我國農業面源污染管理政策分析與對策研究

周早弘

（江西財經大學旅游與城市管理學院，江西 南昌 330032)

1 我國農業面源污染的管理政策

1.1 我國農業面源污染管理制度的演變

我國農業面源污染的環境管理制度是隨著我國總體環境政策發展而逐漸建立起來的，經歷了從無到有，從分散管理到統一管理，從行業管理到專業管理的演變歷程[1]。（1）體系初創階段（1980～1984年）：在此階段內，國務院成立環境保護領導小組；整體環境保護工作和農業環境保護被納入國家職能；農業環保開始建立但并沒有明確專門部門；農業面源污染環境管理尚未提出。（2）分散管理階段（1984～1998年）：1990年前的管理制度演變包括國務院成立環境保護委員會；國家成立專門部門負責環境保護工作；環保部門以立法和執法為目標實施統一監督管理；農業環保作為專門領域被指定為農業部門的職責。1990至1998年，農業面源污染環境管理工作被明確提出；農業面源污染防治被納入重點區域污染源控制計劃中。（3）集中管理階段（1998年至今）：在此階段內，國務院實施大規模機構改革；環保部門職能提升，環保局先升格為環保總局，后又升格為環保部；農業環保職能劃歸環保部門統一管理；農業面源污染環境管理成為環境保護重點領域。

1.2 我國農業面源污染管理政策的演變

1.2.1 農業面源污染環境管理的萌芽階段 我國農業面源污染環境管理的萌芽階段在20世紀80年代至90年代前中期。改革開放以來，隨著集約農業的發展，農業環境問題己經顯現。特別是農藥的過量使用，造成了不良的環境影響，引起政府開始關注農村環境保護工作，并在保護水環境的相關法規中，對農藥使用的環境安全做出了原則性規定。在這一階段，農藥的危害使得以農藥為代表的農業面源污染的防治工作進入了環境管理的范疇。但是，農業面源污染問題仍未引起人們重視。

1.2.2 農業面源污染防治政策的初步體現 20世紀90年代中后期，隨著我國經濟的快速發展，環境質量在局部地區逐步惡化，防治污染和保護環境成為當時十分迫切的任務。在這樣的大背景下，化肥、農藥等農業面源污染物的大量流失，影響了大氣、水、土壤等主要環境介質，導致農村生態環境退化，從而使農業面源污染防治被納入到這一時期的環境管理政策中。在1989年頒布的《環境保護法》中規定，要“加強農村環境保護，防止生態破壞，合理使用農藥、化肥等農業生產投入”，從而確定了農村環境保護工作的基本準則，為制訂各項農業面源污染防治政策提供了法律基礎。于是，在這一時期所制訂的有關水污染、大氣污染、固體廢棄物污染等重要的專項法規中，都對農業面源污染的化肥、農藥等進行了針對性的規定。盡管這一時期己經基本上確立了農村面源污染的環境管理制度，但由于缺乏相應的環境管理手段和保護措施，政策效果并不明顯，農業面源污染防治工作仍然沒有取得實質性的突破。

1.2.3 農業面源污染環境管理全面啟動 20世紀90年代以來，我國政府在城市污染治理和工業污染治理方面取得了一定的成就，但是仍然沒有遏制水環境惡化的局面。究其原因，其中一個重要因素是忽視了農業面源污染的管理。而且隨著集約化農業的發展，農業面源污染問題益顯現，直接破壞了農業賴于發展的自然生態系統，嚴重制約了農業的可持續發展能力。更為重要的是，農藥、化肥等的濫用，對農產品的安全也構成了嚴重的威脅，成為危害民眾健康的公害；同時，也極大地削弱了我國農產品的國際競爭力，阻礙了我國農產品走向國際市場的步伐，使得農業面源污染成為我國最為重要的環境問題。從而引起了政府的高度關注，從而開始下決心解決農村面源污染問題，先后制定了一系列專項管理制度。隨著這些環境專項管理制度貫徹執行的深入，農業面源污染的防治工作己經成為環境保護和農業發展的重點任務，但這僅僅是開始。在實際管理中，面對農業面源污染問題的復雜性，目前相應的環境政策顯然還很欠缺，這些政策的有效性和可操作性還有待于進一步檢驗和不斷完善。因此，解決我國的農業面源污染問題，還需要進一步完善相應的法規政策和實施措施[2]。

