司法解決群體性行政爭(zhēng)議案件:困境與出路

張興宇,陶世俊

(重慶市酉陽(yáng)縣人民法院,重慶400044)

司法解決群體性行政爭(zhēng)議案件:困境與出路

張興宇,陶世俊

(重慶市酉陽(yáng)縣人民法院,重慶400044)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展,由農(nóng)村土地征收、城市房屋拆遷、企業(yè)改制、勞動(dòng)和社會(huì)保障、資源環(huán)保等社會(huì)熱點(diǎn)問題引發(fā)的群體性行政爭(zhēng)議案件日益增多。社會(huì)主義法治國(guó)家要求司法是解決糾紛的最終有效手段,因此,有必要以此為視角對(duì)人民法院妥善解決群體性行政爭(zhēng)議案件展開探討。

群體性;行政爭(zhēng)議;司法處理

一、問題提出:群體性行政爭(zhēng)議案件之特點(diǎn)分析

如何準(zhǔn)確界定群體性行政爭(zhēng)議案件是研究該問題的邏輯起點(diǎn),而界定的關(guān)鍵在于如何理解“群體性”和“行政爭(zhēng)議”。我們應(yīng)首先劃定行政行為的范圍。根據(jù)公共行政理論,這里的“行政行為”不僅包括國(guó)家行政行為,而且包括社會(huì)行政行為;不僅包括具體行政行為,而且包括抽象行政行為;不僅包括內(nèi)部行政行為,而且包括外部行政行為;不僅包括行政法律行為,而且包括行政事實(shí)行為;不僅包括羈束行政行為,而且包括裁量行政行為;不僅包括強(qiáng)制性行政行為,而且包括非強(qiáng)制性行政行為等[1]。與公共行政理論相適應(yīng),行政主體也將多元化,除了現(xiàn)行的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織外,還將包括行使公權(quán)力的非政府組織[2]。“群體性”外在的表征是人數(shù)眾多,即特定群體或不特定的多數(shù)人聚合在一起,內(nèi)在的本質(zhì)是這些人有著共同的利益訴求。相對(duì)于一般行政爭(zhēng)議案件而言,群體性行政爭(zhēng)議案件具有以下特點(diǎn)。

(一)原告數(shù)量的群體性。在群體性行政爭(zhēng)議案件中,原告數(shù)量是數(shù)十名甚至成百上千名。而且,原告方數(shù)量還處于一個(gè)不穩(wěn)定的狀態(tài),隨著案件的進(jìn)展,很有可能會(huì)有新的原告(或者以第三人身份)參與到行政訴訟中。

(二)訴訟利益的復(fù)雜性。訴訟利益的復(fù)雜性體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是訴訟利益大多涉及利益的正當(dāng)性而非利益的合法性,而如何平衡訴訟利益的合法性與合理性是一個(gè)永恒的難題。二是原告訴訟利益之間存在差異性。盡管原告的訴訟利益具有共同性,都指向相同的行政行為,但由于原告?zhèn)€體之間存在差異,每個(gè)人的實(shí)際情況不同。三是訴訟利益之間的關(guān)聯(lián)性。每個(gè)群體性行政爭(zhēng)議案件并不是一個(gè)孤立的個(gè)案,對(duì)該案件的處理將影響是否會(huì)引發(fā)更多潛在的利害關(guān)系人參與到訴訟中來,影響是否會(huì)導(dǎo)致以往類似案件的當(dāng)事人提起再審甚至集體上訪,影響到以后類似案件的該如何處理等等。

(三)審查內(nèi)容有很強(qiáng)的政策性。在群體性行政爭(zhēng)議案件中,原被告雙方爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)往往不在于行政行為的合法性,而在于行政行為的合理性。引發(fā)行政行為合理性爭(zhēng)議的主要原因是行政機(jī)關(guān)作出行政行為依據(jù)的政策的不合理、不連貫、前后不一致等,而依據(jù)我國(guó)行政訴訟受案范圍,法院無權(quán)、更不便審查政策內(nèi)容。

