我國行政訴訟受案范圍完善之探析

孫 濤,李 琴

(1.重慶郵電大學,重慶 400031;2.西南政法大學,重慶 400031)

我國行政訴訟受案范圍完善之探析

孫 濤1,李 琴2

(1.重慶郵電大學,重慶 400031;2.西南政法大學,重慶 400031)

行政訴訟受案范圍是解決法院可以審判哪些行政行為的核心問題,我國《行政訴訟法》及其《解釋》都基本上是采用了概括式和肯定、否定相結(jié)合的方式對行政訴訟的受案范圍進行規(guī)定,但是由于法律規(guī)定的不足,給司法實踐帶來了困難,也使很多遭受不法行政行為侵害的行政相對人卻得不到司法救濟。因此,有必要改進我國的行政訴訟受案范圍的立法體例和相應判斷標準,以完善我國的行政訴訟受案范圍,維護行政相對人的合法權(quán)益,促進司法的進步。

行政訴訟;受案范圍;立法體例

行政訴訟受案范圍決定了行政機關的行政行為在什么范圍內(nèi)必須接受司法審查的界限,也是行政相對人行使訴權(quán)和請求司法救濟范圍的界限。行政訴訟受案范圍的確定對于實現(xiàn)監(jiān)督行政機關依法行使行政權(quán)和保障行政相對人合法權(quán)益的行政訴訟目的、促進人民法院正確、及時審理行政行為,提高辦案質(zhì)量都具有重要的意義。但是由于受到行政法理論因素、各種現(xiàn)實因素的制約,我國行政訴訟的受案范圍存在著很多的不足,造成了部分行政行為監(jiān)督的流失,也不利于全面保障行政相對人的合法權(quán)益。因此,探討如何完善我國行政訴訟的受案范圍仍然具有重要的理論意義和實踐意義。本文將從我國行政訴訟受案范圍的規(guī)定、不足及完善三個方面展開論述,以期對完善我國行政訴訟的受案范圍有所裨益。

一、我國關于行政訴訟受案范圍的規(guī)定

(一)行政訴訟受案范圍的統(tǒng)一規(guī)定

《行政訴訟法》第 2條、第 11條、第 12條對我國行政訴訟受案范圍作了統(tǒng)一的規(guī)定。

首先,《行政訴訟法》第 2條對我國行政訴訟受案范圍作了概括的規(guī)定:“公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！?/p>

其次,《行政訴訟法》第 11條第 1款列舉了 8項可訴的具體行政行為,并在該條的第 2款中采用概括的列舉方式規(guī)定了其他可以提起行政訴訟的事項:“除前款規(guī)定外,人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”。

最后,《行政訴訟法》第 12條對行政受案范圍做了排除性的規(guī)定:國家行為、抽象行政行為、內(nèi)部行政行為和終裁行為四類行為不屬于行政訴訟的受案范圍。

(二)行政訴訟受案范圍的間接規(guī)定和擴大

自 1999年 10月 1日起施行的《行政復議法》將絕大多數(shù)的具體行政行為都納入行政訴訟的受案范圍,間接地擴大了行政訴訟受案范圍。因為行政復議與行政訴訟之間具有特殊的關系使得行政復議的受案范圍不得不影響行政訴訟的受案范圍。但是,“由于行政訴訟制度特別是作為行政訴訟制度之根本的《行政訴訟法》的本身限制,《行政復議法》對行政訴訟受案范圍間接擴大的影響必然是有限的”[1]。

(三)行政訴訟受案范圍的細化和擴大規(guī)定

自 2000年 3月 10起施行的《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)對行政訴訟受案范圍問題作了新的規(guī)定,并無形中擴大了行政訴訟的受案范圍。

首先,《解釋》第 1條第一款對《行政訴訟法》第 2條規(guī)定的行政訴訟受案范圍做了相應的概括式解釋。同時,《解釋》將《行政訴訟法》第 2條規(guī)定中的“行政機關和行政機關工作人員”解釋為“具有國家行政職權(quán)的機關和組織及工作人員”,更容易理解和把握被告資格;將《行政訴訟法》第 2條當中的“具體行政行為”作了從寬解釋,變?yōu)椤靶姓袨椤?明確將事實行為、雙方行為納入行政訴訟的受案范圍。《解釋》擴大了可訴行政行為的外延,更有利于保護公民的合法權(quán)益和利用有限的司法資源。