2 我國農業面源污染管理政策存在的問題

2.1 缺乏限定性農業生產技術標準

國內外經驗表明，農業面源污染的治理應當從源頭上控制開始，其中最主要的是制定和執行限定性農業生產技術規范。相對于工業污染防治和城市污染防治的法規體系來說，我國農業面源污染管理政策和農村環境保護政策還很不完善，特別是對農業面源污染的防治，政策法規體系還很滯后，農業活動未完全納入環境管理之中，缺少從源頭上控制農業面源污染產生的管理制度，更沒有限定性農業生產技術標準。

2.2 缺少針對農業面源污染防治的環境政策

在現有的農業面源污染環境管理政策中，只是針對主要污染源農藥和化肥頒布實施了一些環境政策，主要是針對生產、運輸、營銷、保管、使用等環節，缺少針對農業面源污染防治的規章制度，沒有規定肥料、農藥等使用不當造成污染的行為和責任。相反，國家為降低農業生產成本，對化肥、農藥生產企業實行補貼，一定程度上是刺激了化肥、農藥的大量施用，而對能改善環境的有機肥料反而沒有補貼。另外，我國目前還沒有綜合性和專業性的農業面源污染防治方面的環境管理制度。

2.3 相關規定可操作性不強

在我國環境管理政策中，對農業面源污染多為附帶性的規定，只是在相關的政策中增加一些條文，提出一些原則性和主題性內容。如2002年制定的《清潔生產促進法》規定：“農業生產者應當科學地使用化肥、農藥、農用薄膜和飼料添加劑，改進種植和養殖技術，實現農產品的優質、無害和農業生產廢物的資源化，防止農業環境污染”。這些規定可操作性不強，缺少配套的實施細則，使得農業面源污染的防治在環境政策中最終只是一種倡議或生態性的宣言，在司法實踐中無法落實而成為一紙空文。

2.4 責任追究制度不完善

農業面源污染環境管理政策的責任追究制度不完善，主要有3種情形：一是責任追究缺失，如《固體廢物污染環境防治法》、《水污染防治法》和《清潔生產促進法》相關條款都涉及了農業面源污染的相關污染問題，但都沒有規定相應的責任追究條款。二是責任含糊、不具體，致使無法落實。如《農產品質量安全法》規定使用農業投入品違反法律、行政法規和國務院農業行政主管部門的規定的，依照有關法律、行政法規的規定處罰。但是該法沒有規定執法部門，農業面源污染的管理部門可以是農業主管部門，也可以是環境保護部門，甚至還可能是水利部門等，具體由哪個主管部門進行處罰，規定不具體，致使無法落實；況且涉及農業投入品管理的法律、行政法規又很少，主要是部門規章，其法律效力較低。三是責任追究太輕，難以起到懲戒作用。如《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》規定，對違反規定在秸稈禁燒區內焚燒秸稈的，可以對直接責任人處以20元以下罰款。這種責任追究制度非常輕微，形同虛設，根本不能起到懲治作用[3]。

3 防治農業面源污染的政策建議

3.1 建立限定性農業生產技術標準

建立清潔生產的技術規范體系，采用標準化生產和質量全程控制手段，引導和幫助農民科學用肥、安全用藥，扶植優勢農產品品牌，完善檢驗檢測體系，擴大農產品質量安全監管控制范圍，提高農產品的優等品率及安全達標率，全面提高優勢農產品的質量安全水平。進一步完善我國農藥管理法律法規、技術規范和標準體系，強化環境保護部門在農藥安全管理中的地位和作用，健全農藥污染監測體系，對農藥生產、使用、貯存和運輸等全過程進行有效監控。

借鑒國外的肥料施用法規，制定農田管理制度，對農業生產過程中的行為等運用法律和規章制度進行規定和管理，強調農業面源污染控制的重要性；推廣環境安全的良好農業措施系統，規范農田施肥的時間、種類和數量。加強基礎研究，制定水源保護地政策，制定不同區域水源保護的技術標準，規定允許種植的作物類型(輪作體系)、施肥數量、時間、種類和方法等。也可采用經濟杠桿，實施生態農業鼓勵政策，對采取農田管理措施的農戶給予獎勵，而對破壞環境的予以懲罰。