(四)原被告之間具有強(qiáng)對(duì)抗性。與一般行政爭(zhēng)議案件相比,群體性行政爭(zhēng)議案件中原被告之間的對(duì)抗性非常強(qiáng)。首先,對(duì)抗的強(qiáng)度大,原告人數(shù)眾多,其聚集的整體利益并不是單個(gè)利益的簡(jiǎn)單疊加。其次,對(duì)抗的形式多,有集體上訪、靜坐、圍堵或沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)等表現(xiàn)形式。再次,對(duì)抗的時(shí)間長(zhǎng),對(duì)抗最早可能發(fā)端于作出行政行為的過程中,再延伸到訴訟前的解決階段,甚至伸展到行政訴訟的受理、審理乃至裁決后的執(zhí)行階段。

(五)社會(huì)影響的廣泛性。由于群體性行政爭(zhēng)議大多屬于當(dāng)前社會(huì)熱點(diǎn)問題,涉及眾多群眾的切身利益,而且當(dāng)事人往往采取非正常形式如集體靜坐、下跪、圍堵黨政機(jī)關(guān)等引起新聞網(wǎng)絡(luò)媒體的普遍關(guān)注,他們利用社會(huì)同情弱者的心態(tài),營(yíng)造有利于自身利益的社會(huì)輿論氛圍,從而造就廣泛的社會(huì)影響。

二、制度困境:當(dāng)前我國(guó)司法解決群體性行政爭(zhēng)議案件法律分析

具體而言,當(dāng)前我國(guó)司法解決群體性行政爭(zhēng)議案件主要存在以下幾個(gè)方面的問題。

(一)受案范圍太窄

就現(xiàn)行的法律規(guī)定而言,我國(guó)行政訴訟受案范圍太窄,如農(nóng)村土地征收的賠償數(shù)額或安置補(bǔ)償政策、城市房屋拆遷的賠償范圍及其標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)有企業(yè)的合并、分立與破產(chǎn)、行政環(huán)境公益案件等都不屬于行政訴訟的受案范圍,而且作為其依據(jù)或源頭的規(guī)范性文件、行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)等也被排除在行政訴訟受案范圍以外。

(二)審理程序單一

群體性行政爭(zhēng)議案件是誘發(fā)群體性事件的特殊行政爭(zhēng)議案件。與此相適應(yīng),也應(yīng)當(dāng)有與之相配套的審理程序。行政訴訟只有一般審理程序,既沒有民事訴訟和刑事訴訟都有的簡(jiǎn)易程序,也沒有民事訴訟所有的特殊程序。復(fù)雜的群體性行政爭(zhēng)議案件,欠缺相對(duì)應(yīng)的審理程序。

(三)審查內(nèi)容有限

根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定,在行政訴訟中,人民法院只能審查具體行政行為的合法性。眾所周知,我國(guó)立法遵循的指導(dǎo)思想是“立法宜粗不宜細(xì)”,法律的幅度空間一般較大,再加上現(xiàn)有的違憲審查制度或司法審查制度無法有效解決法律之間的打架現(xiàn)象[3]。因此,當(dāng)人民法院面臨由于法律或政策本身原因?qū)е碌娜后w性行政爭(zhēng)議案件時(shí),就往往無能為力。

(四)解決爭(zhēng)議的手段柔性不足

人民法院除可對(duì)行政賠償訴訟進(jìn)行調(diào)解外,不能對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行調(diào)解,這就意味著,群體性行政爭(zhēng)議案件不能進(jìn)行調(diào)解,而只能采取裁判、協(xié)調(diào)、和解等手段。調(diào)解具有類似裁判的法律效力,但現(xiàn)行行政訴訟中并沒有其生存的空間。由此可見,現(xiàn)行的處理手段要么剛性有余,柔性不足;要么柔性有余,效力不高。

(五)行政補(bǔ)償缺失

大部分的群體性行政爭(zhēng)議案件都會(huì)涉及行政補(bǔ)償問題,而現(xiàn)行的國(guó)家賠償法卻只有行政賠償和司法賠償,公民對(duì)于合法行政行為造成損害的事實(shí)不能通過訴訟途徑解決,而只能尋求其他非訴途徑。就行政補(bǔ)償?shù)姆秶?因財(cái)產(chǎn)權(quán)限制、公權(quán)力附隨效果、公務(wù)協(xié)助、見義勇為等原因而遭受的損害還不屬于行政補(bǔ)償?shù)姆秶?就行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言,我國(guó)采取的是適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),沒能完全補(bǔ)償公民受損的利益。行政補(bǔ)償程序、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等方面的缺失,直接制約著人民法院在群體性行政爭(zhēng)議案件中的作用空間。