其次,結(jié)合司法實踐,《解釋》第 1條第二款對不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的行政行為作了進一步的補充規(guī)定,將刑事訴訟行為、調(diào)解仲裁行為、不具有強制力的行政指導行為、駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為,以及對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響的行為排除在受案范圍之外。該《解釋》第 2、3、4、5條還分別對《行政訴訟法》第 12條第 (一)項規(guī)定的“國家行為”、第 (二)項規(guī)定的“具有普遍約束力的決定、命令”、第 (三)規(guī)定的“對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”以及第 (四)項規(guī)定的“法律”都相應的做了具體解釋。與《行政訴訟法》的排除式規(guī)定相比,司法解釋顯得更加具體詳細,更具有可操作性,方便司法。

綜上可以看出,我國對行政訴訟受案范圍的規(guī)定主要是采用了概括式和肯定加否定列舉相結(jié)合的混合方式,這也是我國多數(shù)學者贊成的觀點:“我國行政訴訟受案范圍的立法體例是混合式,即概括式和列舉式相結(jié)合的混合模式”[2]。也有一些學者認為:“‘結(jié)合式’規(guī)定,純粹是一個理論上或者邏輯上的詞匯,無任何實用價值”[3]。同時,我國有關行政訴訟受案范圍的規(guī)定采用了多種立法規(guī)定和司法解釋相結(jié)合、相補充的循序漸進的方式,逐步完善我國行政訴訟受案范圍。

二、我國行政訴訟受案范圍規(guī)定的局限性

(一)行政訴訟受案范圍標準的局限性

1.行政訴訟只以合法性標準審查可訴的行政行為,而不考慮其合理性

《行政訴訟法》第 5條規(guī)定了行政訴訟受案范圍總體判斷標準是合法性原則,即“人民法院審理行政案件,對具體行政行為是否合法進行審查”。依此原則,人民法院不受理抽象行政行為,也一般不審理具體行政行為的合理性,當然也存在著例外情況,即行政訴訟僅對行政處罰是否顯失公平進行合理性審查。而行政復議卻既審查行政行為的合法性,也審查行政行為的合理性。由于法院不審查行政行為的合理性,使得法官在作出行政裁判時具有很大的自由裁量權(quán),容易造成裁判結(jié)果的不合理、不公正。再者,由于行政行為的復雜性和立法的局限性,法律不可能把社會生活中可能發(fā)生的所有違法行政行為都納入立法規(guī)制的范圍,尤其是那些復雜的行政行為和大量存在的自由裁量行政行為,要想完全通過立法進行及時、有效的規(guī)制是不可能的。因此,從實現(xiàn)裁判結(jié)果的實體公正和訴訟經(jīng)濟的角度出發(fā),這種將行政行為合理性排除在司法審查之外的總體性標準是不可取的,容易導致司法救濟的空白,從而導致行政相對人的合法權(quán)益難以獲得全面保護。

2.行政訴訟受案范圍只審查涉及人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的行政行為,而排除了侵犯其他權(quán)利的行政行為的可訴性

人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)是我國行政訴訟受案范圍的具體標準之一。根據(jù)我國《行政訴訟法》第 11條的規(guī)定,我國行政訴訟受案范圍僅限審查侵犯公民、法人或者其他組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為,除法律法規(guī)特別規(guī)定外,對涉及政治權(quán)利或其他權(quán)利的行政行為均排除于行政訴訟受案范圍之外。這不利于保護我國公民、法人和其他組織依法照憲法和法律享有的各種合法權(quán)利,也使得其遭受損害時缺乏司法救濟途徑?！盁o救濟則無權(quán)利”,缺乏救濟的所謂的合法權(quán)利是難以有效行使的。而且這也為司法機關受理行政案件設置了障礙,更為行政機關規(guī)避司法監(jiān)督而濫用行政職權(quán)提供了可能。近年來,雖然法院受理過一些涉及教育權(quán)利的案件,說明司法實踐已經(jīng)開始將涉及教育權(quán)利的案件納入訴訟范圍。但對涉及政治權(quán)利的案件,法院仍持否定態(tài)度。比如,選舉權(quán)與被舉權(quán)是我國公民的合法的憲法權(quán)利,但這些權(quán)利受到行政機關的侵犯時,卻得不到司法的保護和救濟。隨著我國民主政治的發(fā)展和公民民主政治權(quán)利意識的增強,公民政治權(quán)利的保護也越來越受到國家和社會的重視。因此,應當盡快將公民政治權(quán)利的救濟納入司法救濟軌道。