3.2 完善環境管理制度

環境管理制度是保證實現農業面源污染控制目標的極其重要的途徑，是其他環境保護手段發揮作用的前提和基礎。只有在相應的環境管理制度保障之下，其他手段才具有合法性和權威性，才能強有力地得以實施。因此，要發揮政府的管理職能，制定及實施切實可行的環境管理制度；同時通過引導、約束、協調人們的觀念和行為，保證農業面源污染控制目標的實現。

在立法方面，國家有關部門應修改《環境保護法》、《水污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《漁業法》、《自然保護區管理條例》等法律法規中有關農業面源污染管理的相關條款，減少包括管理體制、管理機構職能等在內的法律間相互沖突的地方，增加相互關聯性。

地方政府應制定農田管理制度，加強農藥污染物管理，對農業有機廢棄物排放和有機廢棄物循環利用進行規制，完善農村環境管理體系的法律法規。

在農藥的使用上，制定農藥使用的國家標準和規范：堅持預防為主，綜合防治。建立病蟲害預測預報信息系統，推廣病蟲草綜合防治技術和生物防治技術，大力推廣生物農藥，減少化學農藥使用量。同時加強農藥噴施器具和使用方法的基礎研究，采用新型農藥噴施器具，改進農藥施用技術。加強農藥污染源頭控制，嚴格農藥品種登記與使用管理，采取積極措施，有計劃地淘汰一批高毒農藥和持久性農藥，研發對環境友好的新農藥(高效、低毒、低殘留的新型農藥劑型)，提高農藥企業的技術水平，改善農藥質量。

規制有機廢棄物的循環利用，促進我國商品化有機肥的產業發展，制定國家生產流程標準和相關的肥料質量標準，從政策上鼓勵研制和開發有機肥料的生產技術和方法，減少生產和儲運中的養分損失，努力提高有機肥資源的農業利用比例，提高有機肥的“廣域循環”(異地循環利用)和“靜脈循環”(當地循環利用)機制。

制定有機肥料施用的法規，根據地區氣候、土壤、作物條件制定有機肥的使用量、使用時間和施用方法(包括制定有機肥和無機肥的平衡施用比例)，減少施用過程中引起的非點源污染。在農村環境發展規劃中鼓勵全面開展秸稈綜合利用，減少秸稈焚燒和有機肥料積累的環境影響。同時，開展村鎮生活垃圾處理設施的建設，加快農村生活垃圾的資源化處理進程，從經濟、自然和技術層面綜合調查和研究目前有機廢棄物的循環再利用可行性方案。

3.3 建立流域管理機制

一是制定流域管理措施技術規范。參考國內外相關管理模式，結合農業面源污染的特點，建立流域尺度的農業面源污染類型、等級、程度等評價指標體系；并在綜合分析的基礎上，建立一套功能完善、科學合理、操作簡便的監測體系。建立以農業面源污染治理為主的流域管理指標體系，針對農業面源污染的有關內容，組織相關領域的專家在廣泛考察的基礎上，初步制定農業面源污染流域管理措施技術規范。二是完善配套措施，包括人員保障措施、資金保障措施以及協調機制保障措施等，以保障農業面源污染防治工作的順利開展。

3.4 完善農業面源污染防治的社會參與機制

一是提高農戶環境保護與參與意識。通過有線電視、報紙、廣播等輿論傳媒，使農民認識到控制農業面源污染的意義，自覺采用環保型農業生產技術，主動參與農業面源污染的防治。二是鼓勵非政府組織(NGO)參與。經驗證明非政府組織作為公眾力量在環境保護中的作用不可替代，因此優化政策條件鼓勵非政府組織參與農業面源污染防治具有重要作用，發揮非政府環境組織的專業優勢，建立完善的監督管理機制。

[1]聶國卿.我國轉型時期環境治理的經濟學分析[M].北京：中國經濟出版社，2006.

[2]李 遠，王曉霞.我國農業面源污染環境管理：公共政策展望[J].環境保護，2005，（11）：23-26.

[3]段宗亮，田 昆，劉惠芳，等.拉市海濕地周邊面源污染現狀調查[J].安徽農業科學，2008，36（30）：13374-13375.

[4]劉冬梅，管宏杰.美、日農業面源污染防治立法及對中國的啟示與借鑒[J].世界農業，2008，348（4）：35-37.

[5]李高明，鐵柏清，李杰峰，等.湖南典型土壤類型和耕作方式的氮磷損失特征研究[J].湖南農業科學，2009，（4）：52-54.