淺談加強政府投資農業項目后評估

皮業林

（湖南省農業經濟和農業區劃研究所，湖南 長沙 410125）

1 項目后評估的基本概念

投資項目后評估是指投資項目建成投產運營一段時間后，實際檢查和考核投資項目的實施效果，對投資項目的立項決策、設計施工、竣工投產、生產運營等全部過程進行系統的分析研究，合理預測投資項目的未來前景，對照項目決策目標分析投資項目目標實現的程度，對投資項目的成敗作出客觀、公正、科學的結論。投資項目后評估作為項目管理的一種手段起源于國外。最早開展投資項目后評估工作，把投資項目后評估工作制度化、模式化，并長期堅持于投資項目管理工作過程的是世界銀行。我國的投資項目后評估工作開展比較晚，20世紀80年代初期開始逐步認識到投資項目后評估的重要作用，經歷了逐步認識、引進技術、實驗探索、正式起步四個階段。2009年元月1日，國家發改委發布了《中央政府投資項目后評估管理辦法（試行）》，標志著我國中央政府投資項目后評估工作步入制度化軌道。

2 政府投資農業項目的內涵及后評估的意義

政府投資農業項目是指政府為實現一定的經濟社會目標投入全部資金或投入部分資金的同時調動社會投資，針對某個農業生產活動或某項公共服務活動，采購儀器設備、建設各種建構筑物及設施，形成固定資產，依托這些固定資產生產初級農產品、農產品加工產品及提供公共服務。農業投資項目相對于基礎設施、工業商業項目，具有建設內容綜合性強、受資源的限制性強、投資回收期長且效益具有不穩定性、與千萬農民利益緊密相連等特點。政府投入農業項目除上述特征外，其融資方案比較特殊，投資主體主要是政府。

我國是農業大國，也是人口大國，農業承擔著確保食物安全的重大任務；各級政府每年投入大量資金支持一批農業項目。開展政府投資農業項目后評估項目有著多方面的作用。一是對政府投資農業項目決策起到督促和保證作用。后評估能促使農業投資項目決策者在主觀上采取認真、細致、慎重的態度，做好決策工作，確保決策的科學性、公正性。二是確保各級政府對農業的投資發揮更大的效益。各級政府為了促進農業發展，常常選擇重點領域、關鍵環節布局投資項目。由于咨詢單位、決策部門在決策分析時，其掌握的資料是有限的，對于重點領域、關鍵環節把握不一定很準確，經后評估后可指導決策部門對投資重點進行調整，將政府對農業的投資使用到農業發展最需的領域，提高投資效益。三是有利于完善決策方法和評價參數體系。農業項目綜合性強，受自然因素影響較大，咨詢專家所采取的現行評價方式和參數，很難得出全面而科學的結論。后評估可發現項目決策未考慮到的問題，經過對這些問題分析研究，可得出更加完善的參數體系和評估方法。四是為實施處于困境的政府投資農業項目指引出路。受當時決策方法或其它主客觀原因的限制，個別政府投入的農業項目在實施過程中面臨生產、技術、經濟等方面的困境，難以繼續推進，無法達到預期目標。后評估可以把這類項目存在的問題分析清楚，提出解決辦法，向國家有關部門提供再決策依據，保證各級政府對農業的投資發揮效益。五是有利于提高設計、施工水平和引進技術、裝備的成功率。后評估工作中可以及時發現工程設計不足及施工中存在問題，以及品種選擇、技術方案和設備選型對當地情況不適應的問題。后評估將這些問題總結出來并提出完善方案，有利于提高項目的技術裝備水平。

