淺論我國中央銀行獨立性

○金建平 （湖南師范大學法學院 湖南 長沙 410006）

中央銀行是一國金融體制中居于核心地位，依法制定和執行國家貨幣金融政策、實施金融調控與監管的特殊金融機關。在全球金融危機的大背景下，我國的金融業監管在維護金融安全和金融穩定方面也面臨著巨大的挑戰，而這種挑戰對充當金融體系最后穩定器的中央銀行尤為突出。自1995年《中華人民共和國中國人民銀行法》頒布以來，對于轉軌時期我國中央銀行獨立性的討論始終是一個熱點問題。對我國中央銀行獨立性問題進行全面深刻的研究、發現問題并對癥下藥，這對中國社會主義市場經濟的建立健全有著舉足輕重的現實意義。

一、中央銀行獨立性簡述

1、中央銀行獨立性的含義

中央銀行在制定和執行貨幣金融政策，執行金融監管、調控與服務的過程中應依法享有相對獨立的地位和職權，并在人事、財務、組織管理體制諸方面作出相應的制度安排。費雪將中央銀行的獨立性劃分為目標的獨立性和手段的獨立性兩個主要方面。貨幣政策目標的獨立性指中央銀行不需要追隨政府財政政策目標的走向而擁有自主決定貨幣政策目標的權力；而其手段的獨立性主要體現在它擁有自主運用政策手段來實現貨幣政策目標的權力。

中央銀行要與政府、與政府各部門、與商業銀行等金融機構相對獨立，尤其是要與政府相對獨立。這個問題提出的最初目的是要使其與一般商業銀行相對脫離，不以營利為目的，而專注于中央銀行業務。但隨著國家對中央銀行影響和干預的加強，中央銀行日益淪為“政府的工具”，以至于其固有的職能難以實現。因此，目前各國中央銀行的獨立性主要是強調中央銀行與政府之間的相對獨立。

2、中央銀行獨立性是經濟穩定運行的保障

1990年，美國哈佛大學的學者以德國、美國、英國、新西蘭等國家為代表，通過實證分析方法，提出了哈佛報告。結果顯示，中央銀行的獨立程度與經濟的良性發展之間成正比。

缺乏獨立性的中央銀行在運行貨幣政策時摻雜了太多的政治因素。政府為了使通貨膨脹的貨幣政策起到促進經濟增長的作用，就得降低公眾的通貨膨脹預期，然后施行高于通貨膨脹預期的實際通貨膨脹率，因為這個偏差可以意味著政府債務的萎縮，能擴大就業和增加產出。當這個理論擴張到貨幣政策領域，盡管經濟上獲得了短期的過度擴張，卻直接影響了未來經濟的長遠發展和人民生活水平的提高。貨幣政策只是一個工具，一個時期內兼顧多重目標將降低政策的有效性。政府追求經濟的增長和失業率的降低，就需要增加貨幣供給量，降低稅率，增加政府支出，以刺激社會總需求的增加，而總需要增加在一定程度上會引起通貨膨脹，與物價穩定這一政策目標相沖突。相反，中央銀行配合政府實施充分就業等目標，將降低其獨立性貨幣政策的有效性。

二、我國中央銀行獨立性的現狀評價

1984年我國中央銀行與專業銀行職能的完全分離標志著我國央行獨立性的建立，此后國務院對中央銀行宏觀調控體系進行了一系列改革。1995年3月通過的《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《人行法》）作為新中國第一部金融法律，是我國中央銀行制度的基石，2003年12月27日通過了修正案，進一步確定了中央銀行的法律地位。經歷了一系列的體制改革使得我國中央銀行獨立性增強，但仍然存在一些問題。

1、組織機構及人事的非獨立性

《人行法》第2條規定：中國人民銀行在國務院領導下制定和實施貨幣政策。由于中央銀行是國務院領導下的與部委平級的機構，其重大貨幣政策的制定要經過國務院的批準，因此獨立性受到一定的影響。中國人民銀行實行行長負責制，其行長由國務院總理提名，由全國人大決定，其任期與總理一致，這種體制的設定很難回避政府對中央銀行的左右。除此之外，中國人民銀行其他官員的任職缺乏明確的法律規定，行政機關、金融機關人事滲透過多，使中國人民銀行在人事上產生兩方面的弊病：高度的行政依附性和欠缺廣泛的代表性。

2、雙重目標的沖突

從世界各國宏觀調控的運作經驗得出，現代政府主要的經濟任務是促進經濟增長和繁榮，而中央銀行的貨幣政策卻應當以穩定貨幣為基本目標。目前我國的貨幣政策目標為保持貨幣幣值的穩定，并以此促進經濟增長。在金融危機背景下，當保持增長這個目標被放到更高的高度時，穩定幣值和促進經濟增長這兩個政策目標就顯得非常不協調。當中央政府因投資行為而出現大量財政赤字時，不可避免地要求中央銀行加快生產貨幣速度，周而復始，中央銀行穩定貨幣的政策目標就更難實現了。