三、制度出路:司法解決群體性行政爭(zhēng)議案件現(xiàn)實(shí)選擇

針對(duì)群體性行政爭(zhēng)議案件的特點(diǎn)和司法解決中存在的問題,筆者認(rèn)為應(yīng)從以下八個(gè)方面進(jìn)行全方位的改善。

(一)確立解決的基本原則

1.平等對(duì)待公共利益與個(gè)人利益的原則。人民法院處理群體性行政爭(zhēng)議案件時(shí),要處理好國(guó)家利益、公共利益和個(gè)人利益的關(guān)系,處理結(jié)果要能體現(xiàn)個(gè)人所獲的救濟(jì)與受損的利益大致相當(dāng)?shù)?個(gè)人所獲的救濟(jì)既應(yīng)包括直接損失,也應(yīng)包括間接損失;既應(yīng)包括因所有權(quán)喪失造成的損失,也應(yīng)包括因物權(quán)限制造成的損失;既應(yīng)包括物質(zhì)損失,也應(yīng)包括精神損失。

2.柔性手段優(yōu)先、剛性手段其次的原則。人民法院處理群體性行政爭(zhēng)議案件時(shí),面臨著多種手段的選擇,既有柔性手段,如協(xié)調(diào)、訴訟和解等,也有剛性手段,如裁定、判決等;既可以走正常的訴訟程序,也可以走訴訟外的和解程序。為服務(wù)于“保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定”的大局,人民法院應(yīng)優(yōu)先采用柔性手段處理群體性行政爭(zhēng)議案件,只有在柔性手段無效或者行不通的前提下,才可以采取剛性手段。

3.法律效果與社會(huì)效果統(tǒng)一的原則。人民法院處理群體性行政爭(zhēng)議案件時(shí),要處理好法律與政策的關(guān)系,集中體現(xiàn)在對(duì)行政規(guī)范性文件的態(tài)度上。對(duì)于法律已經(jīng)作出明文規(guī)定的情況,人民法院應(yīng)嚴(yán)格依照法律規(guī)定處理,而不論政策是否與法律的明文規(guī)定相一致;對(duì)于法律沒有作出明文規(guī)定的情況,人民法院應(yīng)尊重政策的規(guī)定,不宜對(duì)政策的好壞予以評(píng)價(jià);人民法院在行使司法裁量權(quán)的空間范圍內(nèi),應(yīng)盡可能作出維護(hù)政策的裁決。

(二)擴(kuò)大行政訴訟受案范圍

我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》只規(guī)定了八種可訴行政行為及九種不可訴行政行為,受案范圍過窄。現(xiàn)《行政訴訟法》的修改已列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃,我們應(yīng)抓住這次機(jī)遇,盡量擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。就群體性行政爭(zhēng)議案件而言,現(xiàn)在已基本達(dá)成共識(shí)的是將違法的行政規(guī)范性文件(俗稱“紅頭文件”)、行政公益訴訟、侵犯公民勞動(dòng)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)的行政行為納入到行政訴訟受案范圍中。筆者認(rèn)為,行政訴訟需要特別增加的有三類行政行為:

1.明確違法的行政強(qiáng)制執(zhí)行。因?yàn)椤缎姓?qiáng)制法》草案將行政強(qiáng)制分為行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行,而《行政訴訟法》和《國(guó)家賠償法》只規(guī)定對(duì)違法的行政強(qiáng)制措施提起行政訴訟或行政賠償,沒有規(guī)定能否對(duì)違法的行政強(qiáng)制執(zhí)行提起訴訟。現(xiàn)實(shí)中有些群體性行政爭(zhēng)議的發(fā)生是因違法的行政強(qiáng)制執(zhí)行所引起,如暴力拆遷引發(fā)的群體性事件并不罕見,明確規(guī)定相對(duì)人能對(duì)違法的行政強(qiáng)制執(zhí)行提起行政訴訟確屬必要。

