服務(wù)型政府電子政務(wù)績效評估存在的問題及對策

○高振峰 莊毅敏

（1、華中科技大學文華學院 湖北 武漢 430074 2、湖北省廣電總臺衛(wèi)視頻道 湖北 武漢 430071）

一、服務(wù)型政府視角的電子政務(wù)綜合績效評估的涵義

加快行政管理體制改革，實行大部制建設(shè)服務(wù)型政府是黨的十七大做出的重要戰(zhàn)略部署。電子政務(wù)在推進行政體制改革中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。建設(shè)“電子政府”已經(jīng)成為世界新一輪政府治理創(chuàng)新和衡量國家及城市競爭力水平的標志之一。

基于對國內(nèi)外政府績效評估、信息化績效評估及電子政務(wù)績效評估的研究，本文認為服務(wù)型政府視角的電子政務(wù)綜合績效評估是指，在建設(shè)服務(wù)型政府這一評估目標的指導下，評價主體依照評價目標，通過設(shè)定評估體系和評估模型，運用特定的評估指標和評估標準，按照嚴格的流程，在定量與定性相結(jié)合的基礎(chǔ)上進行對比分析。對電子政務(wù)全生命周期的過程和結(jié)果，政府機構(gòu)績效目標的達成情況，以及可持續(xù)發(fā)展能力，作出客觀、公正和準確的綜合性評判。同時分析未達到目標指標的原因并提出改進建議，進而發(fā)揮評估工作的導向性作用，推動構(gòu)建電子政務(wù)可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

二、我國電子政務(wù)績效評估存在的問題

1、電子政務(wù)績效評估理論與認識上的不足

電子政務(wù)績效評估必須建立在一定的理論基礎(chǔ)之上，缺乏正確、科學的理論指導必然導致電子政務(wù)績效評估的實踐偏差。

一是電子政務(wù)績效評估目標定位不明確。目前幾乎所有的評估都是基于政府網(wǎng)站的評估，評估機構(gòu)直接基于政府網(wǎng)站建設(shè)情況來進行電子政務(wù)績效打分和排序，把政府網(wǎng)站建設(shè)績效簡單等同于電子政務(wù)的績效。

據(jù)報道，英國政府決定關(guān)閉90%以上的政府網(wǎng)站，以簡化公眾獲取政府信息的過程。英國政府各部門現(xiàn)有951個網(wǎng)站，今后政府機構(gòu)將只保留其中的26個網(wǎng)站，其余網(wǎng)站將被陸續(xù)關(guān)閉。據(jù)統(tǒng)計，僅這次英國政府精簡政府網(wǎng)站就可為政府每年節(jié)約900萬英鎊的開支。

二是對電子政務(wù)績效評估的必要性與意義認識不足。一些地方單純地為了評估而評估，不是提高電子政務(wù)績效，而是為了附和當前國內(nèi)電子政務(wù)建設(shè)領(lǐng)域中的“流行趨勢”，評估成為了又一項“政績工程”。

2、評估實踐的混亂無序

首先，不同評估主體的評估范圍有所不同，評估方法也存在很大的差別。由市組織的評估有時是針對電子政務(wù)建設(shè)項目，有時針對的是全市各委辦局的網(wǎng)站；由省組織的評估則更為多樣，有的是針對政府垂直機構(gòu)的OA建設(shè)，有的是各市整體建設(shè)水平的評估，有的甚至是將多種評估對象融合起來。由于各種評估范圍及對象縱橫交錯，界定模糊且不確定，使基層工作無所適從。

其次，評估指標的導向性失誤。直接影響電子政務(wù)績效評估效果的因素便是指標體系的導向性。賽迪顧問指出：圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行電子政務(wù)的績效評估，有可能導致使投資呈現(xiàn)自發(fā)擴張并忽略投資的產(chǎn)出；圍繞信息資源整合利用進行績效評估，有可能導致過分注重于內(nèi)部資源管理，引發(fā)更大整合阻力；圍繞電子政務(wù)管理制度進行績效評估，有可能引發(fā)出大量不具有廣泛實施價值的管理文件。

