構建適應新農村建設要求的公共財政體系

魯 敏

(河北理工大學經濟管理學院,河北唐山 063009)

構建適應新農村建設要求的公共財政體系

魯 敏

(河北理工大學經濟管理學院,河北唐山 063009)

三農問題;農村公共財政;財政政策

建設社會主義新農村要求改革農村公共財政。描述了我國農村公共財政的現狀和形成機制,探討了在當前財政緊張的約束條件下,改革現行農村財政,構建合理的適應新農村建設要求的公共財政體系,實現城鄉一體化發展的格局。

黨的十七屆三中全會提出將建設社會主義新農村作為戰略任務,把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為根本要求,吹響了農村發展改革的號角。構建農村公共財政框架是建設社會主義新農村的重要環節。在當前情況下,農村公共財政建設滯后更是一個不爭的事實。

一制約新農村建設的公共財政因素分析

1 公共財政制度缺失

我國公共產品的“二元供給制度”是農村公共產品供給制度缺失及農村公共產品匱乏的主要原因,也是嚴重影響農村經濟發展,制約農民收入提高的制度性根源。在公共產品消費的問題上,農村的水、電、路、電話、學校主要依靠農民自己集資建設的,政府公共財政的短缺和歷史欠賬,直接影響到農民生活和農業生產;在基礎建設和固定資產的投資上,城鄉之間差距懸殊;據統計,國家財政和金融在城鄉之間分配之比為 10:1。城鄉不平等、不合理、不公平的政府制度供給,使城鄉義務教育,公共衛生,社會保障的制度和投入體制上處于分割狀態。據統計,2002年農村義務教育總投入中,政府預算內投入占到7812%,1999—2000年政府農村衛生支出累計只有 690元,僅占政府衛生總預算的 1519%;在社會保障上,農村政策保障程度極低,制度設計上未考慮農村人口的生、老、病、死因素,農村社會保障處于半缺失和缺失狀態。

2 公共財政支農總量不足

政府支農資金總量明顯不足,財政支農資金穩定增長機制缺乏,是當前農村發展的政策根源。據有關資料顯示,1996—2000年我國財政農業投資總量分別占當年農業總產值的 419%、513%、714%、7%、818%,而發達國家同期的支持水平約為 30%～50%,印度、巴西、巴基斯坦等發展中國家也達到 10%～20%。

農業投資比較率 (農業投資占全社會投資的比重和農業產值占國民生產總值比重智商)是判斷對農業重視程度的重要指標,發達國家進入工業化時期這一重要指標為 1,而我國現階段還不到 012,這足以說明對農業投入的嚴重不足。

3 公共財政支農的結構不優

我國目前對農村的財政資金支持結構不優,表現為一是生產性公共財政供給不足。一方面如大型水利澆灌設施,大型農用固定資產以及良種的培育等,這些公共產品是農民所急需而自身又無法提供的,另一方面原有的基礎設施因缺乏維護也遭到了相當程度的破壞。如水利設施毀損,農田水土流失嚴重,鄉間道路年久失修,導致農業抗災能力薄弱,農業生產的持續、穩定發展缺乏后勁。二是一些非生產性公共品供給膨脹。表現在關系農民生產生活的各項服務,即“七站八所”等事業單位提供的各項服務,與農民生產生活關系不大,卻要占用大量的支農資金。

據國務院發展研究中心統計表明,2004年我國政府農業財政支出中約有 70%的被用在農業行政事業經費;農業基本設施的投入在整個農業支持中的比重低,僅 23196%;用于提高農業生產水平的農業科技三費占支農支出的 1%,大大低于發展中國家的農業科技投入;直接關系農村貧困和失去勞動能力的農村居民補貼占財政的比例小且有下降的趨勢,其比重由 1990年的 5128%下降到 2004年的3164%。

