鄉村社區化治理的基本路徑

黃大金

（湖南農業大學經濟學院，湖南 長沙 410128）

我國根據地理區位、社會結構及其功能表現，一般將社區劃分為城市社區、城鎮社區和鄉村社區。鄉村社區是指在以農業為主體的一定地域范圍里，由于地緣的關系，把許多個家庭、家族、鄰里、企業、協會、學校和其他各類村級管理、服務組織組合到一起，通過相互聯系、互幫互助，形成具有密切社會關系、一定社會秩序、共同價值觀和文化體系、共同社會政治經濟生態功能的一定規模的社會生產生活的共同群體，是中國鄉村社會的基本組織形式和基本結構單位。自從20世紀70年代末期中國實行家庭聯產承包責任制以后，廣大農村地區政治、經濟、生態和社會的治理基本上處于一種高度分散狀態，鄉村社區的長遠規劃與發展，農村的公共設施與公益事業，村民的組織、管理與人文關懷，鄉村社區教育與鄉村社區文化，村莊的治安與治理在長達30多年內，某種程度上一直處于一種松散的、忽視的、甚至于無人問津的狀態，形成了中國工業與農業、城市社區與鄉村社區、城鎮市民與鄉村社區居民在各個方面的巨大反差。而系統改革國家鄉村社會發展戰略，推進以農業生產和農村生活為主體的中國鄉村社區化治理，是科學統籌城鄉發展，建設現代文明鄉村社區的有效途徑。在此，筆者就如何推進我國鄉村社區化治理的基本路徑做如下探討。

1 科學統籌城鄉協調發展是鄉村社區化治理必由之路

建設現代農業文明鄉村社區必須從宏觀層面上深化改革城鄉發展格局，把寬泛意義上宏觀研究農村、農業、農民問題轉到具體研究鄉村社區公共事業、鄉村社區經濟、鄉村社區居民生產生活問題上來，真正實現城鄉統籌協調發展。要把鄉村社區治理首先從理念上與城鎮發展相融合，提高大中城市、城鎮、城鎮郊區、鄉村社區規劃建設及其資源開發利用的整合度。目前中國不少農村的生活條件非常糟糕，環境污染日益嚴重。而近幾年愈演愈烈的用工荒問題深刻反映出僅僅把農民工視作廉價勞動力的做法已經走到了末路。因為農民工在大城市打工非常沒有安全感和保障，所以很多內陸省份的農民工們不愿意去經濟發達的沿海城市，而愿意留在附近的城市打工。這也為中國如何科學統籌城鄉協調發展以全面促進鄉村社區治理提供了廣闊的想象空間。

2 推進鄉村社區民主自治是鄉村社區化治理重要前提

從鄉村中來，到鄉村中去，是推進鄉村社區化治理的不二法寶。通過各級政府積極引導、動員、組織鄉村社區居民，充分調動和發揮共建美好家園，共創鄉村社區美好生活的主觀能動性，是推進鄉村社區民主自治的重要前提。回顧30多年中國改革開放的歷史進程，農村的改革最活躍、推進最順利、花費成本最小，而取得的成效最為顯著，關鍵一條，就是因為中國農村改革都是以農民為主體的制度變遷。實踐證明，鄉村社區居民作為農村改革與發展的主體，蘊藏著巨大的創造力。政府只要尊重他們的創造精神、維護他們的合法權益、滿足他們的合理訴求，并為其提供必要的條件予以支持，就會激活他們的熱情，調動他們的積極性，在農村改革和發展中發揮出巨大的潛能，進而產生推進農村經濟社會發展的強大的內在動力，形成農村改革與發展的內生長效機制。而這也正是農業鄉村社區治理是否取得成功的癥結所在。

