從“九一○宜黃事件”看我國行政問責制的困境與出路

蘇江麗

(中共漯河市委黨校,河南 漯河 462000)

從“九一○宜黃事件”看我國行政問責制的困境與出路

蘇江麗

(中共漯河市委黨校,河南 漯河 462000)

隨著我國行政管理體制改革的進一步深化,我國行政問責制在問責范圍、問責層次和運行機制諸方面的改革呈現出良好的發展態勢。但目前仍存在著許多問題,不足之處亟待完善。我國的行政問責制度發展中的困境,發展的路徑探索是我們亟需認清的問題。

行政問責制;責任政府;困境;出路

2010年 9月 10日上午,江西省撫州市宜黃縣鳳岡鎮發生一起因拆遷引發的自焚事件,三人被燒成重傷,其中一人因傷勢嚴重經搶救無效死亡。9月 16日上午,被拆遷戶鐘家兩姐妹在南昌機場準備坐飛機到北京,結果在機場遭遇宜黃當地政府官員的圍追堵截,最后被迫躲于女廁所內40多分鐘才脫困。這起因地方政府強制拆遷而引發的自焚事件因為網絡微博的實時直播而被全國人民廣泛關注。9月 17日晚,江西撫州市委決定對宜黃縣“九一○”拆遷自焚事件中的相關責任人作出處理,其中,負有重要領導責任的宜黃縣委書記邱建國、縣長蘇建國被立案調查;負有主要領導責任的宜黃縣委常委、副縣長李敏軍被免職、立案調查。另有 5名相關部門負責人也分別受到處理。據悉,這是國務院今年 5月發布《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》后,第一起集中問責地方相關干部的拆遷事件。這一處理結果無疑具有一定的風向標意義,讓人們看到了行政問責落實的決心。

一、我國行政問責制遭遇的困境

2003年非典危機之后,中國才加快了建立行政問責制度的步伐。2004年 2月《中國共產黨黨內監督條例 (試行)》公布,明確寫入了“詢問和質詢”、“罷免或撤換要求及處理”等內容。2004年 4月,《黨政領導干部辭職暫行規定》對引咎辭職的相關情況進行了明確的規定。2005年 4月 27日通過的《中華人民共和國公務員法 》又進一步將行政問責法制化和規范化。2006年初,國務院正式把建立和推行行政問責制列入政府工作的議事日程,溫家寶總理再次要求加快建立以行政首長為重點的行政問責制度。2007年 4月 4日國務院第 173次常務會議通過了《行政機關公務員處分條例》,行政問責制度正在逐步走向制度化和法制化。2009年 5月 22日中共中央政治局召開會議,審議并通過了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》將問責提升到了制度的層面。2010年政府工作報告明確規定要“強化行政問責,對失職瀆職、不作為和亂作為的,要嚴肅追究責任”。與此同時,各級地方政府對建立行政問責制也進行著積極有效的探索,比較典型的有:2003年 8月,國內首個政府問責辦法——《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》出臺;2004年 7月,國內首個行政首長問責辦法——《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》正式實施;2005年 4月,昆明市出臺了全國首個專門針對公務員行政不作為的問責辦法;2009年 4月實施的《廣州市黨政領導干部問責暫行辦法》首先界定了問責對象。

值得指出的是,國家雖然就行政問責制出臺了相關的法規和條例,各地政府也建立和制定了一系列的行政問責的政府規章和辦法規定等,我國行政問責制的制度化、法制化進程取得階段性的成果,但是還是有諸多不容忽視的問題需要改進。

(一)行政問責主體不明確,異體問責相對薄弱

在我國,問責主體應包括各級政府及各級審計、監察專門機關等同體問責主體,也應包括人大、民主黨派、司法機關、新聞媒體、社會公眾等異體問責主體,應是同體問責與異體問責的雙重結合。但是目前,我國現行行政問責主要是同體問責,幾乎全部是由上級政府或黨組織促成啟動的,作為權力機關和代議機構的各級人大反而未能主動起到監督的作用。行政問責的重點應是異體問責,即行政系統之外的主體對行政機關及其公務人員的問責[1]。目前中國行政問責實踐中較為突出的問題是問責主體缺乏法定的明確性,執政黨與政府權力機關的定位較為模糊,而異體問責相對薄弱,特別是各級人大作為中國的權力機關,其問責效能尚未充分實現和發揮。