4 公共財政支農資金效率不高

一是財政資金對農村的投入不合理,沒有將促進農民生產水平的提高和增加收入作為重點和方向,使得農業抗擊自然風險的能力和農業產出的水平沒有提升,從而影響資金的整體效益。二是資金浪費和挪用現象嚴重,公共財政項目論證缺乏科學性,項目預算管理和審計監督不到位。在 2002年全國組織的對水利資金的專項審計中,不少省市出現了非常嚴重的挪用甚至腐敗案件。

二現行農村公共財政制度形成的原因分析

1 城鄉分割的二元經濟結構

長期以來我國推行優先發展重工業的非均衡發展模式,實行城鄉分割的二元經濟結構,通過以農補工來支持工業資本積累和城市經濟建設。城市居民與農民享受著很不公允的待遇。當前,除國防、外交這類公共品,其收益能夠大致在城鄉居民間均衡分享外,其余的公共品均采取分割、分享制度。這種非均衡的城鄉公共產品供給制度的安排,導致了農村公共產品供給的嚴重短缺,農村基礎設施的瓶頸和“病殘”,極大地制約了農業的可持續發展。這種非均衡的城鄉公共產品供給的制度安排,其結果必然導致農村公共財政資金的嚴重短缺。

2 基層財政萎縮

自 1994年國家實施分稅制改革以來,各農戶繳納的農業稅收、五項統籌和鄉鎮企業稅收成為鄉鎮財政的主要來源,某些地區鄉鎮企業發展的停滯,使得鄉鎮稅源極其有限;2002年全國逐漸減輕和免除農業稅后,中央雖然加大了對農村支持,但是轉移支付力度不夠,預算內資金嚴重不足。制度內資金供給的不足,使得制度外籌資成為另一條渠道,這也從某種程度上成為各種亂攤派、亂收費現象泛濫的誘因。

3 農村基層政府的職能定位,機構設置,運行方式等方面的不合理

在職能定位上,縣鄉兩級基層政府管了一些管不好和不該管的事情,出現了“越位”問題,一些地方政府熱衷于形象工程,面子工程和政績工程,將本來緊張的財政資金或用于本該由市場自身解決的問題上,或浪費在虛無縹緲的政績形象上;根據財權和事權相對應的原則,基層政府具有提供地方公共產品的責任,同時應當具有配套的制度和資金保障,但相應的制度和財政保障的“缺位”使得農村公共產品供給鏈條斷裂。

在機構設置上,地方行政管理機構的臃腫導致基層財政經常性費用開支規模過大,縣鄉兩級政府為了養活機構的管理人員占有大量的財政資源,而為當地居民提供的公共服務有限。縣鄉兩級政府從歷史上沿襲而來且不斷膨脹的行政管理機構,制約了農村公共品資金的有效供應。

在行政運行效率上,近年來雖然地方政府機關的成本意識和效率觀念有所提高,但是衙門作風在不少地方仍盛行,機關吃、拿、卡、要,衙門 “門難進、臉難看、事難辦”的現象沒有得到根本改觀,行政低效運行。

4 公共產品供給的技術性缺乏

我國農村人口眾多,分布的地域廣大,對農村公共產品的需求規模較大,由于政府資源是有限的,單靠政府供給是無法滿足農村公共需求的。理論上認為,公共產品的社會化提供是彌補財政資金不足的重要手段。據估算,我國現階段農村公共產品的財政依存率達到 98%以上,由于農業的低效,民間資本不愿參與到農業發展和農村建設中來。

三對策研究

十七屆三中全會指出,農業、農村、農民問題關系黨和國家事業發展全局,我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段,進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻,進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。因此適應十七屆三中全會的要求,構建適應新農村建設要求的公共財政體系,勢在必行。

1 合理界定明確農村公共產品的范圍和供給模式

(1)堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針,給予城鄉公共服務等值化,明確農村水、電、路、電話等基礎設施和農村居民的教育,醫療,社會保障的公共產品或者準公共產品的定位,明確政府應當提供相應的服務的事權和責任。