2.違法的行政規(guī)劃。現(xiàn)實(shí)中,農(nóng)村土地征用、城市房屋拆遷等群體性行政爭(zhēng)議案件中爭(zhēng)執(zhí)的源頭在于行政規(guī)劃是否合法、科學(xué),換言之,如果人民法院不能審查行政規(guī)劃的合法性,就無法從根本上解決這類案件。因此,從平衡公民救濟(jì)權(quán)、政府行政權(quán)、法院司法權(quán)的角度出發(fā),應(yīng)賦予人民法院受理重大且明顯違法的行政規(guī)劃的權(quán)力。

3.違法的黨委和政府聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件。當(dāng)黨委和政府聯(lián)合發(fā)布違法的規(guī)范性文件作為具體行政行為的依據(jù)時(shí),其造成的危害不亞于違法的行政規(guī)范性文件造成的危害,因此,《行政訴訟法》修改過程中也應(yīng)將其一并納入受案范圍,接受人民法院的合法性審查。

(三)建立多樣化的審理程序

1.實(shí)行大合議庭制度。根據(jù)群體性行政爭(zhēng)議案件的重大、復(fù)雜程度,審判人員的數(shù)量可以突破現(xiàn)有的上限(七人)。借鑒英美法系國(guó)家陪審團(tuán)制度的做法,結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)際情況,大合議庭制度的初步構(gòu)想是:審判人員的上限是十五人,主要由審判委員會(huì)成員和人民陪審員組成,其中審判長(zhǎng)由人民法院院長(zhǎng)或行政審判庭庭長(zhǎng)擔(dān)任,人民陪審員由原告推薦產(chǎn)生或者由具有社會(huì)影響力的專家、學(xué)者擔(dān)任。這一方面能做到審判委員會(huì)對(duì)重大、復(fù)雜案件的親審親判,減少公眾對(duì)審判委員會(huì)提出“審者不判、判者不審”的質(zhì)疑,另一方面也能增強(qiáng)行政審判的公信度,提高原告對(duì)審判結(jié)果的可接受性。

2.實(shí)行特殊的審理期限制度。根據(jù)《行政訴訟法》第57條的規(guī)定,行政案件的審理期限一般是三個(gè)月,有特殊情況需要延長(zhǎng)的,由高級(jí)人民法院批準(zhǔn),這種設(shè)計(jì)已不能適應(yīng)紛繁復(fù)雜的群體性行政爭(zhēng)議案件。筆者建議,對(duì)于案情簡(jiǎn)單、爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn)明確的案件應(yīng)在一個(gè)月內(nèi)審理完畢,以避免事態(tài)進(jìn)一步惡化;同樣,對(duì)于案情重大、復(fù)雜、爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn)較多的案件應(yīng)以一般期限(三個(gè)月)為限,最好不納入延長(zhǎng)期限范疇,以此平抑原告方的矛盾心態(tài),避免沖突的激化,人民法院對(duì)此也可以開辟快捷通道優(yōu)先處理。

3.建立健全多元化的審理手段。如前所述,現(xiàn)有的裁定、判決、協(xié)調(diào)、和解等手段無法完全適應(yīng)處理群體性行政爭(zhēng)議案件的需要,應(yīng)允許人民法院采取調(diào)解手段處理這類案件[4]。

(四)確立適當(dāng)?shù)暮侠硇詫彶闃?biāo)準(zhǔn)

人民法院要妥善處理群體性行政爭(zhēng)議案件,應(yīng)有能對(duì)行政行為的合理性進(jìn)行適當(dāng)審查的權(quán)力。在案件范圍方面,合理性審查不能僅局限于行政處罰,而應(yīng)擴(kuò)大到一切行政行為。在具體內(nèi)容方面,合理性審查不僅限于行政行為的法律依據(jù)方面,也應(yīng)包括行政行為的事實(shí)根據(jù)方面。將比例原則作為合理性的具體判斷標(biāo)準(zhǔn),即行政手段和行政目標(biāo)之間具有妥當(dāng)性(妥當(dāng)性原則)、行政機(jī)關(guān)所選擇的行政手段為眾多手段中侵犯公民權(quán)益最小的手段(必要性原則)、所保護(hù)的公共利益要大于所損害的私人利益(均衡性原則)。根據(jù)案件的性質(zhì)和重大、復(fù)雜程度采取不同的審查標(biāo)準(zhǔn),一般而言,對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成重大影響的群體性行政爭(zhēng)議案件采取嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)(符合理性的判斷標(biāo)準(zhǔn)),對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成一般影響的群體性行政爭(zhēng)議案件采取寬松的審查標(biāo)準(zhǔn)(顯失公正的判斷標(biāo)準(zhǔn))。

