廣西公交燃油補貼管理中存在的問題與對策

○黃科宏程森成

（1、武漢理工大學 湖北 武漢 430070 2、廣西城建投資集團 廣西 南寧 530028）

為了改變石油價格長期低于市場的狀況，國家采取了積極穩妥的措施推進能源價格改革，先后幾次提高國內成品油價格，消化油價調整給相關行業帶來的成本負擔，建立對公益性行業特別是城市公交企業給以補貼的機制。這一做法是實現城市公交可持續發展的內在要求，是公共服務實現的保障措施。

一、廣西燃油補貼中存在的主要問題

1、燃油補貼核算方式中存在的問題

（1）按車、設備自然臺數量核算燃油補貼有失公平。按車、設備數量發放燃油補貼的辦法，雖能保障補貼資金順利及時發放，但由于車型號不同、馬力大小不同、使用的年限不同、司機駕駛技術不同，所耗用的油量肯定不盡相同，一味只按擁有的車輛數量和運營里程、作業時間計算的耗油量發放補貼資金，有失補貼公平。

（2）燃油補貼以實際燃油量為基數核算難以操作。現行政策規定，中央財政每年按照前年各行業主管部門統計上報的各地區、各行業用油量為基數，并按補貼時間、提價幅度以及對各省（自治區、直轄市）分行業負擔比例，核定各地、各時間段的補貼資金，且要求各地也按各行業、各單位、個人的各車、船、設備實際用油量、補貼時間、提價幅度發放補貼。事實上，作為具體執行此政策的地方行政部門，很難掌握公交企業的實際用油量數據；特別是縣級公交企業大多數屬于民營企業，用油渠道不規范，加油沒有固定站點，車主、司機用油數量只記支出金額或按自己習慣的各種格式記錄數據，區域范圍內準確統計實際耗油量無法落實。所以按照實際用油量來制定燃油補貼標準，在廣西很多公交行業欠發達、欠規范的市縣，其行業主管部門一直缺乏掌握基礎數據的手段，無法建立核算模型，政策規定的辦法難以操作。

2、燃油補貼對象存在的問題

（1）城市公共交通與農村道路客運界定不明。由于現行的國家政策對城市公交與農村道路客運界定較籠統，而中央財政對城市公交企業的油價補貼金額比農村道路客運的油價補貼金額高，如2008年兩者就有10倍之差，因此部分農村道路客運企業為了獲得更高的燃油補貼資金，做起書面文章，改頭換面申報為城市公交公司經營車輛，但其經營實質依然是農村道路客運。

（2）補貼對象模糊不清。在面向企業補貼的思路指導下，企業成本的核算往往也是針對整個企業，未以線路劃分。補貼的考核指標是按整個企業運營的車公里或人公里來核算，效益好不需要補貼的線路和效益差而需要補貼的線路混雜在一起，不僅掩蓋了經營性虧損，無形中也增加了補貼的額度，增加了政府的負擔。

（3）掛靠車輛能否獲得燃油補貼不明確。城市公交掛靠經營現象的出現與多年前全民辦交通的思路密不可分。在這種思路倡導下，很多公交行業欠發達的市縣主管部門將城市公交營運準入門檻降得很低，積極鼓勵有資金條件的個體和私營企業都來買車辦公交。掛靠車的行為一直延續，不斷擴展，嚴重擾亂了城市公共客運交通市場的正常秩序，埋下了危及公眾利益的安全隱患。但對于此類掛靠經營公交車輛能否獲得燃油補貼，相關部委并沒有明文規定。地方行政主管部門雖然清楚公交掛靠經營的諸多弊端，但顧及行業從業人員社會穩定與規范行業運行可能帶來的風險，一直采取延續舊制的管理辦法，不愿進行清理整頓、調整行業既有利益格局。

同時，在一些經濟欠發達地區（如靖西縣、合山市），政府和企業都沒有經費投入公交行業，通過集資購車、掛靠經營實現了公交行業的使命，如果不給他們補貼，也有失公平。這種事實導致掛靠車形成的虛擬公司與實際運營的公交公司難以區分，為燃油補貼管理帶來了實際的困難。