(二)行政問責范圍過于狹窄,問責標準彈性過大

行政責任的范圍理應是行政問責的范圍,兩者應是同一的。但我國目前行政問責制的實施過程中并非如此,其問責的內容和范圍都存在一定的不確定性,缺乏規范性規定。我國的問責范圍太小,主要表現為:一是問責僅僅停留在人命關天的大事上,對影響力大的所謂“小事”卻不問責;二是問責僅僅限于安全事故領域,對其他領域應擔負領導過失責任的官員卻不問責;三是問責只是針對濫用職權的違法行政行為,而不針對無所作為的行政行為;四是問責只是針對經濟上的過失,而對政治等其他領域的過失卻不問責;五是問責僅僅局限于執行環節而不問責決策和監督環節。目前我國實施的行政問責制缺乏一套普遍、公開、詳盡的問責事由標準,同時,問責種類沒有法規的明確劃定。此外,直接責任和間接責任、執行責任和領導責任缺乏可操作性的界定準則,責任劃分上的彈性空間過大,導致問責缺乏剛性,失之公正。在問責標準上更是缺乏規范,沒有明確的制度化規定,在實行中更是隨意性比較大。

(三)行政問責程序不夠規范

正當的問責程序是有法可依、由人治向法治轉變的保證。所以科學合理的問責程序,如問責制適用什么對象、有何過錯才適用?誰來啟動問責程序?這些都應該有明確的規定,便于操作執行[2]。問責的程序價值長期以來在我國沒有得到應有的重視,目前各地區、各部門“問責”時表現出來的往往只講究結果,而不講究過程和手段,缺乏規范性和嚴肅性,同時有關“問責”的程序立法很不健全,缺少必要的監督和制約機制。主要表現在以下幾方面:一在問責程序的啟動上,目前還僅限于黨政機關,而少有由人大或公眾等其他主體來啟動。二是缺乏問責調查程序。調查是查清事實的必經程序,然而,一些政府的問責規定只粗略規定了“責成有關部門進行調查核實”,既沒有規定調查組的成員組成、權限,也沒有規定調查人員的義務與責任。三是回避制度簡單。許多問責制只籠統規定“有關工作人員與行政問責對象有血緣、親戚關系或其他利害關系,可能影響公正處理的,應當回避”。“有關工作人員”范圍是哪些,除調查人員外,是否包括作出處理決定的人員;應當回避而沒有回避的,被問責對象如何救濟等缺乏規定。四是沒有對問責程序階段的時限進行規定,造成問責時間上的隨意性。

(四)行政問責客體界定不清晰

對每一個行政人員的權力與責任有一個明確的劃分,擁有清晰的責、權、利,合理地配置和劃分行政權力,這是行政問責制的一個重要前提。由于目前我國政治體制和行政體制改革不到位,導致當前我國黨政關系錯綜復雜,職責不清和職能交叉,使得責任落實和責任追究過程中責任主體難以明確。突出表現在以下幾個方面:一是黨政不分、以黨代政的現象還比較普遍,出了問題,責任究竟在黨委還是在政府難以界定;二是正副職之間的責任劃分不夠明確。名義上是“一把手”負責,實際上只追究分管副職的責任,問責制在一些地方成了副職問責制;三是直接責任人和間接責任人劃分不清。發生責任問題時,直接責任人的責任比較好確定和追究,而間接責任人是誰則難以確定;四是個人責任和集體責任劃分不清。由集體決策執行的事項出了問題的責任就很難界定,因為集體決定的事項往往難以界定具體的個人責任,而名曰“集體負責”,實際上誰也不承擔責任。責任人的泛化成為行政問責制實施的一大障礙。

