當前村級財務管理問題及對策研究

廖昌規

（中南大學商學院，湖南 長沙 410014）

隨著社會主義新農村建設的推進、城市化建設進程的加速和城鎮化建設步伐的加快，我國農村特別是城郊結合部的農村經濟發展迅速，資金流量日益增大，會計業務量日益增多。但是，由于部分農村干部理財意識滯后、管理水平不高、為民意識不強，有關部門在農村財務管理違法違紀問題上懲處不嚴、監督不力，財會人員的素質較低等原因，致使一些農村財務管理混亂、財務制度不健全、會計基礎工作不規范、財務會計信息嚴重失真、農村干部違紀違法現象嚴重，形成了“村民難參與、公開難到位、民主難實現、管理難規范”的“四難”局面，阻礙了農村經濟的發展和農村社會的進步。為此，筆者對如何運用相關理論并采取有效的對策來加強農村財務管理進行了探討，以期提出有效的改革措施。

1 改進當前村級財務管理問題所采取對策的理論基礎

1.1 委托代理理論

委托代理理論是研究廣泛存在于經濟社會中的代理關系及其所出現的諸多問題的理論，主要是通過設計一種機制或契約，明確代理人的受托責任和義務，制約代理人的行為，有效平衡或者協調各方的目標及利益。

委托代理理論對村級財務管理具有特別重要的指導意義。充分發揮委托代理的激勵作用，可以激勵代理人依法依規行使會計職權，提高會計信息的有效性、有用性、客觀性和公正性。充分發揮委托代理的監督作用，可以減少農村財務管理問題的出現，促進農村財務管理的規范化。嚴格履行委托代理程序，有利于村民通過村民代表大會或民主理財方式行使自己的權力，確保公平決策、公正決策、民主決策，形成和諧的黨群干群關系。

1.2 內部控制理論

內部控制作為提高經營管理效率、保證信息質量真實可靠、保護資料安全完整、促進法律法規有效遵循和發展戰略得以實現的動態管理過程，有助于明確權責，防止問題和漏洞的出現。

在村級財務管理過程中，相關各方在農村財務管理內部控制中的職責和作用是不同的。①村民委員會。作為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，村民委員會有權力和責任組織財務制度和內部控制制度的制定、執行或實施，組織或召集村民（代表）會議，討論決定有關重大村級事務。村委會負責人或村支部書記對村級財務具有最終審批權。②村民（代表）大會。它對全體村民負責，討論通過或審議村民委員會提交的村級財務收支情況報告和重大財務事項。③民主理財小組。它對村民（代表）會議負責，監督、檢查財務運行情況。④村民。村民對村級財務具有監督權、參與管理權、參與決策權、批評權、建議權，通過村民（代表）會議或民主理財小組直接或間接行使權力，在評價內部控制的有效性，以及提出改進建議方面起著關鍵作用。⑤財務人員。村級財務人員活動應當貫穿內部控制的全過程，不僅僅是簡單的賬務核算，而且在依法依規進行會計核算和提供會計信息的同時，還要及時報告內部控制過程中所暴露出的問題或缺陷。

1.3 集權與分權理論

農村財務管理中的集權是指重大財務決策權主要集中于村支書或村主任手中。根據傳統公共財政理論，村委會作為群眾自治性組織，除為村民提供公共產品外，在財務管理上還具有領導、管理、控制、協調的職能。村級財務實行集權管理，有利于降低成本費用；統一管理貨幣資金，提高資金使用效率；統一加強對村級資產的管理，充分發揮資產效益；提高決策速度，較易落實財務決策。但是，在倡導實行村支部書記和村委會主任“一肩挑”的農村管理模式下，往往會出現監控難執行、財務公開難到位、腐敗行為難防范、干群之間隔閡多等現象。而且一旦財務決策失誤，會給村集體和村民帶來難以估量的損失。

著名經濟學家斯蒂格勒在1957年發表的《地方政府功能的適用范圍》一文中，探討了地方分權的經濟理由，他認為，為了實現資源配置的有效性和分配的公平性，公共決策應該在最低的權力層次和民眾中進行。在村級財務管理中實行分權，既是解決農村財務管理信息與監督問題的一個有效途徑，又是真正實行村民自治、民主管理、民主監督、民主決策的一個有力舉措。但是，在村級財務分權管理中，可能會出現“多頭管理”的現象，增加村級財務管理的成本費用。

由于受中國農村管理體制、農村文化與管理哲學、農村管理的動態性與財務管理職權的穩定性、政策的一致性要求等幾個因素的影響，農村財務管理應采用分權理論，這有利于實現無人監控向多方監控、權力集中向權力分散、一人決策向民主決策、管理混亂向管理規范的轉變。