3 培養造就鄉村社區精英是鄉村社區化治理關鍵所在

支撐鄉村社區治理的主導力量在于社區村民自身，村民的文化知識水平和對外界社會經濟覺醒的程度，直接關系村民自治的水平和鄉村社區公共組織的形成。通過對農業鄉村社區治理典型分析發現，鄉村社區黨支部及村委會的戰斗力直接決定鄉村社區治理成效，中國所有“明星鄉村”在很大程度上源于當地有一個或一批出類拔萃的領路人，而農業鄉村社區治理人才的缺失程度與城鄉差距程度密切相關。各級政府組織必須加大引領村民自治的步伐，大力推進鄉村社區化自治組織的培育與發展。在目前情況下，縣鄉政府所轄各類涉農事業機構要全方位的與鄉村社區居民融合，通過鄉村社區各類經濟能人形成經濟聯合實體和各類社區服務組織，以打造當地支柱產業為突破口，帶動鄉村社區基礎設施以及社區教育、文化、醫療衛生及社會保障體系的系統建立，滿足社區居民各種不同層次物質精神需要與追求。

4 堅持鄉村社區分類治理是鄉村社區化治理現實選擇

目前中國鄉村社區發展盡管在國家倡導層面上還剛剛起步，但在實際操作層面上已是方興未艾，并呈現多元化格局。城郊鄉村正大步向工業化、城鎮化、城市化方向發展，集中連片的國家農產品生產地區正向專業化、規模化、企業化發展，遠離城郊的偏遠的傳統的農業經營區域、丘陵區及山區，也正一步步向鄉村社區化緩慢推進。由于各地區位資源、人文、經濟、政治條件的千差萬別，整個中國鄉村社區的建設與發展呈現極度不平衡狀態，省與省之間，縣與縣之間，鎮與鎮之間，乃至各個村落之間，各個鄉村社區的差異性隨處可見，必須根據各個鄉村社區的具體情況實施科學治理。值得注意的是，目前部分新農村建設資金基本上成為各級政府官員掌管的到農村辦點作秀，打造形象工程和政績工程的資本，致使新農村建設在中國缺乏普適性推廣的具體對策。農業鄉村社區治理應以一個個具體鄉村社區為對象，主要通過提高社區居民自身的組織化、歸屬感、認同感、凝聚力，調動社區內外一切有生力量，積極投身關系自己社會經濟利益的社區發展之中，才能使其具有內生驅動的強大推動力和持續生命力。

5 編制鄉村社區發展規劃是鄉村社區化治理應有之策

由于沒有任何來自鄉村社區長遠發展規劃的有效規范和制衡，以致當今中國社會各種經濟社會力量正通過各種途徑展開對鄉村社區全面的滲透。這股力量以鄉村社區土地資源為核心對象，以開發利用鄉村社區范圍內具有特殊區位優勢的各種優質寶貴資源為目標，追求自身生活的貴族化和私人資本利益的最大化，嚴重沖擊影響著鄉村社區居民生產生活自然和諧的格局，致使鄉村社區幾千年文明所積淀下來的人文生態環境面臨不可存續再生之危。而政府主導的新農村建設規劃因其行政色彩幾成空文，亦或對社區各種外來勢力發揮著不可遏制的助推作用。長期以來真正由鄉村社區居民自己做主的適合于當地鄉村社區的發展規劃嚴重缺失，導致目前社區居民對世世代代休養生息的家園路在何方陷入困惑與迷茫。

農業鄉村社區治理不僅僅是一個近期鄉村社區建設發展的問題，而且是一個關系鄉村社區和全體社區居民長遠發展的問題。這也不僅僅是一個經濟建設的問題，而且是一個包括社會、政治、經濟、生態、科技、教育、文化、交通、人民生活、社會治安和社會保障等涉及社會生活方方面面的有機統一體，是鄉村社會綜合發展程度的標志，是一個復雜的長期的系統工程。鄉村社區公共管理者必須依托當地社區居民，引進專門規劃專家，科學制定出適于鄉村社區長遠發展的戰略規劃，提出鄉村社區治理的戰略目標、戰略重點和發展方向，以確保農業鄉村社區治理沿著正確的軌道安全健康持續向前推進，捍衛具有中國特色鄉村社區的真正屬于當地鄉村社區居民的生存發展權利。

