高校預算軟約束及治理建議

○王 青 胡世武

（1、第二軍醫大學財務軍需處 上海 200433；2、總后勤部財務部 北京 100081）

高校是我國培養人才的重要場所，伴隨著十幾年的持續擴招，我國高等教育也正在從精英教育向大眾化教育轉變。在此過程中，許多高校向銀行貸款并欠下債務，大部分高校出現了財務困境。很多學者認為，我國高校群體性負債是高等教育規模不斷擴大與國家財政投入相對不足矛盾下的現實選擇。然而，這只是目前高校集體性財務困境的表層誘因。本文旨在對造成高校預算軟約束的成因進行深入研究，并提出合理的治理建議。

一、高校預算軟約束問題的提出

預算軟約束這一概念是由著名轉軌經濟學家科爾奈提出的，它最初的含義是指當社會主義經濟中的國有企業一旦發生虧損或瀕臨破產時，國有企業的經營者預期會得到國家財政或銀行的支持，而國家或政府常常通過追加投資、減稅、提供補貼等方式，以保證其生存下去。毋庸置疑，軟預算約束的存在將扭曲企業的微觀行為，導致企業資金配置和經營的低效率。隨著研究的深入，預算軟約束一語的含義被拓展泛化，該理論目前能夠為轉軌經濟中的供給短缺、企業管理行為中的棘輪效應、企業的創新不足以及金融部門危機等問題提供解釋。當然，預算軟約束理論并不是只針對社會主義制度，該理論同樣能解釋資本主義制度下的某些經濟現象，比如公立醫院等的非營利性機構行為。

軟預算約束的存在需要兩個主體：預算約束體和支持體。前者指那些組織本身，后者指在約束體出現赤字的情況下給予救助或支持的組織，通常為政府或其他部門。對于高校而言，高校就是預算約束體，政府、捐助者和其他出資者就是支持體，高校的預算支持體不止一個，但對國內公立高校而言，主要支持體還是政府。由于軟預算約束，學校可以在很大程度上不用承擔管理不善造成的財務后果，不僅沒有動力降低辦學成本，提高辦學效率，相反，學校會在如何獲得政府、學生家庭和其他出資者的經費上下功夫，有時甚至使學校成為一個成本最大化組織，造成資源的巨大浪費。

二、造成高校預算軟約束的原因分析

科爾奈在討論有關預算軟約束產生的原因時，認為存在外生性和內生性兩種解釋。外生性原因包括社會主義國家的父愛主義，國家追求就業目標或領導人為獲取政治上的支持等，內生性現象起因于Dewatripont和Maskin討論的時間非一致性問題。我們可以從這些分析中得到一些啟發，但高校有其自身特點，在分析高校預算軟約束的原因時，必須結合高校這一具體研究對象加以剖析。

1、高校提供的產品難以考核、度量是造成高校預算軟約束的直接原因

高校提供的服務主要有兩類，即高等教育和科學研究，兩者都是難以準確考核和評估的。譬如，高科技研究能否成功，事前是不可預測的，只有在先期的投入之后，才能判斷其效率高低。這勢必造成事前無法準確確定該研究項目的預算，研究者也可以以此為借口追加經費。另外，由于研究目標的模糊性，研究者在不能進一步得到經費的情況下，降低研究質量。教育教學活動也是非常復雜的工作，即使教育服務的結果容易評價，目標也是清晰的，但是學校的教育教學質量，不僅取決于學校和教師，同時也取決于學生的天賦及其努力程度。學校的投入再多，但如果學生不努力、不用功，也無法取得好成績。由于影響結果的因素很多，很難確定到底哪些因素對教育質量有影響，影響程度有多大。同時，學生、家長和社會都不具備相應的專業判斷能力，即便知道了一些相關信息也難以做出正確判斷，進而難以對大學的行為進行有效監督，使大學失去了約束。

2、代理問題是造成高校預算軟約束的重要原因

當前，我國高校領導人具有兩大組織特性：一是短期任職，二是“官本位”體系。在“委托人—代理人”的理論模式下，短期任職導致高校管理者的行為目標扭曲，他們很可能會出于私利，利用自己的信息優勢機會主義地行事，而忽略委托人的利益。又由于高校預算的審批權都保留在政府主管部門手中，而高校管理者通常是由政府委派而不是擇優選聘等緣故，大學管理者不可能、也無須獨自承擔預算軟化的終極責任。在預算資金捉襟見肘的情況下，高校只能靠突破預算約束，以各種形式獲取預算外資源。高校所涉及的委托代理關系中既存在代理人沒有履行好代理責任的問題，又存在委托人不成其為委托人的問題。在這種制度安排下，政府和大學雙方都只能對預算的軟約束采取忍耐和寬容的態度，政府對大學進行的投資低效率因為預算軟化且不能及時得到治理和糾正，就必然持續擴大和蔓延下去。