(五)行政問責法制不完善,問責制度缺失

行政問責制度是行政問責的前提,是開展行政問責的依據,也是問責成效的根本保證[3]。我國行政問責制度建設中存在的問題主要為:一是缺少統一性。我國至今沒有關于問責制的全國統一的法律法規,目前適用于行政問責制的有關法規、條例比較多,散見于各級黨組織、政府的相關政策文件中,這些規定在問責的對象范圍、懲處的尺度諸方面都不盡相同,缺少統一性和連續協調性。二是缺少操作性,導致實際執行難。問責制度設計上條條框框較多,但對具體的責任人的責任認定、處罰尺度等方面界定不明確,規定模糊、籠統,特別是對抽象行政行為和行政不作為行為的責任認定和追究界定不清晰,導致實際工作中難以執行。三是行政問責規定缺乏相應的配套制度。如行政公開程序缺乏制度保障;缺乏科學的干部考核評價機制;被問責的行政主體救濟與保障機制不完善等,從而使問責制度難以發揮應有的效應。

(六)信息公開機制缺失,問責過程不透明、缺乏常態化

建立行政問責制,打造責任政府的前提就是保障公眾的知情權,保證公共權力運作的透明度。目前我國行政公開最大的問題就是行政信息不公開、行政信息公開不完整,所以除了要完善行政信息公開機制外,我們要加強媒體的輿論監督作用,提高公民的知情和參與。媒體的作用它是讓這個事件被公眾所了解,被大家所關注,就是事情出來了人們知道怎樣問責,并且讓我們的問責常態化,比如,交通擁堵要向誰去問責,審計查出來有挪用資金,有投資失誤了應該向誰問責,這才是我們真正的問責制度化和普及化、常規化的一個走向。

二、完善我國行政問責制的發展路徑

(一)加強異體問責,建立多元化問責機制

因此,要加強異體問責力度,建立多元化問責機制,進一步提升問責的民主參與度。異體問責是一種更為有效、更具有公信力、更符合民主政治要求的問責方式[4]。一是強化各級人民代表大會及其代表對各級政府的監督和問責作用。人大在啟動行政問責制程序過程中,可以行使質詢權、調查權、罷免權和撤職權。隨著民主政治的發展,人大不僅要強化原有的監督職能,而且可以在此基礎上開拓新的監督渠道,進一步建立不信任投票制、彈劾制以及主要責任人引咎辭職制等,增強人大監督的問責手段和力度。二是強化司法機關行政問責的作用,依法追究行政過失行為和行政不作為行為者的責任。三是強化媒體的輿論監督作用。利用新聞媒體的報道權對行政機關及其行政人員實行輿論監督,發揮問責作用。四是要強化公民及人民團體的行政問責作用,進一步確立公民及人民團體行政問責的主體地位。必須健全公民行政問責的程序,根據公民具體問責事項,明確規定問誰、誰受理、答復時限、處理過程、賠償標準等問題,確保公民行政問責作用的發揮。

(二)界定問責內容,強化問責剛性,實現問責標準法定化

在問責內容上要進一步擴大范圍,應當在中央下發的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》的基礎上,結合地方實際,擴大問責范圍,在注重有錯問責的同時,更要注重無為問責,把問責制真正全面的貫穿于行政決策、行政執行、行政監督、行政執法、行政復議和行政賠償等行政行為全過程。在此基礎上更要建立一套相對細致、完備的問責標準。問責的事由、免責的事由,必須以規范的列舉形式予以表達,以法令的形式予以公布,實現問責內容和標準的法定化。強化問責剛性,杜絕行政問責的主觀隨意性和不徹底性,從制度中激發問責的體制內動力而不是以高層權力啟動問責行動,以制度化、法制化引導行政問責從權力問責走向制度問責。