3、經濟上對財政的依賴

中國人民銀行的重大貨幣政策，如年度貨幣供應量、利率、匯率等須報國務院批準后方能執行，那么央行和政府的經濟目標不一致或者存在偏差的情況下，就會導致中央銀行長期貨幣政策目標難以實現。《人行法》第28、29條分別規定了中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券；中國人民銀行不得向地方政府、各級政府部門提供貸款，不得向任何單位和個人提供擔保。但是中國人民銀行每年的貸款有相當部分投向由財政支出負擔的項目，如對國有企業虧損的補貼、建設公共基礎設施。這樣的赤字貨幣化使得貨幣政策服務于政策，中央銀行缺乏對貨幣政策的實際控制權。

三、增強我國中央銀行獨立性的建議

我國的宏觀經濟穩定性差，但央行不能自主靈活地運用貨幣政策，根據經濟發展的需要適時、靈活地調節利率和貨幣供應量。我國中央銀行的獨立性不足在一定程度上也損害了經濟的發展，所以應該盡快增強中央銀行的獨立性。

1、明確規定貨幣政策的基本目標

穩定幣值的單一目標有助于政府重視經濟結構的調整，能更好地擴大有效需求來刺激經濟的增長。我國貨幣政策的目標“幣值穩定”過于籠統，不具有可操作性。明確“幣值穩定”的貨幣政策目標可以把貨幣政策從維護匯率穩定的約束中解脫出來，使貨幣政策完全根據國內宏觀經濟形勢進行選擇，中央銀行可以以控制通貨膨脹目標為依據，頂住各方面壓力，合理制定貨幣政策。

2、增強中央銀行貨幣政策決策權的獨立性

根據《人行法》的規定，中國人民銀行只有部分決策權，一般事項自行決定，重大事項需報國務院批準。中國人民銀行沒有貨幣政策的決策權。貨幣政策委員會僅是咨詢議事機構，僅僅享有建議權，沒有執行力。從世界范圍看，把穩定幣值作為中央銀行首要的或唯一的目標并取得較好經濟效果的中央銀行，它們的法律地位一般都很高，獨立性很強。所以，如何按照自己的意圖制定和實施貨幣政策，不受任何人、任何部門的干預和影響，仍然是將來中國人民銀行真正實現目標獨立性應該努力的方向。

3、提高貨幣政策的透明度，維護中央銀行的獨立性

關于貨幣政策透明度的理論可以追溯到Kydland和Prescott（1977）提出的“動態不一致性”。“動態不一致性”的提出促使政策制定者必須遵從有約束力的規則來消除政策改變的可能性，提高政策的可信度，消除“動態不一致性”導致的政策無效性。貨幣政策的制定計劃與目標應當向公眾公開，增強其透明度不僅可以迅速有效地提高中央銀行可信度，而且將促使央行更嚴格地遵從其之前宣布的政策。有關研究還發現，增加貨幣政策透明度會降低通貨膨脹率，那些貨幣政策透明高的國家往往降低通貨膨脹率的成本也更低。在降低通脹目標下，央行公布其對通貨膨脹和產出的預測，這樣就為外部監管提供了可能性，進而獲得公眾對央行獨立性及其貨幣政策的支持。

4、進一步強化人民銀行行長負責制

美聯儲貨幣政策委員會制使增加透明度更加復雜化，最終政策的出臺往往是妥協的結果，一旦政策失敗，責任到底由誰來承擔并不清楚。而且委員會制定決策形成一致意見的過程遲緩，尤其在情況迅速變化或分歧較多的時候，因此需要一些程序增強集體負責制的優勢并減少其缺陷。中國人民銀行實行行行長負責制，但是中國人民銀行法并沒有對行長的責任作出具體的規定。在授權的同時，法律應該對行長任職資格、解職條件、任職年限作出明確的規定。

5、加強立法，處理好與財政部的經濟關系

中央銀行經濟獨立性最核心的問題是如何處理與財政的資金關系。《人行法》規定中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券。法律盡管確定了中央人民銀行在資金上不受財政部的制約，但在實際工作中被操作的情況時常發生。面對這種處境，人民銀行不僅必須依法辦事，嚴格履行自己的職責，堅決杜絕向財政透支和無條件貸款，而且應相應增加有關財政部向人民銀行的貸款額度、借款方式、借款期限等相關條款以及違反者的法律責任。中央銀行既要與財政部密切合作，又要依法保持資金的獨立性。

6、增強中央銀行的政治地位，提高政治獨立性

增強中央銀行獨立性的最終目標是組織上獨立于政府，隸屬于全國人大，使其免受政府短期政策的左右，保持貨幣政策的連續性。健全貨幣政策委員會職能并提高它的地位，實現貨幣政策委員會成為中國人民銀行的最高權力機構。建立一個主要由經濟學領域的資深學者及各行各業代表組成并有貨幣決定權的貨幣政策委員會。貨幣政策委員會委員的任期應該超過政領導人的任期，并且兩者應適當錯開；委員的解聘應由全國人民代表大會來決定，而不是政府；應取消政府的投票權，只有貨幣政策建議權。同時，為保證貨幣政策決策的獨立、穩健、權威，在其職責和表決程序等方面要有更高層次的明確規定。

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