(五)建立行政補(bǔ)償制度

按照“司法國(guó)”的要求,我國(guó)行政補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展趨勢(shì)是建立行政補(bǔ)償訴訟制度。就群體性行政爭(zhēng)議案件而言,在建立行政補(bǔ)償制度的過程中,特別需要注意兩個(gè)問題:一是行政補(bǔ)償?shù)姆秶?要將相對(duì)人因行政指導(dǎo)、財(cái)產(chǎn)權(quán)限制和公權(quán)力附隨效果等遭受的損害納入到行政補(bǔ)償?shù)姆秶?二是行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),應(yīng)轉(zhuǎn)變“重公共利益輕私人利益”的傳統(tǒng)觀念,確立“完全”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),使相對(duì)人獲得的補(bǔ)償與所受到的損失相一致。

(六)樹立法院判決的權(quán)威

從現(xiàn)實(shí)角度考慮,樹立法院判決的權(quán)威從根本上取決于審判是否獨(dú)立,取決于人民法院是否實(shí)際享有應(yīng)有的法律地位,但要做到司法獨(dú)立和使人民法院回歸到應(yīng)有憲政地位將是一個(gè)非常漫長(zhǎng)的過程。現(xiàn)階段比較成熟、可行的做法是設(shè)立“藐視法庭罪”,一方面可以化解行政訴訟執(zhí)行難的問題,維護(hù)判決的權(quán)威;另一方面也可以維持群體性行政爭(zhēng)議案件的庭審秩序,便于行政訴訟順利進(jìn)行,從而達(dá)到化解糾紛的目的。

(七)完善配套制度

妥善處理群體性行政爭(zhēng)議案件是一個(gè)系統(tǒng)的工程,僅僅完善司法途徑是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。概括而言,還要完善違憲審查制度(司法審查制度),提高立法技術(shù),減少法律依據(jù)合法不合理的現(xiàn)象發(fā)生;要做到行政規(guī)劃和行政指導(dǎo)的法制化,保障行政決策的科學(xué)化;要從立法、行政、司法、社會(huì)等各方面統(tǒng)制行政裁量權(quán),杜絕行政裁量權(quán)的濫用;要健全法院與黨委、政府、新聞媒體的協(xié)調(diào)機(jī)制,妥善處理群體性行政爭(zhēng)議案件;要準(zhǔn)確界定信訪制度的地位,銜接好行政信訪與行政訴訟的關(guān)系;等等。

[1]石佑啟.論公共行政變革與行政行為理論的完善[J].中國(guó)法學(xué),2005,(2).

[2]石佑啟.論公共行政之發(fā)展與行政主體多元化[J].法學(xué)評(píng)論,2003,(4).

[3]王克穩(wěn).論我國(guó)違憲審查制度建立的主要法律障礙[J].現(xiàn)代法學(xué),2000,(2).

[4]陳立風(fēng).在我國(guó)行政訴訟中建立調(diào)解制度的實(shí)踐需要及理論可行性分析[J].法學(xué)雜志,2007,(3).

Judicial Settlement of Adm in istrative-disputing Cases of Group:D ilemma and Solution

ZHANG Xing-yu,TAO Shi-jun

W ith the rapid developmentof social economy,the casesof group administrative disputes collected by the rural land,urban housing demolition,enterprise restructuring,labor and social security,resources,environmental protection and other social hot spots are increasing.Justice,which a socialist country ruled by law,is the effective means of the ultimate of dispute resolution.This article researches on the Peopleπs Court resolve properly the administrative-disputing cases of group.

group;administrative disputes;judicial trea tment

DF31

A

1008-7966(2010)11-0022-03

2010-09-20

張興宇(1965-),男,重慶酉陽(yáng)人,法官,從事民法研究;陶世俊(1986-),男,重慶黔江人,法官,從事行政法研究。

[責(zé)任編輯:李 瑩]