1.4 會計尋租與會計管制理論

雷光勇等（2001）認為，尋租就是社會經濟資源在配置過程中，出現權制真空或所謂“公共領域”而存在“租值”未被界定時，各社會經濟主體就會耗費資源去攫取它，同時對他人利益造成損害。我國農村財務管理中的會計尋租主要是指會計主管人員及會計人員的尋租行為，他們不僅有實際的違法操作，而且還可能具有主觀動機。由于經濟行為的外部性和搭便車、信息不對稱等原因，很有必要進行會計管制。但是，我們不能從根本上消除會計尋租，只能在一定程度上扼制村級會計尋租活動的發生和蔓延，從以下幾個方面適度控制會計尋租：（1）完善監督機制，在管理者與被管制者之間找到合理均衡點。（2）提高村民的民主意識和素質，形成共同扼制會計尋租的合力。（3）暢通維權渠道，對會計尋租行為尤其是非法的會計尋租行為不但要予以披露，而且要對其會計尋租行所造成的損失或影響采取有效的補救措施和處罰措施。（4）強化財務公開力度，按規定的時間、地點、程度、形式對村級財務事項進行公開，并向村民及時提供真實可靠的會計信息，從根本上解決信息不對稱問題。

2 當前村級財務管理中存在的問題

2.1 會計基礎工作薄弱

一是會計機構和會計人員設置不規范。有的村即使設立了會計機構，出納和會計也由一人兼職，會計分工不明確，崗位設置不合理。二是會計資料不完整、不規范，會計交接手續不完善。在一些偏遠的農村，還存在“包包賬”、“缺賬”、“無賬”的現象。三是會計核算不符合要求。沒有按照國家統一會計制度的要求進行核算，會計指標的口徑、相互可比性、處理方法前后各期不一致。四是財務公開不規范。內容不真實和過于簡單，公開時間不及時，公開程序不合理，公開效果不明顯，無意見反饋渠道，問題得不到長期解決。五是資金資產管理混亂。重資金、輕資產，家底不明、資產隨意處置的現象比比皆是，致使集體資產流失嚴重。

2.2 財務制度不完善，違法違紀現象嚴重

絕大多數村雖然制訂了財務管理制度，但這些制度很少或者沒有去落實。如有些村在財務制度上對招待費、工程建設等作出了嚴格的規定，但是招待費卻居高不下，幾十萬、上百萬的工程項目沒有通過公開招標，僅憑村支部書記或村主任來決定落實。

由于監督不力，管理失控，一些農村在財務管理方面存在著嚴重的違紀現象。如賬外賬、公款私存、濫發補助、貪污挪用、公款旅游等等。

2.3 會計信息嚴重失真

由于一些鄉（鎮、街）對村級財務的指導和監督經常出現“真空”現象，大多數村會計業務素質較低，并受制于兩委（黨支部和村委會）負責人的牽制，內部監督制度和措施流于形式，賬表不符、賬賬不符、賬實不符的現象經常發生，造成會計信息嚴重失真。

2.4 財會人員素質較低

目前，我國大多數村的財會人員由村干部兼任，業務水平普遍偏低，缺乏管理經驗和會計業務知識，理財水平不高。除城郊結合部的部分農村會計擁有中專或大專學歷外，其他地方的農村會計大多數是小學文化、初中文化，有高中文化的較少，無證上崗和沒有經過專業培訓的現象相當嚴重。

3 改進當前村級財務管理問題的對策

3.1 實行村賬托管，確保村級財務運行科學化

村賬托管通常是由村級合作經濟組織或村民委員會將集體會計賬目委托鄉（鎮、街）專門設立的會計委托代理服務中心進行記賬、算賬，代行會計職能的管理辦法。實行村賬托管后，村不再設會計崗位，只設報帳員。報賬員承擔報賬、出納、統計及其他經濟管理事項等職能。其基本作法是：“一個委托”（經村民代表大會討論通過，村委會以書面形式委托鄉鎮街進行財務管理），“二級審核”（一切開支須經村民主理財小組和會計委托代理服務中心審核后方可報賬），“三方履職”（鄉鎮街會計委托代理服務中心主任、會計和村出納共同負責財務管理和核算），“四層監督”（村民主理財小組進行群眾監督、會計委托代理服務中心進行業務監督、鄉鎮街審計站進行審計監督、鄉鎮街紀委對大額資金進行紀律監督），“五權不變”（資產所有權、資金使用權、財務審批權、資產處置權、民主監督權不變），“六個統一”（統一制度、票據、審核、記賬、建檔、公開）。村賬托管作為一種新的管理機制，在委托手續、會計委托代理服務中心的職責和制度、管理手段、委托單位的職責等方面要注重規范和完善。