3 開展政府投資農業項目后評估的建議

3.1 建立農業項目后評估工作機制

目前我國項目后評估工作主要針對固定資產投資建設項目。隨著我國投資改革的不斷深入，后評估工作將越來越受到重視，政府對農業的投資項目后評估也需逐步開展起來。我國政府對農業投資分為中央政府投資和地方各級政府投資。為確保政府投資農業項目達到預期目標，各級政府農業投資項目管理部門應根據《中央政府投資項目后評估管理辦法試行》，針對農業項目自身特點，建立農業項目后評估工作機制。一是中央和地方各級政府農業投資項目管理部門，要將其審批的農業投資項目后評估工作納入到工作計劃，建立后評估信息管理系統，確保該項工作正常、有序開展；二是要科學合理地選擇后評估項目。各級政府每年審批的農業投資項目很多，不可能一一開展后評估，應當選擇投資額較大、對行業和區域發展影響較大的產業化開發項目、公益性項目以及采用新技術、新裝備、新運營模式的項目。具體評估項目選擇時先對項目進行分類，按一定比例確定評估項目數，然后采取隨機抽樣的方式，這樣有利于促進項目承擔單位認真組織項目實施；三是后評估工作應委托給具有乙級以上（含乙級）資質的農業工程咨詢單位承擔，而且同一項目前期可研、設計和后評估工作不能由同一咨詢機構承擔，確保項目后評估工作的獨立、公正、客觀、科學；四是各級政府農業項目主管部門應當根據年度項目后評估計劃，安排一定數量的項目后評估工作經費，保障評估工作順利開展。

3.2 合理選擇農業項目后評估方法和重點目標

投資項目后評估是一項系統工程，它涉及到社會、政治、經濟、技術、生態環境和人文等各方面，而且不同類型的投資項目如工業、農業項目有其自身的特點，評估方法和重點也可能不完全相同。投資項目后評估方法有邏輯框架法、對比法、調查法、專家打分法等。根據農業項目的特點，其后評估方法采用對比法較為適合，即將項目實際發生的情況與若無項目可能發生的情況進行對比，以度量項目的真實效益影響和作用。一般說來，投資項目在編制可行性研究報告時，每個項目都有經濟效益、環境效益、區域發展等多個建設目標。這些目標有些是從政府的角度提出的，有些是站在企業角度提出來的。政府投資農業項目，因出資人是政府，其后評估重點工作應放在政府所需要的目標。按此原則，筆者認為政府投資農業項目應重點評估區域經濟發展目標、農業產業發展目標、現代農業技術創新與傳播目標、農民就業與農民增收目標、農業資源保護與可持續性開發目標等。

3.3 加強農業項目后評估人才培訓

我國工程咨詢實行執業資格證制度，自2004年起實行全國統考，已經培養了一支注冊咨詢師隊伍。由于執業資格證考試，注重工程咨詢的基本知識、原理和方法，很少涉及到具體專業技術，因此，開展政府投資農業項目后評估工作必須培養一支既掌握了工程咨詢方法，又懂得相關農業科技知識的人才隊伍。一是農業工程咨詢單位對從業人員在加強項目后評估程序、評估方法等（培訓的同時，注重現代農業科技知識的培訓；二是委托評估單位根據自身要求，有針對性的組織培訓。各級農業投資項目主管單位根據項目管理需要，組織被委托單位咨詢評估人員，開展有針對性的培訓。如2008年7月，國家農業綜合開發辦組織世行貸款項目監測評估短訓班，聘請世行評估專家和國內相關專評講課，取得了良好的培訓效果。

3.4 注重農業項目后評估成果應用

開展政府投資農業項目后評估的目的，是總結投資項目成功和失敗的經驗教訓、檢驗和鑒定政府農業投資決策和執行情況，為制定投資管理的有關政策提供科學依據。各級政府農業投資項目主管部門要注重對項目后評估成果的應用。對項目后評估總結出來的成功經驗和做法，要運用到投資決策中去，提高政府投資效率，對后評估出來的經驗教訓要認真研究，完善項目管理制度，提高投資決策水平。與此同時，各級農業投資項目管理部門要根據同類項目后評估總結的經驗教訓，認真檢查正在實施的同類項目，對于管理環節易出現的問題加強監控，對于承擔單位易發生的問題，督促其完善實施方案，確保政府投資達到預期效果。加強政府投資農業項目后期指導，認真檢查后評估項目承擔單位對咨詢單位提出的后期營運建議采納情況，確保項目持續運營。

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