政績過度競爭是發展方式轉變的重要障礙

○鐘清流

（湖南省委直屬機關黨校 湖南 長沙 410001）

在中央一再強調轉變經濟發展方式的大背景下，一些地方經濟發展重短期、輕長期，重速度、輕效益，片面追求經濟總量的短平快要素投入規模擴張發展方式屢禁不止，已經成為困擾中國經濟未來前景的重要難題。發展方式轉變至今成效不大的深層原因實際上是制度使然。其中，政府主導經濟運行模式下的政績過度競爭，就是影響發展方式轉變的一個重大障礙。

在政府主導經濟運行模式下，政績考核指揮棒對地方官員的經濟政策選擇和決策行為有決定性影響，當政績指標排名成為官員晉升的主要依據時，必然會引起為升遷而展開的政績競爭。客觀地說，一定程度的良性競爭有利于經濟發展。這也是過去中國經濟高速發展的重要原因。然而，由于政績指標的不完善及由此導致的政績過度競爭，卻使地方政府經濟工作出現方向偏差，并且已經顯現出越來越多的不良后果，除了基礎設施的重復建設、地區產業的結構趨同、招商引資的競爭混亂等問題（5月18日人民論壇）外，還造成經濟結構失調、市場秩序混亂和定價權喪失，給社會穩定留下了隱患。

一、政績過度競爭導致經濟結構惡化

經濟發展方式轉變的戰略重點是經濟結構的優化，然而，政績競爭導致地方之間GDP競賽。資源投入是增加政績指標最快的方向，現行機制又為各地官員提供了前所未有的人財物調動和整合能力，并且不須承擔決策失誤造成的經濟損失責任。于是脫離當地經濟發展水平大手筆投資政績工程及超前建設，成為官員追求政績指標最熱衷的選項。這也是長期以來地方經濟投資過熱難以扼制的首要原因。據報道，在中央只批準了230多個開發區的情況下，全國在開發區建設熱潮中實際建設各類開發區竟達4200余個，很多都是有名無實，資源浪費嚴重。而最“典型”的政績工程莫過于內蒙古年財政收入僅3000萬元的貧困縣清水河縣，居然投資達60億元搞新城整體建設，最終成為一片爛尾樓。追求政績最大化的動機使對政績影響最大的產業成為各地首選。經濟規模盲目擴張、重復建設和一哄而上的現象比比皆是，造成產業結構趨同和嚴重的產能過剩，客觀上促成了經濟結構的惡化。例如，中國鋼鐵行業在產能過剩超過1億噸的情況下，2009年以來新開工項目又同比增長了20%左右。在水泥產能過剩已達3億噸的情況下，在建的新水泥生產線仍超過200條，還將新增產能超過2億噸。平板玻璃已擁有的生產線是203條，去年產量為5.74億重量箱，在由于產能過剩已停產近30條的情況下，2009年在建的玻璃生產線仍有近120條。新能源投資熱潮帶來的產能過剩，已造成一度紅紅火火的光伏企業的3/4以上已經倒閉歇業的情況下，仍有一大批光伏項目在建或即將建設。

二、政績過度競爭造成招商引資競爭秩序混亂

各地方在急于求成的政績競爭心理影響和過多過濫的開發區競爭情況下，肓目追求招商數量，為爭引資項目，拿國家和地方的利益做籌碼，招商的門檻越降越低。并且把層層下達招商引資的硬指標作為考核政績的重要標準，把實際上招商引資競爭演變成低水平的“讓利競賽”，為吸引外資，相互攀比、競相壓價，在地價、廠房租售價格、稅收等方面推出了一系列地方性優惠政策。很多地方甚至違背了國家土地、稅收法規及中央政府相關政策進行招商引資競爭，造成巨大的資源浪費，經濟利益大量外流，經濟社會發展也深受影響。可見，以損害國家和地方長遠利益為代價換取外資進入，無異于殺雞取卵。

三、政績過度競爭導致喪失市場定價權

各地方為爭出口份額競相壓價，而爭進口又相互抬價，造成“我國在國際貿易體系的定價權，幾乎全面崩潰。”（商務部新聞發言人姚堅2010年5月17日），以致于“中國買什么，什么漲價；中國賣什么，什么跌價”成為中國影響力的最傳神概括。無序競爭使市場定價權喪失，使中國在國際貿易中蒙受重大損失。中國過度的經濟規模擴張推動了國際大宗商品進口價格大幅上漲，如鐵礦石，從2002年的30$/T漲到2008年的150$/T，漲了5倍，中國鋼企僅因價格上漲就多支出約7000多億元，相當于同期中國鋼鐵企業利潤總和的2倍多。石油、銅、糧食等大宗商品的進口也面臨類似局面。各地為出政績盲目追求出口數量擴張，甚至下達硬性出口指標，對出口企業給予各種獎勵或變相補貼，為爭出口價格競相壓價，使國內產業本來就不多的利益大量外流，以至于出現了出口制成品在國外買比在國內買還便宜的現象。各地方競相壓價出口資源性產品，造成了我國有限資源的流失；大量極低價格的工業制成品出口，在很大程度上等于賤賣我國的原材料，從而加劇了我國的資源和環境問題。大量豐富的勞動力是我國的一大優勢，但低價競爭出口無疑是建立在更大程度地壓低勞動力成本的基礎之上，一些出口加工企業工資水平低、勞動時間長、工作環境差，這些都嚴重損害了勞動者的權益。

