當初“重經濟輕環保”、“先溫飽后環保”、“先污染后治理”錯誤指導思想的實踐結果,那時就已經為今天的污染事件埋下了隱患。錯誤的行政規劃放大了事故后果,而且一旦實施,后續改造和彌補的難度和付出也是無法估量的。因此,必須重新檢討規劃理念,“以人為本”,規范各種行政規劃的制定、審批、執行和監督,力圖通過科學的規范、嚴謹的程序、環保的理念來統制規劃行為,使行政規劃日趨科學合理。同時確立規劃的法律地位和法律效力,以發揮規劃應有的規范和制約作用。

三、推廣排污權交易制度

排污權交易是一種以市場調節為手段的經濟政策,排污權的賣方通過出售剩余排污權可以獲得經濟回報,從而刺激進一步的排污控制和環保措施研發;而排污權的買方付出經濟代價以換來排污權,這只能激勵它減少排污,控制成本。總體來看,排污權交易制度的積極作用在于有利于促使上游地區加大生態保護力度,有利于擴大生態補償資金來源,有利于完成污染物減排目標,有利于協調地區之間關系,縮小地區間貧富差距,有利于推動技術進步,形成低污染高效率的產業布局[4],因此值得進一步深化推廣。行政主體首先要制訂合理的排污權交易的政策體系,根據我國國情細化交易規則和交易方式;規范排污權交易的法定程序,強調公開、公正、公平;明確排污權交易制度下的法律責任,加強監管,充分保障相應救濟渠道的通暢,構建交易績效評價機制,以逐步建立起規范、成熟的排污權交易市場。

四、分檔征收污水處理費

早在2006年國家環境保護總局局長周生賢就在《國務院關于當前水環境形勢和水污染防治工作的報告》中指出,所有城鎮都要開征污水處理費,并逐步提高收費標準。但實際情況是,收費情況不容樂觀,導致松花江全流域城市污水處理率不到15%,大量未經處理的城市污水直接排入河流,成為松花江流域水污染的重要來源。因此需大力推進污水處理收費制度,把標準提高到合理水平,推進污水處理產業化,地方財政也要給予資金或者政策上的支持,以確保治理項目建成后正常運行。此外,還應當根據排污主體、排污程度的差別分類、分級、分檔征收。排污企業要比排污個人交納更多的污水處理費,污水程度嚴重的要比污水程度相對較低的企業交納更多的污水處理費,排污量大的要比排污相對少的交納高倍數的污水處理費。而且該項工作的具體核定及后續監督更是值得在日后的操作過程中予以密切關注的。

五、加強行政檢查

對于水污染防治來說,主要對流域內氧化塘、污水儲存設施、貯灰場、尾礦壩及其他有毒、有害物品堆放場所的環境安全進行監督檢查,發現重大環境污染隱患的,可以采取強制性的應急措施,防止水污染事故的發生。在進行環境保護監督檢查時,檢查人員有權進入現場,調閱有關資料,封存、扣押相關證據,約見有關單位負責人以及相關人員。跨市界上下游人民政府應當建立跨行政區域聯防治污機制,協同日常監測、預警、檢查,并互通情況,預防和處置跨行政區域的水污染糾紛。

需要格外注意的是,應當對重點工業污染源予以專門監督檢查,并加強農藥的安全使用,降低農田退水對水體的污染。因為松花江流域中下游是國家商品糧基地,平均化肥施用量為34.9公斤/畝,遠高于全國平均水平(18.5公斤/畝)和世界平均水平(6.3公斤/畝)。農田退水匯入河流,加劇了流域水污染。

六、加大行政獎勵

《防治條例》第8條要求,縣級以上人民政府及其有關行政主管部門對在水污染防治工作中做出顯著成績的單位和個人,應當給予表彰和獎勵。但是上述規定過于寬泛簡單,操作性較差。建議借鑒其他相關立法,以列舉加概括的方式明確行政獎勵的范圍,如對于檢舉違反水污染防治規范的行為,或舉報環境保護工作人員濫用職權、以權謀私行為,經調查屬實的,予以表彰或獎勵。對于水污染防治方面的新技術、新方法予以重獎,以刺激技術和方法的革新和創舉。另外,應當在立法中增加對行政獎勵的規范條文,以立法的形式明確行政獎勵的種類以及物質獎勵的數額等。充分表達政府的誠意和決心,鼓勵民眾參與到水污染防治工作中來,形成固定化、制度化的行政獎勵機制。