此外,雖然我國《行政訴訟法》將保護公民的財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)納入行政訴訟的受案范圍,但對于什么是財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)還沒有統(tǒng)一的認定,給司法實踐帶來了難題。比如行政機關執(zhí)法人員在執(zhí)行公務時非法進入他人住宅,是侵犯了他人的財產(chǎn)權(quán),還是侵犯其人身權(quán)?而且有時在一些實際發(fā)生的行政行為當中,行政行為既涉及財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán),又涉及其他權(quán)利,人民法院卻僅僅因為該行政行為涉及其他權(quán)利而依法不予受理,使得行政相對人的法律救濟出現(xiàn)明顯的空白,這是不合理的、不公平的。

3.我國采用概括式和肯定、否定的列舉方式的相結(jié)合的立法體例規(guī)定行政訴訟受案范圍

我國《行政訴訟法》關于受案范圍的規(guī)定基本采用的是列舉式體例,也是我國行政訴訟受案范圍的另一個具體判斷標準。其中第 11條以肯定方式列舉了屬于人民法院受案范圍的八類具體行政案件和一類概括式的其他具體行政行為,第 12條則采用否定的列舉方式排除了國家行為、抽象行政行為、內(nèi)部行政行為和仲裁行為四類行為的可訴性,只有《行政訴訟法》第 2條采取了概括式規(guī)定。但實際上,這條概括式規(guī)定并不在于確定行政訴訟的具體受案范圍,而主要在于確定行政訴訟受案范圍的標準,它一般不能直接用于確定具體的行政爭議是否可訴。雖然說采用列舉的方式規(guī)定行政訴訟受案范圍,有助于更好地掌握行政訴訟受案范圍,但是,列舉式容易產(chǎn)生遺漏?！耙驗榉蔁o論列舉出多少可以受理的案件,總會遺漏,所以用這種方法規(guī)定法院應當受理的案件難免出現(xiàn)“掛一漏萬”的問題”[4]。因此,采用列舉的方式來規(guī)定行政訴訟受案范圍是不科學的,容易導致司法標準的混亂,給公民、法人或者其他組織提起訴訟及法院受理案件帶來不必要的麻煩。我國《行政訴訟法》同時使用肯定列舉和否定列舉的方式規(guī)定受案范圍,容易造成矛盾和將一些具體行政行為排除在受案范圍之外。比如行政裁決行為,技術(shù)鑒定行為等能否進入行政訴訟就成了待定問題。這是列舉式立法體例最為突出的弊端。

(二)行政訴訟受案范圍內(nèi)容的不完整性

1.行政訴訟受案范圍只審查具體行政行為,而排除了抽象行政行為的可訴性

我國《行政訴訟法》第 2條只對具體行政行為的可訴性做了明確規(guī)定,而將抽象行政行為排除在司法審查之外。法院司法審查的對象不應當僅限于具體行政行為,還應當包括行政機關行使行政職權(quán)所實施的所有其他行政行為。因為行政權(quán)具有雙重屬性:一方面,行政權(quán)積極發(fā)揮著社會管理的重要職能,是社會生活治理和有序發(fā)展必不可少的一項重要權(quán)力;另一方面又由于行政權(quán)具有主動性與單方面性的特點,而不可避免地會對行政相對人的利益產(chǎn)生直接或間接的影響或是侵害。因此,我們應當注意對行政行為的行使進行全面的規(guī)范和引導,以趨利避害。在現(xiàn)實生活當中,更多的還是抽象行政行為,而且由于其可反復適用性,對行政相對人的合法權(quán)利和社會經(jīng)濟生活也更能產(chǎn)生廣泛、持久的影響,而《行政訴訟法》將抽象行政行為排除于受案范圍之外,導致相當一部分行政機關的違法行為游離于司法監(jiān)督之外,得不到有效的規(guī)制,也使得遭受此類行政行為侵害的行政相對人因無法行使訴權(quán)而得不到司法救濟。

此外,將抽象行政行為排除于司法審查之外的另一重要不良后果是,某一具體行政行為被人民法院判決撤銷或變更后,而作為該具體行政行為依據(jù)的抽象行政行為依然合法存在,并可能被反復適用,其結(jié)果必然是導致相同的違法行政行為的再次出現(xiàn),不但造成了同一抽象行政行為的多次侵權(quán),而且增加社會的訴訟成本,經(jīng)濟上也不合理。這也就是美國學者德沃金所指出的:“《行政訴訟法》明確地排除抽象行政行為的可訴性,從而使我國行政訴訟出現(xiàn)了具體行政行為據(jù)以做出的‘依據(jù)’卻不能受到法院質(zhì)疑的奇特現(xiàn)象”[5]。