最后，評估體系設(shè)計不科學。電子政務(wù)績效評估的關(guān)鍵就是評估指標體系的構(gòu)建，而目前尚未建立統(tǒng)一的科學的電子政務(wù)績效評估指標體系，致使電子政務(wù)績效評估的內(nèi)容、方法、規(guī)定、要求等都不盡相同。大多評估方法采取定性，較少采用定量方法，導致評估結(jié)果不夠科學。同時，也尚未建立一套相應(yīng)的嚴格規(guī)范的電子政務(wù)績效評估程序。

3、電子政務(wù)績效評估體制不完善

本文認為，電子政務(wù)績效評估需要有一套比較完善的評估機制，以便從體制、制度等方面來規(guī)范績效評估行為。目前我國在這方面還很不完善。一是評估多處于自發(fā)狀態(tài)，缺乏相應(yīng)的法規(guī)、制度作保障。二是評估機制滯后尚未形成集中、統(tǒng)一、高效運行的電子政務(wù)績效評估體制和工作機制，致使這項工作難以形成合力。當前，評估基本是上級行政機關(guān)對下級的評估，既缺乏政府部門內(nèi)部對電子政務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)績效的自身評估，更缺乏專家和社會公眾對電子政務(wù)績效評估。三是單純地為了評估而評估，缺乏相應(yīng)的改革措施與之相配套。不是為了從根本上改善政府管理和服務(wù)，提高電子政務(wù)績效。電子政務(wù)績效評估特別是對政府網(wǎng)站的績效評估在我國目前呈無序狀態(tài)，政府、企業(yè)、協(xié)會都在進行。有些評估機構(gòu)或部門對績效評估的真正意義和目的不明確，只是一味地進行優(yōu)秀網(wǎng)站的排名，而對較差的網(wǎng)站卻視而不見，不采取任何有效的措施來激勵和督促；有些政府在組織評測時，未與評測相關(guān)的部門及人員進行必要的溝通，未對指標體系和權(quán)重進行解釋，沒有告知評測的時間，更沒有聽取相關(guān)的反饋意見，不知道自己被測評，因此更談不上改進和完善了。

三、解決對策

本文認為，要發(fā)展電子政務(wù)，必須建立正確的電子政務(wù)績效觀，而科學的績效觀必須建立在科學的績效評估基礎(chǔ)之上。為此，針對當前我國電子政務(wù)績效評估面臨的問題，應(yīng)從以下幾個方面提出相應(yīng)的建議與對策。

1、加強電子政務(wù)績效評估理論研究，深化認識，確立正確的電子政務(wù)績效觀

電子政務(wù)績效評估需要有良好的政府績效評估理論作基礎(chǔ)。我國學術(shù)界從上世紀90年代初開始研究政府績效評估，目前國內(nèi)已有許多學者將研究的目光投向了這一新興的領(lǐng)域，學者們就政府績效評估的價值取向、評估模式、指標體系、評估機制等方面展開了研究。然而，從總體上看，我國電子政務(wù)績效評估的研究還很薄弱，能為政府設(shè)計操作性的績效評估體系的專家十分稀缺。因此，要加強電子政務(wù)學科，特別是電子政務(wù)績效評估理論的研究和電子政務(wù)專業(yè)人才的培養(yǎng)。

2、建立科學的評估體系

電子政務(wù)績效評估必須緊緊圍繞當前我國電子政務(wù)建設(shè)內(nèi)容展開，評估指標在兼顧全面性的條件下，必須突出重點。首先，在績效指標的設(shè)定方面必須與目標管理相結(jié)合，通過將組織任務(wù)具體化為組織目標，再將組織目標轉(zhuǎn)化為可操作的績效指標。其次，只有在指標體系中能夠體現(xiàn)出不同階段、程度及矛盾所構(gòu)成的現(xiàn)狀差異，才能夠建立行之有效的績效評估體系，并實現(xiàn)有效的引導作用。把握好績效評估體系的理論共性及實踐個性的矛盾，才能夠?qū)⒗碚撨壿嬓院蛯嵺`引導性充分結(jié)合，并建立起真正圍繞電子政務(wù)最終發(fā)展目標的評估系統(tǒng)。再次，績效指標的設(shè)定也要注意定性分析與定量分析相結(jié)合，與機構(gòu)的業(yè)務(wù)性質(zhì)相結(jié)合，才能建立客觀且實用的指標體系。最后，還要注意指標的可行性，不能選用那些難以搜集、難以檢驗核實的指標，指標的測量成本和困難度應(yīng)在可接受的范圍之內(nèi)，應(yīng)當經(jīng)過被評估者的一定努力后就可以實現(xiàn)，如果不努力或不太努力，就不能實現(xiàn)。那些脫離客觀實際，經(jīng)過千方百計的努力仍然無法完成的指標，只能導致被評估者的弄虛作假。可應(yīng)用平衡記分卡（Balance Score Card，簡稱BSC）作為構(gòu)建新的評估體系的工具。

