淺析資源稅改革

○張德志

（武漢科技大學中南分校商學院 湖北 武漢 430223）

改革開放三十年來，我國經濟的持續高速發展是以高能耗、低效率的粗放型經濟增長方式為基礎。這種以能源過度消耗和環境污染為代價的經濟增長方式，使得資源短缺和環境問題成為制約我國當前經濟發展的重要因素之一。原有的資源稅制體系不能滿足我國經濟社會發展的需要，資源稅費改革勢在必行。

一、資源稅改革的必要性

1、資源稅面臨的新環境

（1）國內環境的變化。我國人口眾多、自然資源相對不足，同時我國的資源利用率比較低，礦產資源總回采率僅為30%，比世界平均水平低20個百分點，單位產值能耗明顯低于世界平均水平，單位資源產出水平相當于美國的1/10，日本的1/20。伴隨經濟發展和人口增長而來的能耗和環境壓力等問題促使我國經濟發展方式轉軌，節能減排、綠色經濟成為我國經濟結構轉型的目標，資源類產品帶來的贏利需要對環境破壞和國民財富流失作出補償，原有的資源稅制已經不能適應國內經濟環境變化的需要。

（2）國際大環境的變化。當前，資源短缺與環境問題已經成為制約世界經濟發展的關鍵因素之一。世界各國將能源安全問題提升到國家戰略的高度，甚至以戰爭手段爭奪能源，能源的可持續利用將成為各國經濟發展研究中的重要命題。

2、資源稅制本身存在的缺陷

（1）理論基礎有待完善。在我國實行的是以馬克思的級差地租理論為基礎的“普遍征收、級差調節”的資源稅制。這種稅制定位與世界范圍內“綠色稅收體系”的思想相悖，既不能體現資源本身的內在價值和不同資源在經濟中的不同作用，也不能將資源開采的社會成本內部化，因而無法起到遏制資源掠奪和浪費的作用。

（2）征稅范圍過窄。我國目前的資源稅征稅范圍過窄，對于未開征資源稅的具有生態環境價值資源的開采和利用缺乏稅收調控，使得征稅資源的價格高于未征稅資源，將有可能導致企業為避免稅收負擔搶奪未征稅資源及其后續產品。

（3）課稅依據不合理。資源稅原有的從量計征的課稅依據存在諸多弊端：以納稅人應稅產品的銷售數量或者自用數量為課稅依據，在客觀上鼓勵了企業和個人對資源的掠奪式開采，使資源稅稅負與資源價格相脫離，使資源稅對應稅產品價格變動喪失了彈性。這種方式不能將資源開采的社會成本內在化，不利于企業經濟增長方式的轉變。

（4）單位稅額過低。在此次資源稅費改革前，我國資源稅稅負過輕，占總稅收收入的比例呈逐年下降的趨勢，2007年資源稅稅收收入為261.15億元，占稅收總收入的0.57%，2008年這一比例下降為0.56%。資源稅負過輕使得企業對資源的浪費驚人、資源利用率低下，不能發揮資源稅保護國家資源、調節級差收入的作用。

二、資源稅改革的影響

資源稅費的改革必然會對我國的生態環境、自然資源、經濟社會發展等各個方面產生一定的影響。

1、資源稅改革可能產生的有利影響

（1）從宏觀經濟層面來看。首先，資源稅改革有利于我國經濟的可持續發展。資源稅改革可以提高資源的利用效率，延緩資源枯竭的速度，實現資源使用的公平，為我國經濟持續發展提供長久的動力支持。同時提高資源稅負，可以增加政府財政收入，為替代能源開發與能源技術創新產業的發展提供財力支持，有利于我國經濟的可持續發展。

其次，資源稅改革有利于資源的合理開發利用。擴大資源稅的征收范圍，將不可再生的自然資源以及對生態環境具有重大意義的資源納入稅收的保護體系之中，遏制了企業對不征稅資源的搶奪和破壞。同時，提高資源稅負，將資源開發利用所造成的生態破壞等社會成本內部化，企業和投資者作為理性的經濟人在開發時就會盡可能地提高資源的開發利用率。這一改革又將從量計征改為從價計征，改變了資源產品定價受行政命令調控的局面，建立起資源產品價格由市場調控的定價制度，充分發揮價格在配置資源性產品中的重要作用，鼓勵資源的合理開發和利用。

（2）從微觀層面來看。首先，資源稅改革提高了企業的相關成本，企業可以通過稅負轉嫁的方式將這部分成本轉移出去，也可以通過改進生產技術、提高生產效率的方式將這部分稅負進行內部消化。在相關配套措施健全的前提下，企業必然依靠技術進步的優勢進行集約型生產，降低資源不必要的浪費，同時也提高了企業持續發展的能力以及在同行業中的競爭力。對消費者個人而言，資源稅改革提高了相關產品的價格，間接影響消費者的選擇，有利于消費者增強資源節約的觀念。

其次，資源稅稅負的增加提高了當地政府的財政收入，這不僅在一定程度上調動了地方政府開發資源的積極性，而且為當地生態環境的保護和修復提供了更為充足的資金。在另一方面資源稅改革可以促進資源豐富地區形成完整的資源產業鏈，提高當地的經濟發展水平，縮小該地區與東部發達省份的貧富差距，有利于當地社會穩定和民族團結。