同村賬鄉（鎮、街）管相比，村賬托管在法律依據、村委會和村民的管理權限、管理方式、程序等方面有著較大的區別。村賬鄉（鎮、街）管的做法顯然缺乏法律依據，并具有以下缺點：一是從實質上取消了村委會對自己村內財務的管理權，進一步削弱了村委會的職能。二是在實行村賬鄉管的實踐操作過程中，往往把村賬鄉管直接變成了由鄉直接操縱，支配原本屬于村民集體所有的財產，容易損害村民的利益，引起群眾的強烈不滿。三是作為集體資產所有者的村民無法了解財務運作的詳情。四是形成了財務支出事實上的“雙審批”制。五是弱化了村級經濟發展成果與其財政利益之間的直接聯系。

同村級財務代理記賬相比，村賬托管在性質、側重點、管理方式等方面有著較大的區別。村級財務代理記賬也有非常明顯的不足之處：一是村級財務代理記賬制使村級集體資產的跟蹤管理和處置權受到了限制。二是不利于調動村級財務管理人員的積極性。三是村級財務代理記賬制在現行體制和村級財務狀況下，很難完全避免出現平調、挪用、擠占村級集體資金的現象。四是在實行村級財務代理記賬的過程中，如果不采取強有力的監管手段和措施，那么賬外賬、小金庫、公款私存等“對策”將會成為一些村級組織的被迫選擇。

權衡村賬托管、村賬鄉（鎮、街）管、村級財務代理記賬等三種村級財務管理方式，其中村賬托管不失為一種較好的管理模式，既可以有效地降低會計核算成本，加強會計核算，又可以強化民主監督，堵塞村級財務管理漏洞。這種管理方式不僅適應經濟欠發達的農村，而且更適合于經濟較發達的城郊農村，具有很強的生命力和適用性。

3.2 落實“四民”舉措，確保村級財務管理規范化

第一，要強化民主管理，保障農民群眾的知情權。村黨組織、村民委員會要依據黨的方針政策和國家的法律法規，組織全體村民或村民代表結合實際討論制定和完善財務管理制度、村民自治章程、村規民約、村民會議和村民代表會議議事規則，用制度規范村干部和村民行為，增強村民自我管理、自我教育、自我服務的能力。

第二，要強化民主決策，確保農民群眾的參與權。完善民主決策的內容、方式和程序，進一步規范和完善民主決策機制。在不涉及商業機密的情況下，村級重大財務事項必須實行“四議兩公開”，即必須堅持黨支部（或村委會）提議、支村兩委商議、黨員大會和理事會或監事會審議、村民（代表）大會決議，并將財務決策實施過程和結果公開，最大限度地保障群眾的知情權、參與權、決策權和監督權。

第三，要強化民主監督，融洽黨群干群關系。規范和完善財務公開內容、形式、時間、地點和程序，及時接受群眾監督。要把財務管理納入“村官”述職述廉制度、民主評議村干部制度中，讓村干部尊重民意而理性理財。加大村級財務的審計監督力度，以查處和打擊農村黨員干部違紀違法現象的實際成效取信于民。

第四，要強化民主理財，堵塞財務管理漏洞。通過村民（代表）會議選舉產生3～7名政策觀念強、熟悉財會業務、工作責任心強、敢于堅持原則的非支村兩委成員或非村主要領導干部的近親屬擔任民主理財小組成員，規定工作職責、權限和要求，根據實際情況實行誤工補貼制。每月或按季度召開由組長主持的理財會議，對財務制度的實施情況、財務收支、收益分配、三資（資產、資金、資源）管理情況、財務賬目、經濟合同實施情況等進行監督檢查，并做好理財會議記錄。在審核過程中，對不合理、不合法的經濟事項堅決不予通過。

3.3 健全配套措施，確保村級財務管理長效化

一是要加強農村會計人員后續教育和職業道德建設力度，建立健全農村會計人員激勵機制，著力提高農村財會人員綜合素質，保持農村會計人員隊伍的穩定性。二是探索農村會計委派制、農村會計職業化管理、注冊會計師進入農村審計領域等舉措，提升村級財務管理水平。三是要強化領導，摸清家底，通過剝離企業關聯債務、回收欠款、盤活資產、動用節余，及時化解村級債務。四是規范村級權力運行，大力推廣書記、主任責任制，支村兩委干部交叉任職，降低成本。五是要引導廣大農村干部更新發展思維，理清發展思路，堅持科學發展觀，結合本村實際情況，借鑒先進經驗及做法，制定本村近期及長遠發展規劃，調整和優化產業結構，實施科技興農戰略，加強農業綜合生產能力建設，積極推進社會主義新農村建設，大力發展農村經濟。

[1]鄭文凱，賀余偉，黃連貴.新編村集體經濟組織會計教材[M].北京：中國經濟出版社，2004.

[2]雷光勇，劉金文，柳木華.經濟后果、會計管制與會計尋租[J].會計研究，2001，（9）：50-53.

[3]全國會計專業技術資格考試領導小組辦公室.高級會計實務科目考試大綱[M].上海：經濟科學出版社，2006.142-143.