四、政績過度競爭制約自主創新積極性

地方政府出于對經濟總量增長的考慮，對本地落后企業進行了政策保護或扶植，使一些重要生產要素的價格被長期扭曲、壓低，使得要素價格無法反映其在市場上的稀缺程度。落后企業沒有被淘汰的生存壓力，也就沒有創新求生存的動力。這種不合理的保護本身就是抑制創新動力的根本原因。另一方面，政績競爭還使地方官員不惜一切手段去推動本地經濟發展，包括破壞市場正常秩序和法制的手段，造成國內市場秩序混亂，法制不健全和市場分割。如人為地分割地區市場及本地產業保護，縱容本地企業生產假冒偽劣產品，違規為企業辦理市場進入手續或信貸擔保等。這使得創新產品、技術、專利等缺少有效保護，率先創新企業的成果將很快被其他企業仿冒，難以收回創新成本或得到應有的回報，影響了企業創新的積極性。

五、政績過度競爭導致經濟畸形發展

地方官員抓經濟只關注政績效果是否顯著。例如，各地不約而同地將房地產作為拉動經濟的主要動力，推高房價成為政績競爭中最突出的特點。然而，高房價及隨之而來的物價大幅上漲，一方面導致了勞動力成本上升和工資水平上升的強烈要求，使就業形勢更加嚴峻，另一方面，則因出口將逐漸喪失本來就不多的價格優勢，產生了日益增強的通脹預期，使中國經濟的可持續性面臨嚴峻考驗。房價飛漲使多數人買不起房（據社科院調查達85%），不僅提高了居民的生活成本，降低了企業競爭力，拖累了中國經濟的有效發展，極大制約了消費需求。同時還嚴重影響了城市化進程和結構優化的途徑，對發展方式轉變構成巨大障礙，動搖了經濟發展的基礎。

政績競爭無法解決收入差距拉大問題。收入分配不公使國民收入日益向企業和政府集中，居民消費率占GDP比重從1952年的78.9%下降到2008年的48.6%。實事表明，經濟增長的蛋糕分配給百姓的比例越來越小，或者說，隨著經濟的增長，百姓的相對生活水平卻在不斷下降。農民收入的長期低下，城鎮居民收入的增長幅度遠落后于經濟的發展速度，以及社會保障制度缺失等問題長期得不到根本解決，這種畸形的經濟增長實際上早已與其基本目的（改善民生）背道而馳。政績過度競爭伴生的長期片面追求總量和速度的發展模式，已經使經濟面臨日益嚴重的內外制約，造成進退兩難的境地。對外，出口已受到發達國家甚至包括很多發展中國家的制約，貿易戰和匯率戰的苗頭已經初現，人民幣匯率升值的壓力日益增強；對內，中國的基尼系數已過0.5，處于嚴重兩極分化狀態，隨之產生的“階層剛性化”特征，極不利于社會和諧。中國社會城鄉之間、所有制之間、區域之間、行業之間、階層之間、利益群體之間，甚至個體之間，在分享醫療、教育、文化、體育、戶籍、擇業、分配等方面存在的巨大差異和社會不公正現象的頻頻發生，使“公正”成了構建社會主義和諧社會一道難以逾越的“坎”。深化改革28年至今未見效果的現實，使人民群眾對改革產生了疑問，政府的公信力受到嚴重影響，工資增長趕不上物價上漲的感受已經讓不少百姓怨聲載道，埋下了社會動蕩的巨大隱患，要求加速深化改革維護社會公平正義的呼聲日益高漲。發展方式若不轉變，不但可能引發比較嚴重的經濟危險，甚至可能由此轉化成社會風險。

政績過度競爭是少數官員利用公權力和國家資源來追求個人（升遷）利益最大化的行為，它本質上是一種腐敗，而且造成的損失遠大于傳統腐敗。在最近《人民論壇》對地方政績競爭效應的一次問卷調查中，大多數被調查者對政績競爭的效果持否定態度。77%的受訪者認為主要的負面效應為發展只見物、不見人，老百姓未得實惠。政績過度競爭下的經濟發展，是一種以浪費資源、破壞環境為代價違背經濟規律的畸形發展，難以給多數人帶來利益和實惠，這就是多數人對它持否定態度的根本原因。

政績過度競爭已經成為發展方式轉變的重要障礙，掃除障礙的途徑是深化改革及改變政績標準本身并采用科學的考核機制。例如，改變政績的利益導向，在政績指標中增加民生民意指標且將其作為重要內容，就能使政績競爭與改善民生，官員利益與群眾利益達到有機的統一，確保以人為本的發展觀落到實處；另一方面，還需建立上級考核和民意相結合的考核機制，并在考核方式、考核程序和考核透明度方面充分保證其科學民主性。關鍵是讓民眾作為考核的主體，這可以從根本上克服當前政績考核制度的弊端。只有讓民眾擁有了考核的發言權，才更有利于維護社會公平正義、保障全體人民根本利益，將政績競爭引導到為人民謀利益的方向上來，更有效地推動發展方式的轉變。

[1]馬建堂：居民消費占GDP支出比重下降趨勢明顯[Z].首屆“全球智庫峰會”分論壇四：全球儲蓄與消費，2009-07-04.