3、補貼形式存在的主要問題

（1）政策性補貼和經營性補貼沒有很好的界定，不利于調動公交企業的積極性和創造性。近年來，世界城市公交因燃料及勞動力費用提高等因素，運營成本不斷加大，虧損日益嚴重，各國政府普遍增加了對公交的政策性補貼，同時還出現了公交公有化趨勢。大多數國家一般把補貼分為兩部分，一部分為運營補貼，另一部分為資本補貼，運營補貼用于填補公交企業所有收入和全部運營成本之間的缺口。收入包括賣票收入、特許乘客載運收入、廣告收入等等，車輛更新作為運營成本的一部分，而大型重要設施如城市軌道線建設和公交重點站則單獨列為資本補貼的范疇。

但政府對公交提供政策性虧損補貼，是為了提高服務質量及吸引更多乘客，卻很難達到穩定的財政收支平衡的目的。對城市公共交通企業給予相應的政策性補貼，首先要區分公益性客運服務與經營性服務，使得政策性補貼有的放矢。既能提高有限的城市交通資源效益優化度，又能促進城市公共交通企業的效率提升。

（2）各種補貼形式存在的弊端。目前幾種補貼方式的現實補貼效果都不同程度上反映出各自的不合理性，公交企業越補越虧，生產開支增加、工作效率低下。追根究底，其癥結在于：國家對公交企業的補貼都是面向企業的，政府采取的補貼方式、考核的補貼指標都是針對整個企業，而非具體的公交線路。

事實上，并非所有的公交線路都存在虧損，并不是所有的公交線路都需要政府補貼。這種面向企業的公交補貼方式，較少地考慮到企業經營線路的優劣以及各企業經營的實際效率。對效益一般及欠佳的線路，經營單位的積極性先天不足；原本效益看好的優良線路，也極有可能因經營單位資質條件限制而得不到最佳發揮，最終因為效率低下而造成更加嚴重的虧損。

（3）缺乏對補貼效果的考核。目前一般的公交補貼規定考核的主要內容是路線運行是否按線路、按班次計劃執行，而對于補貼取得的實際效果則基本沒有考慮。對于服務質量的評價，最終也因考核標準難以量化而流于表面。對補貼發放后對城市公交的實際作用，還沒有作為評價及核算燃油補貼的參數。

二、對策建議

1、制定科學合理的燃油補貼測算方法

（1）利用現代GPRS信息技術測算的方式計算燃油補貼。通過開發及應用GPRS無線數據技術來對各種公交車輛的運營情況、行駛里程進行測算，按照實際運營里程進行補貼。從長遠來看，有利于公交行業管理、燃油補貼管理和運營安全管理。但從實際調研情況看，自治區的多數地級市已經應用GPRS無線數據技術，縣級市只有北流的公交公司應用了GPRS，全區應用GPRS無線數據技術還需時日和資金投入。

（2）以標準臺為基數計算燃油補貼。為了合理、公正、公平地制定燃油補貼分配方案，2009年廣西建設行政主管部門下發了專門文件，要求以標準臺為基數計算燃油補貼，標準臺的換算系數是按照住房與城鄉建設部《關于印發城市建設系統指標解釋的通知》（建綜[2001]255號）文件標準。

由于城市規模不同、人口保有量和經濟效益也不同，需要在一類城市、二類城市和縣級市之間設置調節系數，以調整各類城市公交運營的差異。綜合自治區調研情況和國內其他省市公交車不同城市燃油補貼的調節系數，建議調節系數定為：一類城市、二類城市和縣級市的調節系數比為1.46∶1.38∶1。

（3）根據公交線路里程，按照車輛行駛里程計算燃油補貼。在未應用GPRS無線數據技術的情況下，以各條公交線路的總里程為依據，根據線路投入車輛的標臺數、發車班數計算出單車行駛里程。具體計算方法為：