(2)科學合理的確定各級政府的事權。對于受益范圍不同的公共產品,應由相應級別的政府提供。對受益范圍遍及全國的公共產品,由中央政府提供,而受益范圍主要是地方的公共產品,則由相應層次的地方政府提供,具有外溢性的地方性公共產品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供。以此為準則,中央政府在提供農村公共產品時,主要是從事跨經濟協作區的大江、大河、大湖的治理、農業科技成果推廣、農業環境保護、農業信息網的建設、農業基礎科學研究以及與國防建設有關的民兵建設、與國民素質相關的義務教育等。地方政府應主要從事本區域內的農業基礎性及社會效益較顯著的項目的投資及管理,農村醫療和社會保障的平臺建立和財政扶持。

(3)根據事權與財權一致的原則和對各級政府事權的劃分,合理的劃分中央和地方各級政府的財權,并對各級財政的財權和事權予以立法確認,建立剛性約束,防止財權劃分的隨意性和不確定變更行為。

2 改革農村政府管理體制和財政監督體制

(1)根據政府的職能,構建機構精簡、運轉高效的縣鄉政府;積極推進鄉鎮改革,把轉變職能與減人、減事和減支結合起來,降低行政運行成本。

(2)加強對支農資金的監督管理。要建立財政支農資金跟蹤機制,保證農業資金真正用于農業農村;要建立加強財政支農資金項目科學性調研和論證,確保資金使用的效率。

3 創新資金供給模式,拓寬資金渠道

在明確產權的前提下,積極引進民間資金和外資,按照“誰引進、誰收費”,“誰投資、誰受益”的原則,大力興辦農村公共產品事業。政府要提供優惠政策,如采取給予補助、優惠貸款、減免稅收等形式,鼓勵經濟實體、個人和其他社會力量投資農村公共產品,推動多渠道、競爭性供給格局的形成,有效增加了對農村公共產品的投資。

4 加強轉移支付力度

我國自 1994年分稅制改革以來,增值稅、消費稅和關稅等稅源較大的稅種劃歸中央稅,而諸如營業稅、財產稅等一些稅種劃歸地方稅。中央財政收入和地方財政收入與各自對應的事權不對等,地方財政收支平衡嚴重依賴于中央財政的轉移支付。在當前條件下,各地的發展不均衡的態勢又加大了部分貧困地區公共財政困境,按照 “公平優先,兼顧效率”的原則,加強對地方特別是困難地區的財政轉移支付力度,縮小工農之間的差距、地方之間的差異,實現公共服務水平的均等化。

[1] 徐增陽,楊翠萍 1深化稅費改革需要創新農村公共產品供給體制 [J]1調研世界,2004,(6)1

[2] 王國華 1農村公共產品供給與農民收人問題研究 [J]1中央財經大學學報,2040,(1)1

[3] 葉文輝 1農村公共產品供給體制的改革和制度創新 [J]1財經研究,2004(2)1

[4] 陳小安 1農村公共產品供給決策機制:現狀、問題與對策[J]1西南民族大學學報 (人文社科版),2005(4)1

[5] 財政部農業司課題組 1公共財政及蓋農村問題研究報告[J]1農業經濟問題,2004,(7)1

[6] 馬曉河,方松海 1我國農村公共品的供給現狀、問題與對策 [J]1農業經濟問題,2005,(4)1

Construction of the Public Finance System to the New RuralDevelopment Requirements

LU Min
(College of Economic andManagement,Hebei Polytechnic University,Tangshan Hebei 063009,China)

three agricultural issues;rural public finance;fiscal policy

To develop a new socialist countryside in rural areas requires refor m of public finances1The article de2 scribes the rural public finance current situation and the mechanism of its formation,and discusses on refor ming the current rural finance in the current financial constraints,building a reasonable public finance system to adapt to the new demands of the construction in rural areas,achieving the urban and rural integration development pattern1

F 32013

A

167322804(2010)0320059203

2009211210