七、加重行政處罰

國家環保總局做出的《松花江水污染事故行政處罰決定書》,決定對中國石油天然氣股份有限公司吉林石化分公司處以100萬元的罰款。面對數十億元的損失,100萬元的罰款看起來似乎太不相稱了。但是根據《水污染防治法實施細則》第43條的規定,這卻已經是罰款的上限了。“正是由于法定罰款上限低,不足以制裁、震懾和遏制環境違法,致使許多企業寧愿選擇違法排污并繳納罰款,導致惡意偷排、故意不正常運轉污染防治設施、長期超標排放等持續性環境違法行為大量存在,嚴重損害了環境法制的應有威嚴。”[5]因此應當在現有行政處罰制度的基礎上,進一步規范行政處罰行為,加大對違規違法行為的懲處力度,設定罰款下限,取消罰款上限,明確規定根據損害程度確定罰款數額,以最終減少水污染事件的發生及其程度。至于行政罰款和民事賠償的互補問題,不同類型的責任,還是適合分別承擔相應的責任,不宜混同,不宜替代。

八、嚴格行政強制

根據《防治條例》的規定,在松花江水污染防治過程中,存在三種情形的行政強制。一是在江河、湖泊、水庫、渠道最高水位線以下的灘地和岸坡上,堆放、存貯固體廢棄物和其他污染物的,由所在地人民政府責令限期清除或者強制清除。二是排污單位拒不改正違法行為的,環境保護行政主管部門可以采取查封、扣押、拆除其產生污染的設備、設施等行政強制措施。三是對不執行責令限制生產、限制排放或者停產整頓等決定的單位,由縣級以上環境保護行政主管部門上報有批準權的人民政府責令其停產、停業或者關閉,并可以由本級人民政府通知有關行政主管部門采取限制供水量、供電量等措施。

上述規定對于強制前提、強制對象、強制主體、強制手段、強制費用、后續處理等問題均予以了明確,可謂細致。需要的是實踐操作中的嚴格貫徹和執行,以及相關部門的配合。另外《中華人民共和國行政強制法》出臺在即,松花江水污染防治方面的法律法規應注意與該法的協調,做出及時的調整,以順應行政強調制度的發展要求。

九、落實公開義務

在2005年松花江水污染事件中,哈爾濱市政府一天之內先后發了兩份不同的停水公告。第一份停水公告中稱“因管網設施檢修,停水4天”。當天晚上哈爾濱市政府的第二份停水公報,稱“據環保部門監測,近期有可能受到上游來水的污染,市人民政府決定市區供水管網臨時停止供水”[6]。可以說,這兩份內容不同的停水公告在讓市民困惑的同時,也嚴重損害了政府的誠信形象。掩蓋真相的公告,只能換來更多的懷疑和猜忌;公開真相的公告,雖然短時間內會引起不安,但公眾的成熟心態將是大的潮流和主宰。

《中華人民共和國政府信息公開條例》(下稱《公開條例》)明確規定了政府信息公開的主體、程序、內容、權利義務及法律責任等問題。我們應當以《公開條例》的公布與實施為契機,吸取歷次突發事件中由于信息公開不夠造成嚴重后果的教訓,明確公開主體——各級環保部門、相關分管部分環境保護工作的部門,以便落實相關的法律責任;明確公開內容,至少包括事件本身、處理方案、后續結果等等;擴大公開范圍,不應僅僅局限于利害關系人,應為全體社會公眾;拓展公開路徑,以政府網站作為平臺建立結合定期出版物、報紙、廣播電臺和電視臺等媒體的全面公開水污染信息的網絡化公開體系;健全權利救濟機制,建立公開監督投訴制度、舉報制度,進一步規范相應的行政救濟制度。