6 財政投入建設社區基礎設施是鄉村區化治理當務之急

農業鄉村社區治理最直接最有效最根本的措施還是在加大國家財政對鄉村社區治理的投入力度。近幾年來國家財政部提出要讓公共財政的陽光普照大地，強調建立公平社會，讓人民共享改革發展成果。而中國城市社區建設已經達到了相當高的水平，城市的亮化、綠化、美化工程及其他公用基礎設施均列入了國家財政預算與支付范疇，城市居民享受著豐富多彩的小康生活。而鄉村社區村容村貌整治、公共基礎設施建設的財政投入在鄉村兩級很少進行系統論證規劃。由地方政府花費大量投入的新農村建設示范點不具備普適性，推廣價值不大。有關鄉村社區政治、經濟、文化、教育、社會秩序、公共事業治理的基礎設施建設，國家財政應根據不同地區、不同經濟發展水平、不同建設項目類別通盤規劃，加大投入力度，逐項落實到位。切實解決涉及廣大農村老百姓最關心、最直接、最現實的利益問題，為最終建立一個鄉村社區居民享有充分自主權利、共享社會公共福利，生活寬裕、鄉風文明的新型農村社會而共同努力。

7 發展鄉村社區合作經濟是鄉村社區化治理首要任務

影響鄉村社區現代化發展水平的根本因素取決于當地的經濟發展水平，而集體合作經濟與集體合作經濟組織是推進新時期鄉村社區治理進程的兩大決定性驅輪。考察中國所有典型發達鄉村社區發現，社區居民大都置身于鄉村社區公共組織管理體系之中，與鄉村社區集體合作經濟融為一體休養生息。這也為重新審視和推動施行30多年的家庭聯產承包責任制進一步向前發展提供了寶貴借鑒。鄉村社區化道路的根本任務是動員組織本地社區居民，緊緊依托國家對整個農村社會建設與發展的財政傾斜，盡快發展壯大社區性集體合作經濟與相應組織，共建鄉村社區公共福利和公共基礎設施，徹底改變鄉村社區落后面貌。

目前支撐鄉村社區經濟好壞的根本因素取決于當地是否形成高效主導產業和當地區位條件。區位條件、自然資源條件、經濟能人三者對鄉村社區經濟發展起著至關重要的作用，當地農業生產的企業化、產業化水平決定鄉村社區居民的組織化程度與公共福利水平。而遠離城郊的傳統農產品生產基地多為丘陵區和山區，其金融、科技、市場等網絡體系的嚴重缺失是制約現代鄉村社區經濟發展的重要原因。依照現行政策，單純從事傳統的種植業產業，單家獨戶經營，永遠走不出收入低位徘徊的怪圈。社區集體經濟、新興高效產業、現代農業的多功能開發、第三產業是推動鄉村社區經濟跨越式發展的必由之路。而這也對鄉村社區公共管理者提出了新的戰略命題。

8 加快鄉村社區公共事業建設是鄉村社區化治理迫切需求

長期以來，中國鄉村社區公共產品的供給主要不是靠國家公共財政，而是靠鄉村社區居民自己。在公共基礎設施、教育、文化、醫療衛生、社會保障供給方面，財政投入的城市傾向十分明顯，最終帶來的是城鄉社區居民所享受公共服務的巨大差異。進一步分析發現，導致城鄉公共事業發展差距的主要原因包括國家財政分權體制、城鄉經濟發展差距和城市化水平。以教育為例，目前不論是義務教育還是高中教育，鄉村社區優質教育資源都正向大中城市惡性集中，鄉村社區教育與大中城市教育差距已成為城鄉差距的顯著性標志且正在加大。國家應用經濟的杠桿來調平城鄉辦學水平“一桿秤”，走活城鄉教師分布“一盤棋”，端平城鄉教育發展“一碗水”。必須加大教育規劃的統籌整合作用，切實加強城鄉教育對口支援交流力度，并建立健全長效運轉機制。

國家關于農村養老保險的政策將惠及千家萬戶老百姓。按照自愿化，公平化，社會化，人性化的標準，我國所有養老保險的條條框框都必須考慮到中國最廣大的鄉村社區人口的實際情況，確保中國所有老人人格和尊嚴平等。城鄉各類保險體系相互兼容，相互配套，相互適應，相互依存。農村人口能夠安享晚年，某種程度上國家就能安享太平！