再次，資源稅改革壓縮了相關企業的利潤空間，企業投資者不得不考慮減少對征稅資源的投資而轉向利潤相對較高的行業，投資方向和投資規模的改變，對其他產業而言是一次機遇，加之政府對可再生能源與能源利用技術創新行業的支持，可再生能源行業將會得到進一步的發展。

2、資源稅改革可能產生的負面影響

（1）資源稅改革可能會降低產業競爭力，影響進出口貿易。資源稅改革增加資源稅負水平，這將使得我國資產資源成本密集型產品價格大幅度上漲，削弱我國自產產品在國內的產業競爭力，同時也使我國資源成本密集型產品的出口價格上升。國內資源類企業將面臨進出口與國內市場上競爭力下降的壓力，部分企業甚至會因此而倒閉、轉向或被兼并。

（2）資源稅改革可能會引起短期內物價上漲，引發通貨膨脹。資源稅改革提高資源稅稅負、增加資源類企業成本，上游開采資源企業可能會通過提高資源價格的方式將稅負向下游企業轉移。目前我國經濟的主要增長點仍然是制造業，能源及基礎資源價格的上升，可能會加劇全社會成本推動型通貨膨脹，再加上乘數效應的推動作用，會加大政府的調控難度。

三、完善資源稅改革的建議

1、對國際經驗的借鑒

西方市場經濟國家具有以權利金為主體的立體資源稅費管理體系，其資源稅費體系既包括資源稅、資源費，也包括可交易的許可證制度、環境激勵補貼以及自愿性方案，形成一種真正意義上的資源耗竭補償機制。借鑒國際經驗我國應從以下方面入手建立完善的資源保護補償體系：在資源稅費改革的基礎上，理順資源稅與資源費之間的關系，確立資源稅在資源稅費體系中的主體地位，緩解稅與費重復征收的矛盾；開發配套的激勵補貼機制，資源稅費改革勢必會增加政府財政收入，這就為激勵補貼機制的建立提供了財力保障，對企業提高資源利用率、增加高新技術投入的行為進行補貼激勵。

2、與其他政策手段配合使用

（1）建立健全資源稅稅收收入分配體制。就現階段而言，資源稅收入大部分屬于中央，地方政府僅取得25%，但資源開采所造成的生態環境破壞支出全部由地方財政收入支撐，難以調動地方政府保護本地區自然資源、生態環境的積極性。應當建立資源稅稅收收入返還體制，由中央政府將部分資源稅稅收收入返還地方政府，地方政府利用這一返還資金，建立一整套的資源開發和環境保護補償機制。

（2）建立規范的監督與約束機制，防止稅負向消費者轉嫁。我國當前的資源市場價格形成機制并不健全，占有資源的企業在資源價格的定制上具有主導地位。因而，資源開采企業很可能會借機抬高資源產品價格，最終通過轉嫁由消費者承擔資源稅稅負。如果稅負由消費者承擔，資源稅的征收就背離了應有的作用，政府只是增加了一項稅收收入，既不能調控企業和投資者的行為，也不能起到保護自然資源、促進可持續發展的作用，更不能給消費者帶來福利。

（3）大力發展可再生能源，優化產業結構。資源稅費改革主要增加了礦產資源企業的稅負和成本，作為理性的經濟人，投資者可能會縮小礦產資源行業的投資規模，轉而投資其他利潤更高的資源行業，這對于可再生能源行業而言是一次發展機遇。我國應抓住這一契機，頒布實施有利于可再生能源以及替代能源行業的扶持政策，促進可再生能源以及替代能源形成產業體系。

（4）加強資源稅體系建設，協調稅費關系。我國現有的資源稅體系，既有稅又有費，費的征收名目眾多，且收入比例遠高于稅收。費源擠占了稅源，不僅擾亂企業的正常生產經營活動，而且縮小了稅收的執法空間，在一定程度上造成了重復征收，造成了企業的負擔，削弱了資源稅應有的作用，不利于資源稅體系的建設。因此，在提高資源稅稅負的同時，應規范資源費的征收和管理，采取稅費合并等方式解除稅費矛盾，建立完整和規范的資源稅體系。

（5）采取一定的稅收優惠政策。資源稅費改革在推行前期勢必會遭到來自各方面的阻力，再加之改革會對一些實力較弱的資源企業造成較大壓力。考慮到這些方面，在資源稅費改革初期采取一定的稅收優惠政策是必要的，它可以鼓勵資源企業改進自身的生產條件、提高資源利用效率、發展可再生能源等。因此，在資源稅費改革的基礎上，對于企業節約能源、環境保護方面的支出以及引進先進設備的支出，在計算應納稅所得額時給予一定的扣除。

（6）推進環境稅收體系構建。生態環境保護、經濟社會可持續發展的建設是一項持久而重要的任務，不是依靠資源稅這一項稅種就能解決的問題。開征環境稅，與資源稅配合發揮作用，建立起完善和規范的大環境稅收體系，將使稅收的杠桿作用得到較大程度的發揮，構建起生態環境保護的立體稅收網絡，可以極大地推進經濟社會的可持續發展。

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