抽象行政行為比具體行政行為更具有危險性和現(xiàn)實破壞力,也更具有不合理性,因此,更加應當對其加以規(guī)范和制約。

2.行政訴訟受案范圍只審查外部行政行為,而未對內(nèi)部行政行為進行救濟

根據(jù)我國《行政訴訟法》第 12條的規(guī)定,法院不受理公民、法人和其他組織對“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”提起的訴訟,從而將行政訴訟的受案范圍局限于外部行政行為,而將行政機關的內(nèi)部行政行為排除在受案范圍之外。從實踐中看,在大多數(shù)情況下,行政機關的某些內(nèi)部行為與外部行為并無明顯區(qū)別,簡單地取消內(nèi)部行政行為的可訴性,有可能牽連導致一些外部侵權(quán)行為被排除在行政訴訟受案范圍之外。換一個角度考慮,行政機關與其工作人員之間的某些法律關系與行政機關與其他行政相對人之間的法律關系并無實質(zhì)性不同,而且法律、法規(guī)雖然規(guī)定了行政機關工作人員在其權(quán)益受到侵犯時,在行政體制內(nèi)部獲得救濟的手段,但這些救濟手段都不是最終的,不能因此而排除司法救濟。

3.我國行政訴訟受案范圍的被告資格過于局限

《行政訴訟法》規(guī)定的具有可訴性的具體行政行為僅限于由以下三類被告作出,即“行政機關及其工作人員”、“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”和“由行政機關委托的組織”。但實踐中還有大量運用公共權(quán)力的組織、機構(gòu)的存在,例如各類行業(yè)管理委員會、各類居民自治組織、國有事業(yè)單位等,它們對其成員所作出的各種法律行為,一般具有行使公權(quán)力的性質(zhì),這些行為很難通過其他法律加以調(diào)整和規(guī)制,也有必要納入行政訴訟范圍?！缎姓V訟法》對行政被告資格的限定過死,使得公益行政訴訟案件被排除在了司法救濟之外。

三、完善我國行政訴訟受案范圍的建議

(一)完善行政訴訟受案范圍的判斷標準

1.在行政訴訟中逐漸引入合理性審查

合理性原則從實質(zhì)方面對行政自由裁量行為提出了要求,即要求行政行為的行使具有必要性,并符合理性。盡管現(xiàn)行《行政訴訟法》沒有直接提出合理性審查問題,但對顯失公正和濫用職權(quán)審查標準的規(guī)定,已經(jīng)在實質(zhì)上承認并初步確定了合理性審查原則。因此,《行政訴訟法》應當突破審查內(nèi)容上的限制,將行政自由裁量行為全面納入司法監(jiān)督范圍內(nèi),不僅進行合法性審查,也進行必要的合理性審查。具體而言,就是要求行政自由裁量行為首先應當符合法律授權(quán)的目的,其次,應該具有正當性,符合情理,其行使具有必要性,而又不超過必要的限度。再次,行政機關的自由裁量行為應當具有可預見性。最后,行政機關應該為其自由裁量的行政行為的合理性進行舉證,這也是與我國行政訴訟舉證責任倒置的原則相一致的。法院對行政自由裁量行為的審查,是以維系、撤銷為主要判決方式,并可以責令被告重新做出具體行政行為來補救,變更只在特定情況下才適用。

2.取消人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的判斷標準,擴大對行政相對人其他合法權(quán)利的保護

應當將行政訴訟的受案范圍從人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)標準擴大到其他合法權(quán)益,即除人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)外,還包括勞動權(quán)、受教育權(quán)、休息權(quán)以及政治權(quán)利等等,從而全面有效地保護相對人的各種合法權(quán)益。目前,世界上很多較為先進的國家的行政訴訟受案范圍都是涉及了幾乎所有的權(quán)利,只要是侵犯該國法律所保護的合法權(quán)益的行政行為基本就在行政訴訟受案范圍之列,如英國,美國,法國等。保護行政相對人的其他合法權(quán)利是我國民主與法制建設的基本要求,也是我國行政訴訟發(fā)展的必然趨勢。

3.完善有關行政受案范圍的立法體例

目前,實行的行政訴訟受案范圍的立法體例主要有概括模式、列舉模式,、排除模式以及概括 +排除模式。針對我國現(xiàn)行的基本采取列舉式的立法體例所存在的各種弊端,并結(jié)合世界先進法治國家的立法經(jīng)驗,筆者認為我國有關行政受案范圍的規(guī)定適合采用下述立法體例:對可訴行政行為的范圍作出概括性的規(guī)定,對不可訴行政行為作出列舉式的規(guī)定。在對可訴行政行為的范圍做出概括性規(guī)定的同時,有必要對不可訴行政行為的種類予以明確列舉。這樣做,能夠給當事人和法院提供明確的指引,從而有效阻止不可訴行政行為進入訴訟領域。采用列舉方式規(guī)定不可訴行政行為的種類,自然也會有所遺漏。遇到這種情況,應做出有利于行政相對人的推定,按照“法不禁止即自由”的原則來判斷某一特定的行為是否可訴。