對于其他鄉村社區公共產品也都要系統建立起一整套財政投入的長效供給機制。要明確界定各級政府的責任，因為當前中國各級政府間財權和事權劃分模糊，權力尋租現象嚴重，各類投入往往得不到保證。對于政府應當承擔的鄉村社區公共基礎設施、社區救助體系等社會保障及社區公共服務職責，可根據地域的層次性和受益范圍，界定各級政府責任，屬于全國性的鄉村社區公共服務，應由中央財政提供，地方性和區域性鄉村社區公共服務由地方政府提供，中央或其他地方提供協助（財政轉移支付）。當地方政府因為財力限制，難以為鄉村社區提供全國基準水平的公共服務時，應由中央政府給予一定的轉移支付支持。

9 確保鄉村社區生態安全是鄉村社區化治理永恒職責

國以農為本，民以食為天。以農業生產和農村生活為主體的中國廣大鄉村社區其生態環境治理事關中國農業乃至整個國家經濟社會發展的根基。隨著城市化的不斷擴展，成千上萬世世代代以耕地為生的農民，變成了城市打工仔或城鎮居民。這種自上而下的城鎮化浪潮正直逼18億畝耕地紅線，農業土地資源的大量占用開發成為各級政府追求地方財政經濟增長的重要支撐正呈不可遏制之勢，毫無疑問對鄉村社區耕地生態資源的保護負有重大責任。另一方面，鄉村社區現代農業的生態旅游功能、文化傳承功能、產品供給功能的綜合開發與實現必須以鄉村社區自然生態資源的保護為根本前提。隨著全球氣候變暖，地震、冰災、干旱、洪澇及人畜疫病的頻頻發生使得人們特別是鄉村社區居民的生產生活遭受嚴重的威脅；而相比大江大河治理，鄉村社區生產生活的水利基礎設施如山塘、水庫、排灌溝渠也幾乎完全陷于癱瘓；城鎮污水、垃圾、工業廢棄物向鄉村社區擴散，濫施農藥化肥及使用有毒飼料藥劑對農業產地的傷害使得鄉村社區生產的各類食用品質量安全面臨廣泛的質疑。目前我國人口壓力大，人均自然生態資源嚴重稀缺，應對以農為本的廣闊鄉村社區尤其是真正承擔國家農產品供應安全職責的中部傳統農區生態環境加強治理與保護，著力建設低碳型節約型循環性農業鄉村生態社區，真正把鄉村社區生態環境治理落實到位，確保中國特色的鄉村社區生產生活環境免遭侵蝕，當成為中國科學穩定持續發展的基本國策。

10 創新鄉村社區管理組織是鄉村社區化治理基本保障

處于全球化、信息化以及政治、經濟、社會深刻變革的時代背景下，中國鄉村社區居民的思想意識觀念都處于一種復雜多元的狀態。推進鄉村社區治理，必須形成鄉村社區核心價值理念，重塑鄉村社區精神家園。30多年的責任制，一家一戶的生產經營形式，不論是對各個家庭經濟收入水平提高，還是對促進鄉村社會整個建設與發展，都存在諸多障礙。只有大力推進鄉村社區建設，才能重新構建出一種新型的鄉村社會運作模式，一種全新的工作思維，一種鄉村社會治理新的理念。要使得這種運作體系能夠保證鄉村社區居民日常生產生活中所碰到的個人不能解決的困難、煩惱，都納入到一個公共的渠道去分享、去解決。要廣泛動員村民組織起來，設法搭建各種自我服務的公共管理平臺。也只有這樣，才能確保鄉村社會持續穩定發展。創新鄉村社區管理組織，明確并強化鄉村社區公共管理者的職責定位和功能，科學建立充分調動社區居民積極投身社區自治的長效機制，真正承擔起新形勢下鄉村社區經濟繁榮、生態和諧、公共事業發展的歷史責任，是目前必須面對的現實問題。

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