(三)完善問責程序,增強可操作性,提升問責的政治效能

基于現實考慮,行政問責制不僅要規定問責主體應根據同級或上級組織的要求提出問責,還要規定問責主體應根據公民、法人和其他社會組織的檢舉、控告、投訴以及新聞媒體曝光提出問責;不僅要具體規定群眾、機構、團體、人大、政協等可通過什么方式、什么程序提起質詢,推動問責,而且還要規定責任官員對群眾、機構等提起的質詢必須有怎樣的回應,由什么樣的機構來監督,官員必須在什么場合、通過什么渠道來進行回應等。將問責事由、問責主體、客體明確規范,進一步完善行政問責程序、步驟,做到問責制度化、程序化、規范化。

(四)規范問責客體的范圍,合理劃分問責事項范圍

要明確問責對象,關鍵要確定政府及其行政官員的職責權限。應根據權責對等的原則進行問責,即享有多大權力就承擔多大責任,誰行使權力誰負責[5]。這就要求合理劃分問責事項范圍,明晰責任歸屬,厘定責任標準,制定科學的、公平的責權劃分體系。盡快完善職位分類制度,明確權、責、能統一,加強行政人員的責任觀念,劃分責任區,明確責任主體,改變權責不對等狀況。明確公務人員的責任身份,逐步建立健全干部選拔任用工作責任追究制度,完善執政黨問責機制。只有嚴格黨政之間、黨政兼職之間、正副職之間、各層級之間的事前職責劃分,才能科學、合理、公正地確定事后責任人及其應負責任的范圍和程度。

(五)統一問責制度,推進問責法制化進程

行政問責同時應該是法治問責,但我國至今還沒有一部關于行政問責的全國性法律。首先,要加快相關立法,對行政問責的范圍、承擔主體、責任判斷、責任方式、期限、程度、賠償等問題進一步細化規定,填補實行行政問責制可能遇到的法律空白,確保問責有法可依,還應特別重視問責救濟制度立法,完善被問責官員的救濟和復出程序。其次,要統一從中央到地方所制定的各項法律、法規、條例等的效力、適用范圍,理順相互關系,發揮各自獨特的作用。另外,與行政問責制密切相關的信息公開法、國家監督法等,也應及早出臺,以便為完善和推行行政問責提供強有力的法律保障。

(六)健全政府信息公開制度,提高問責透明度

建立問責制就必須使黨務、政務信息公開,確保群眾的知情權和媒體的報道權。首先,嚴格按照國務院出臺的《中華人民共和國政府信息公開條例》進行信息公開,要求各級黨委政府除涉及國家安全、國家機密、商業秘密、個人隱私等必須保密的事項外其他所有政務信息必須予以公開。特別是政府財政預算、政府重大決策等公眾十分關心的問題,政府部門應該通過多種高效、便捷的形式主動公開信息、接受監督。其次,必須賦予新聞機構獨立的新聞報道權和調查權,保證新聞宣傳的客觀性和公正性,暢通社會群眾獲取政務信息的重要渠道,這樣才能切實保護公眾作為問責主體的權利,將問責落到實處。

[1]顧杰.論我國行政問責制的現狀與完善[J].理論月刊,2006,(12).

[2]康之國.完善行政問責制與構建責任政府 [J].公共行政,2007,(11).

[3]張創新,趙蕾.從“新制”到“良制”:我國行政問責的制度化[J].中國人民大學學報,2005,(1).

[4]劉厚金.我國行政問責制的多維困境及其路徑選擇[J].學術論壇,2005,(11).

[5]張萍.中國行政問責制的發展現狀及路徑選擇分析[J].北京航空航天大學學報 (社會科學版),2007,(3).

The Difficult Position and Path of China's Adm in istrative Accountability System Opinion from“9.10 Y ihuang Event”

SU Jiang-li

As China further deepening of administrative reform,the administrative accountability system in the scope of accountability,accountability mechanisms for all levels and aspects of the re for m operation has shown a good momentum of development.But there are still many problems,inadequacies needs improvement.The real difficult position and path analysis of China's administrative accountability system is our urgent problem to solute.

administrative accountability system;responsible government;difficult position;path

DF31

A

1008-7966(2010)11-0029-03

2010-10-08

蘇江麗 (1978-),女,河南靈寶人,講師,從事社會法學研究。

[責任編輯:李 瑩 ]