3、政策性負擔是造成高校預算軟約束的外在誘因

在現行制度下，高校只能作為政府命令的執行者，無法抗拒管理部門給予的政策性負擔。比如，高校只能按照主管部門的政策意圖制定招生指標、教學規模等。由于承擔過多的政策性負擔，高校經營成本增加，在競爭性的市場環境中沒有足夠的“自生能力”。為了讓高校正常發展，政府對高校政策性負擔所造成的財政缺口不得不進行補貼。在激勵不相容的情況下，不能排除個別高校會將各種債務和支出都歸咎于政策性負擔。但由于信息不對稱，政府無法準確計算高校政策性負擔所需的經費額度，也很難區分高校負債是由政策性負擔造成的，還是自身管理不當造成的。當政府不能推脫對政策性負擔所造成的財政缺口的責任時，就只好給予事后補貼，形成了高校的預算軟約束。而且，如果政府從高校承擔政策性負擔中得到的好處越多，政府愿意支付的補貼額也就越大，從而帶來高校事前的道德風險和預算軟約束問題。

三、高校預算軟約束的治理建議

雖然要形成與市場經濟體制下以營利為目的企業同樣硬的預算約束是困難的，學校的軟預算約束不能完全根除，但是可以通過治理高等學校的軟預算約束，增加預算約束的硬化程度。

1、加快高等教育體制改革

根據奧茨分權定律，在地方政府具有相應的財政能力，并且不影響學校規模效益的情況下，由地方提供高等教育服務比中央政府提供更有效率。因此，在中央不斷加大對地方政府在投資管理權限的分權力度的同時，進一步減少中央教育部所屬的學校，按照屬地化原則下放給地方政府，或改為地方管理，或中央與地方共建，這樣既不會影響學校的規模效益，而且能促進各地方政府發展滿足本地區需要的高等教育服務，能促進地區之間高等教育的競爭。

2、適當控制高校規模和高校合并

高校服務的外部性使得高校倒閉的社會成本大于機構成本，也使得其倒閉成本大于政府的救助成本。如果假設高校服務的外部性為常數，那么，整體的外部性大小就取決于高校規模的大小，規模越大，所帶來的社會損失也就越大，其得到求助的可能性越大，這種現象被稱為“規模太大以至于不能倒閉”（too big to fail），其實質是高校以巨大的倒閉成本作為與政府討價還價的籌碼。如果說在一定歷史時期，高等教育發展的趕超戰略發揮了重要作用，那么，這一戰略在當前已經顯得有些不合時宜。由于合并高校及多校區運轉的高額成本，不得不引入大量的銀行貸款進行教學科研基礎設施建設和校園建設。從貸款發生的時間上看，貸款的發生和迅速發展，與我國院校合并、高校擴招有高度的相關性。所以，高校監管部門在今后的高校規模控制和高校合并等問題上應該持更謹慎的態度，在收獲高校合并的規模效應和整合效率的同時，也要看到由此帶來的效率損失和產生的成本。

3、嚴格界定高校財務自主權范圍

在高等學校規模不斷擴大而投入相對不足的情況下，有一些學者指出銀行貸款應該成為高校籌措資金的一個重要補充渠道，他們的理由是我國的《教育法》規定：“國家鼓勵運用金融、信貸手段，支持教育事業的發展。”但是，當存在政策性負擔時，這種貸款自主權顯然為高校突破預算約束開了一道方便之門。所以，公立高校從銀行貸款的權力應該受到嚴格的限制，原則上高校不能擁有自主從銀行貸款的決策權。高校的基本建設規劃應該由政府來參與制定并監督學校實施。高校向銀行借款或者通過其他方式從市場融資，應該由政府來審批，甚至由政府來操作取得資金后撥付給學校，而不是由學校直接融資。另外，高校財務自主權應該受到嚴格監督，財務運作情況須接受審計。

4、建立健全社會評價中介機構和組織

隨著我國政府對高校管理職能由微觀逐漸轉為宏觀，獨立的教育評估中介組織的作用越來越受到重視。獨立的評估機構是獨立于政府機構的第三部門，它通過搜集教育組織的資料，按照一些公眾一致認可的評估標準，對教育組織的表現進行評估，并將評估資料及評估結果用最簡單直接的方式告知公眾。但是，我國對高校辦學活動的評價仍然是由政府組織進行的行政性評價，雖然具有一定的“權威性”、“計劃性”，但在實施過程中容易走過場，效果和效力大打折扣。所以，我們必須建立一套獨立的評估機制，培育一批獨立性和客觀性強，業務水平、信譽度高的大學評估中介組織，加強對高校辦學活動的社會化監督，硬化高校預算。

[1]曹淑江：高等學校的軟預算約束與財務自主權[J].高等教育研究，2005（10）.

[2]科爾奈：短缺經濟學[M].北京經濟科學出版社，1986.

[3]林毅夫、李志 ：政策性負擔、道德風險與預算軟約束[J].經濟研究，2004（2）.

[4]Dewatripont and Maskin， Eric：Credit and Efficiency in Centralized and Decentralized Economics[M].Mimeo.Harvard U-niversity，1990.