(二)完善行政訴訟受案范圍的內(nèi)容

1.將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍

首先,將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍是十分必要的。抽象行政行為具有反復適用性,比具體行政行為更具有破壞力和危險性,因此必須要防止公權(quán)力的濫用對私權(quán)利造成的損害。而要防止公權(quán)力濫用的最好手段就是用法治手段來制約權(quán)力。

其次,將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍不僅是可行的。第一,域外很多國家的做法為我國將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍提供了經(jīng)驗。國際上大多數(shù)國家出于對公民權(quán)利保障和依法行政角度的考慮,都規(guī)定有將抽象行政行為納入訴訟程。第二,作為解決行政爭議的行政機關內(nèi)部程序,行政復議制度的實踐為司法審查抽象行政行為積累了經(jīng)驗。《行政復議法》第 7條第 1款規(guī)定了:“公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法,在對具體行政行為申請行政復議時,可以一并向行政復議機關提出對該規(guī)定的審查申請:(一)國務院部門的規(guī)定;(二)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定;(三)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定?！边@種對抽象行政行為進行審查的方式可以為司法機關對行政訴訟案件中所采用,為今后司法審查抽象行政行為奠定了基礎。

2.將一部分內(nèi)部行政行為納入受案范圍

從國外情況看,很多國家并不區(qū)分內(nèi)部行為和外部行為,也不以此來確定法院審查的范圍。行政機關對于公務員作出的獎懲和任免決定,與行政機關作出的其他決定一樣,均須接受普通法院或者行政法院審查。我國也應當吸取他國的實踐經(jīng)驗,盡快將行政機關內(nèi)部錄用、開除、辭退工作人員的行為等人事性質(zhì)的內(nèi)部行政行為納入我國行政訴訟受案范圍,同時對于強制性質(zhì)的內(nèi)部指導行為也應該納入行政訴訟的受案范圍。

3.監(jiān)督與救濟其他公權(quán)力主體的行政行為我國存在的大量非政府機構(gòu),如:證監(jiān)會、公立高等學校、村民委員會、行業(yè)管理組織、消費者協(xié)會等,它們或由法律授權(quán),或受政府委托,在社會管理、服務中廣泛行使公共權(quán)力。這類機構(gòu)與相對人之間的關系并不完全平等,其行使權(quán)力能對相對人的權(quán)利產(chǎn)生重大影響。我們有必要區(qū)別不同情況,逐步將這類行使公權(quán)力的行為納入行政訴訟之中。當然,我們也要防止兩種傾向,一種是行政訴訟受案范圍完全不包括其他公權(quán)力主體所實施的各種管理行為,另一種是隨意地擴大行政訴訟受案范圍,將各類社會機構(gòu)的所有管理或服務行為一概囊括。

[1]楊海坤,黃學賢.行政訴訟基本原理與制度完善[M].北京:中國人事出版社,2005:86-87.

[2]楊小君.正確認識我國行政訴訟受案范圍的基本模式[J].中國法學,1999,(6).

[3]章劍生.有關行政訴訟受案范圍的幾個問題探析 [J].中國法學,1998,(2).

[4]馬懷德.行政訴訟范圍研究 [N/OL].論文網(wǎng),2003-04-23,http://www.lunwennet.com/thesis/2003/7939.html.

[5][美 ]德沃金.法律帝國 [M].李常青,譯.北京:中國大百科全書出版社,1996:149.

On the Perfection about Scope of Adm in istrative Litigation in China

SUN Tao1,LI Qin2

The scope of administrative litigation is the significant problem to decide the administrative acts that the trial court can resolve.“Administrative Litigation Law”and its“interpretation”are basically adopted the general style and affirmative,negative combination of the scope of administrative litigation,but due to the lack of legal provisions,they create difficulties in judicial practice,and make the people subject to the illegal administrative action can’t get the administrative judicial relief.Therefore,it is necessary to perfect the legislative system of the scope of administrative litigation and the corresponding criteria in order to improve the scope of the administrative litigation,maintain the lawful rights and interests of the administrative counterpart,and to promote the advancement of justice.

administrative litigation;the scope;legislative system

DF74

A

1008-7966(2010)11-0032-04

2010-09-27

孫濤 (1981-),男,山東莘縣人,法學碩士研究生,成都市公安局刑偵工作人員;李琴 (1986-),女,江西黎川人,2008級刑事訴訟法學專業(yè)碩士研究生。

[責任編輯:李 瑩 ]