單車行駛里程＝線路里程×2×發班數÷線路總標臺數×單車標臺數

當然，發班數可以根據公交線路審批時的班數為依據，或是以人口比例測算線路相應的發班數。通過測算一定范圍區域內的人口比例及人口保有量，根據區域的不同功能類別，及不同工薪階層的人口比例，預測相應的出行量及發班數,通過這樣的數據來確定該區域的燃油補貼費用。

（4）利用客流量計算燃油補貼。智能公交系統具有智能調度功能，不僅可以規范發班密度，還可進行自動記錄統計，為線路調整決策等提供了科學依據。公交車安裝客流計數器，進一步為優化公交線路和燃油補貼提供依據。

在公交車上安裝客流計數器，以客流量為依據進行燃油補貼測算，同時輔以使用電子票證，可以計算出真實、準確的運營成本，有利于進行政策性虧損補貼。

2、統一公交車輛補貼發放方式

一般地，公交車輛補貼的發放辦法有兩種：燃油費用由公司統一支付的，公司可以按照燃油補貼標準和要求向主管部門提出申請，經交通主管部門審核同意后，相關部門將補貼金額劃撥到公司；燃油費用由不同經營者支付的，先由公司按企業自營、承包、掛靠三種類型，填寫《公交車輛燃油補貼發放登記表》，經審核同意，相關部門將補貼金額劃撥給公司，由公司發放給具體補貼對象。

3、建立適合區情的公交燃油補貼管理機制

（1）建立完善的燃油補貼測算機制。由公交公司制定年度或幾年收支平衡計劃及成本價格表，然后提交政府主管部門審批，政府作為監控人執行審定批準，同時考察計劃的合理性和有效性，然后據此對公交公司的由于燃油費用增加的支出進行補貼，確保公交企業的日常運營。

（2）建立完善的燃油補貼核查制度。對接受燃油補貼的公交企業的資金利用進行考查。借鑒國內外經驗，建立監督機制，政府派監督人員進入企業，監督企業的經營情況。

（3）建立嚴格的公交補貼評價監督機制。將公交服務質量納入考核范圍內，及時反饋補貼效果，優獎劣罰，促使公交覆蓋率、服務質量和服務水平得到保證。

（4）鼓勵公交企業大力發展智能公交。實行電子化的數據采集、智能化調度運營管理等，既有助于公交企業實施更有效的管理、降低企業成本，又能提高公交服務水平，同時又有利于政府及公眾對企業進行更透明化的監督和考評。

（5）明確界定城市公交。為了明確界定城市公交與農村道路客運，妥善解決涉及燃油補貼的糾紛，廣西建設行政主管部門下發了關于認真做好全區城市公交車輛運營數量統計核實工作的通知，進一步細化財建[2008]544號文對城市公交的界定，即必須擁有公安車管部門核發的車輛行駛證，具備行業行政主管部門對運營線路的公交運營許可，具有當地物價部門核定的公交票價。

4、加強公交企業的運營績效考核

加強對公交企業的運營績效進行考核，有利于確保燃油補貼發揮最大效益。燃油補貼是為了彌補公交企業實際運營中由于油價上漲給公司經營造成的政策性虧損。有的公交企業為了獲得補貼，盲目增加運營車輛，甚至出現報廢車輛繼續充當營運車輛數量和營運車輛停運等要補貼的狀況，嚴重影響了公共交通運營市場的效率和公平性。為了保障有限的補貼資金發揮更大的效用，有關主管部門和行業協會要加大對公交企業運營績效的考核力度，結合公交服務績效實施差異化的補貼策略，控制相關公交企業的投機行為。

[1]楊林：城市公共交通價格改革研究[J].價格月刊，2009（3）.

[2]王衡、李克平、孫劍：我國公共交通管理體制現狀研究及建議[J].交通標準化，2007（11）.

[3]方淑娟：基于公交專項稅的城市公交優先發展可行性研究[J].浙江師范大學，2009.