十、完善行政應急

2005年松花江水污染事件暴露出我國環境應急機制的諸多弊端:其整體缺乏法律依據;其部分組成要素的運作缺乏科學性,如預警監測不準確,應急信息通報不及時、不充分甚至存在隱瞞的情況,應急儲備不充足;應急評估的失靈以及民間組織的參與不足等[7]。2007年2月松花江遼河流域水利委員會出臺了《應對重大突發性水污染事件應急預案》。同年12月底,黑龍江省頒布了《水體污染應急預案》。而且為了填補中俄界河溢油應急領域的空白,黑龍江省率先發布并實施了全國第一個界河船舶溢油應急預案[8]。但是細致分析,在水污染防治的行政應急方面仍然需要在現有應急制度的基礎上,進一步明確應急指揮機構,強化義務和責任;提高應急預測預警能力,認識次生災害和衍生災害的發生規律;進一步完善、細化應急預案,增強預案的可操作性和靈活性;加大應急處置隊伍的建立,增加物資設備的儲備量,合理配置,妥善保管;建立快速反應處理系統以及安全供水應急方案,并規劃緊急狀態宣告制度等。

十一、建立行政協作機制

2005年松花江水污染事件中水體在11月13日就被污染了,而處于下游的哈爾濱市政府在11月21日上午9時才接到報告,國家環保總局竟是在哈爾濱市宣布停水時才記錄松花江污染情況的[9]。正是由于這種信息通報的遲延貽誤,導致錯過了將此次污染事故控制在萌芽狀態的機會[10]。可見當時行政主體之間的協作意識還是較差的,各自為政的情形比較嚴重。

行政主體之間的職責分工并不能排除在執行職務時彼此之間的合作,因為這種合作同分工一樣也是有必要的[11]。在此,我們可以充分借鑒《行政許可法》中許可機關、監管機關之間的“協同作戰”機制①《行政許可法》第64條。。實踐中,常見的行政協作方式有部門聯合、派員制、行政協助、移送處理、通報、告知、互相認可[12]。除了前文提到的行政立法協作外,松花江水污染的防治工作完全可以借鑒上述理論和實踐中的做法及其經驗,以法律的形式明確松花江流域內的相關行政機關有及時通報相關信息、予以行政協助、聯合處理等法定義務,共同應對水污染事件和日常的防治工作。

此外,由于松花江是一條跨國河流,因此在國內建立協作機制的同時,還有必要創建國際行政協作機制——與俄羅斯建立中俄聯合監測制度和定期會晤機制,設立相應的共同防治機構,加強共同防治工作的進展。同時明確跨國界污染的國家責任,以維護國際和平和共同發展。

十二、環保化消防規范

2005年松花江水污染事件經黑龍江省環境保護科學研究院鑒定,其直接原因是消防人員用水沖洗爆炸現場時,制造苯原料的硝基苯與其他有機物一起被沖刷出來,并被當成污水排放,流入松花江[13]。也就是說,吉林石化的爆炸本身并沒有造成嚴重的水污染,恰恰是由于為了消除爆炸危害而進行的粗放式、原始式的消防行動導致了二次污染并擴大了污染。此次的慘痛經歷并非史無前例,1986年瑞士一化學倉庫發生火災,消防隊員救火時使用了幾百萬加侖的水,結果滅火用水與約30噸農藥和其他化工原料混合流入著名的萊茵河,造成大量魚類和其他水生動植物死亡,嚴重破壞了那里的生態環境[14]。美國消防協會副主席助理馬蒂·亨利曾經指出:消防人員在沒有弄清楚燃燒物性質時,最好的行動便是不采取任何行動[15]。

而縱觀我國《消防法》以及《吉林省消防條例》、《黑龍江省消防條例》等地方消防立法及其他消防規范,均不見有關環保的規定,甚至像“污染”、“環境保護”這樣的詞匯在上述法律法規中也是蹤跡皆無。上位法沒有環保色彩,下位具體規定當然也就忽視了環保問題。因此我們必須從消防規范入手,使之更加符合環保要求。

首先,應當修改現有消防立法,加入環保內容,加強消防技術規范的環保化,強調消防的同時還要兼顧環保這一理念;其次,對消防人員進行環保技能培訓,推崇環保型的消防設備和消防技術,在人員素質和物質條件方面滲入環保理念;最后,在實踐中,加強消防部門和環保部門的合作。我國山西省朔州市對此進行了有益的探索。該市的環保部門和消防部門聯手組建突發環境污染事件應急救援指揮中心,共同應對突發環境事件,為建立健全應急聯動機制尤其是推進我國環境應急隊伍建設提供了新思路、做出了新探索,收到了良好的社會效果[16]。