3、完善電子政務(wù)績效評估體制

首先，要建立與完善電子政務(wù)績效評估的法規(guī)與制度。通過立法途徑使我國電子政務(wù)績效評估走上法制化、規(guī)范化和經(jīng)常化的軌道。在法治社會里，一種活動、一項制度要想規(guī)范運行并健康持久，都需要賦予其法律的內(nèi)涵。對于我國，當務(wù)之急是借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗和做法，加快績效評估方面的立法工作，盡快賦予績效評估明確的法律依據(jù)，盡快使績效評估從一種活動上升為一種科學的機制，通過科學、正確的評估促進政府問責性的提高、績效的提高和政府能力的提高。從目前的形勢看，電子政務(wù)要先行于其他政府項目建立績效評估制度，其意義將超出電子政務(wù)本身，將為其他政府項目的績效評估制度建設(shè)提供一個范式。

其次，強化第三方機構(gòu)參與對電子政務(wù)績效的評估，建立多重評估機制。構(gòu)建科學的電子政務(wù)績效評估體系，必須明確誰來評估的問題，它決定了評估是否全面、客觀、公正、準確。建立多重評估機制，重要的是引進電子政務(wù)管理和服務(wù)對象即社會公眾的評估，逐步實現(xiàn)官方評估與民間評估并重。電子政務(wù)績效如何，不能只由政府部門自己來評價，也不能只由其上級管理部門來評價，還需要社會公眾和獨立的民間機構(gòu)參與評估。

4、服務(wù)型政府視角的電子政務(wù)綜合績效評估體系的框架構(gòu)成要素

基于構(gòu)建大部制背景下政府視角的電子政務(wù)綜合績效評估體系要解決的問題，可以構(gòu)建以下電子政務(wù)績效評估體系。

該評估體系包括評估主體、評估客體、評估思路、評估模型、評估流程和評估報告。首先確定評估主體和評估客體，然后在評估目標的指導下，形成科學合理的評估思路，沿著評估思路構(gòu)建評估模型。評估模型又包括評估方法、評估基準、評估指標、評估數(shù)據(jù)，遵循既定的評估流程，運用評估模型對評估的客體進行評估，最后得出評估結(jié)果，形成評估報告。整個評估過程不是“一次性”的項目，而是伴隨著電子政務(wù)工作在全年動態(tài)展開的，在過程中進行戴明循環(huán)中的“監(jiān)控和評估”，實現(xiàn)對電子政務(wù)全生命周期的閉環(huán)管理和自我良性循環(huán)。同時，該評估體系自身也是個“小循環(huán)”，也需要根據(jù)評估工作經(jīng)驗總結(jié)，進行持續(xù)改進。

總之，電子政務(wù)績效評估是保證電子政務(wù)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的必然要求。因此，必須認真分析我國服務(wù)型政府的電子政務(wù)績效評估目前存在問題與不足，建立科學的電子政務(wù)績效觀，形成科學的績效評估體系，完善績效評估體制。只有這樣，才能及時發(fā)現(xiàn)并有針對性地解決電子政務(wù)建設(shè)與運作過程中出現(xiàn)的問題，才能正確評價和肯定電子政務(wù)建設(shè)所取得績效，幫助政府為進一步拓展電子政務(wù)提供科學的決策依據(jù)。

[1]孫強：服務(wù)型政府電子政務(wù)績效評估探討[J].電子政務(wù)，2009（9）.

[2]楊道玲：當前電子政務(wù)績效評估的問題與建議[J].中國信息界，2007（7）.