十三、強化行政補償

水污染事件的受害人通常是數量眾多,2005年的松花江水污染事件就涉及近千萬人。如果讓受害人自己去尋求正常民事賠償路徑進行索賠的話,勢必會造成一時之間法院“門庭若市”,既加大了法院的工作量,又會影響社會穩定。而且由于民事賠償路徑相對來講耗時耗力,從某種角度上看,并不能保證受害人的損失能夠得到及時、到位的賠償。因此,對于水污染事件的救濟首選補償路徑。即使從法律層面上看是“賠償關系”,也可以通過補償的形式達到盡快彌補受害人損失、安慰受害人心靈的目的。具體來說,

可以由政府出面牽頭水污染主體,設立補償基金,制訂補償標準,收集損失情況,評估損害程度,依法逐一補償。對于水污染主體承擔能力有限、不足以彌補損失的情形,政府應當責無旁貸地承擔起補充責任,以消化水污染事件對受害人、對社會公眾的不利影響。也就是說,水污染事件的首選救濟方式是民事補償加行政補償。

[1]陳娟.松花江水污染事件的法學反思[J].中國水運,2006,(10).

[2]竇曉娟,等.《黑龍江省松花江流域水污染防治條例》的立法背景、重要意義及特點[J].黑龍江環境通報,2009,(2).

[3]金果林,德永健.中外防治水污染立法的演進歷程[J].中國人大,2007,(9).

[4]黃桂琴.論排污權交易制度[J].河北學刊,2003,(3).

[5]郄建榮.松花江污染事件按法律上限只能罰款100萬元遲到罰單再曝環保法律之尷尬[N].法制日報,2007-01-25.

[6]亓樹新.哈爾濱兩份內容不一的停水公告出臺內情[N].中國青年報,2005-11-24.

[7]戚建剛,楊小敏.“松花江水污染”事件凸顯我國環境應急機制的六大弊端[J].法學,2006,(1).

[8]梁冬.黑龍江發布應急預案嚴防跨國水污染[EB/OL].(2009-07-07).http://news.qq.com/a/20090707/001231.htm.

[9]程凱.解振華辭職前后松花江污染引發問責第一波[N].中華工商時報,2005-12-05.

[10]楊磊.環保總局突兀的人事變動局長解振華黯然去職[N].21世紀經濟報道,2005-11-25.

[11]王名揚.英國行政法[M].北京:中國政法大學出版社,1987.

[12]金國坤.行政協作機制研究[J].廣西政法管理干部學院學報,2007,(4).

[13]呂劍波.沖洗爆炸現場時苯類物質流入江中[N].新民晚報,2005-11-24.

[14]蔡濤.火災·消防·環保[J].中國科技信息,2005,(16).

[15]王永宏.消防與環保應該兩相宜[EB/OL].(2008-11-20).http://www.cenews.com.cn/xwzx/gd/qt/200811/t20081119_591563.htm.

[16]范娟,陳明.環保消防聯動推進我國應急管理新發展[J].環境保護,2009:(3).

The Adm in istrative Law Problem Analysis of the Prevention and Cure about SonghuajiangWater Pollutions

WANG Chen1,L I Ya-lan2

The prevention and cure aboutwater pollution of the Songhuajiang is a system engineering,and only the administrative law problem involves plenty of areas,such as administration lawmaking,administration program,administration admit,administration collect,administration check,administration praise,administration punishment,administration compulsory,administration opening,administration emergency,administration cooperation,fire fight administration,administration relieve.We must promote district administration lawmaking,norm administration program,expanse trade system of lines up dirty power,divide the file collects about dirtywater processing fee,strengthen administration check,enlarge administration praise,aggravate administration punishment,strict administration compulsory,carry out publi Cobligation,perfect administration emergency,build up administration cooperation mechanis m,make fire fight norm match environmental protectionπs require,and enhance administration repair.Then we can resolve administrative law problem on the Songhuajiang water pollution‘sprevention and cure,and give a rule of law to turn a guarantee to the Songhuajiangwaterpollution‘s prevention and cure from the angle of the administrative method in the end.

Water pollution of the Songhuajiang;Administrative law;Strategy about prevention;Environmental protection

DF46

A

1008-7966(2010)11-0125-04

2010-09-20

黑龍江省教育廳2009年度人文社會科學研究項目(11544093)

王晨(1972-),女,黑龍江大慶人,副教授,中國人民大學憲法學與行政法學專業博士研究生,主要從事行政法學研究;李亞蘭(1963-),女,黑龍江哈爾濱人,主任,主要從事法律實踐及法學研究。

[責任編輯:王蘭娟]