試析地方政府在政策執行中的主體行為偏差現象

○盧秋聲（湖北民族學院 湖北 恩施 445000）

一、政策執行中地方政府的主體行為偏差的表現形式

政策執行是一項極為復雜的社會實踐活動，在實際的政策實施過程中，有效性常常會由于這樣或那樣的原因受到影響，甚至產生政策執行偏差。政策執行偏差是指政策執行者在實施政策的過程中，由于受主客觀因素的制約，其效果偏離政策目標并產生了不良后果的政策失真現象。執行主體的行為偏差就是指，政策執行主體在公共政策執行過程中由于主觀故意或執行手段、方式的選擇不當而引起背離政策精神或引起政策執行結果背離政策目標的行為。執行主體的行為偏差往往是導致政策執行失敗的直接原因，因此，有必要對政策執行主體的偏差行為進行分析。其中本文所指的地方政府主要指中國省級或省級以下各級政府組織和行政主體。

地方政府作為政策執行者在政策執行過程中的偏差行為表現形式多種多樣，概括起來主要有下列幾種。

1、象征式政策執行

在政策執行的過程中，執行主體只做表面文章，沒有具體措施，只做政策宣傳，而不務實際。其總的特點就是對政策束之高閣，不予貫徹執行。中央政策的權威性和強制性決定了凡屬黨和國家的公共政策，都必須按規定如實傳達，認真貫徹執行，但在執行中，有些地方政府由于各種原因，對中央政策陽奉陰違，僅做表面的應付和宣傳，制定象征性執行措施，并不采取具有可操作性的具體措施去落實。

2、選擇式政策執行

在政策執行的過程中，一項完整的政策只有部分被貫徹落實，其余則被遺棄。一項大的政策往往包括若干個小政策，是一個多層面、多因素有機整體，是為了解決共同的政策問題而整體設計出來的。但有些地方政府在政策執行過程中沒有嚴格按照中央政策所規定的實施對象、范圍、目標、力度進行，而是根據地方獲利大小，人為地任意割舍中央下發的各項政策，“斷章取義，為我所用”。對本地區、本部門有利用價值的政策內容，就傳達、貫徹執行，無利用價值的政策，則不貫徹、不執行，甚至不向廣大群眾傳達，從而使社會政策在貫徹執行中走樣變形，極大地降低了中央政策的權威性。

3、替換式政策執行

在政策執行的過程中，被換上與原政策表面上一致而事實上背離的內容。這種情況往往是發生在所需要實施的政策與政策執行主體出現利益差異和沖突極為激烈的時候，地方政府對中央政策精神或部分內容故意曲解，以對自身有利的方式解釋政策，或以扭曲的方式執行政策。地方政府在執行中央政策時的過分自利行為，顯然違背了公共政策的精神實質，也嚴重損害了中央政府所集中代表和體現的國家整體利益和社會普遍利益。

4、附加式政策執行

在政策執行的過程中，附加了不恰當的要求內容，使政策的調整對象、范圍、力度、目標超越了政策原定的要求。附加式政策執行的特點是執行者在原政策目標的基礎上再自行增添了若干個新目標，這些新目標是為了執行者的私利而設置的,是為決策者所不允許的。“土政策”就是附加式政策執行的一種表現形式。“土政策”是指打著貫徹上級政策要結合實際的旗號而自行附加額外目標的政策。

5、觀潮式政策執行

在政策執行的過程中，政策執行主體總是被動坐觀，觀上面的招數，等新政策出臺；觀上面的態度，看是否來硬的；觀左右行動，看是否動真的。在這種情況下，容易錯失政策執行的良機，影響政策問題的解決和政策目標的實現。它的特點是執行者采取的是一種“軟拖”的手法，能拖的就拖，實在不能拖了只得勉強應付執行。

二、地方政府在政策執行中的主體行為偏差的原因分析

造成地方政府在政策執行過程中的主體行為偏差的原因可以由以下幾方面概括。

1、地方政府對利益的過分追求影響地方政府的政策執行

中央政府制定政策的意圖在于通過對社會利益關系的調整和社會利益結構的規范來解決社會管理問題，促使整個社會健康發展，因而政策的實施自然有利于國家整體利益和社會普遍利益的實現。既然是對利益關系的規范和調整，就不可避免的使一部分地區受益，而另一部分地區利益受損。在利益的影響下，地方政府在執行政策很容易呈現出一種自利性傾向。當地方局部利益與國家整體利益存在矛盾時，地方政府往往從眼前利益的實現出發，對中央政府作出的政策，選擇有利于地方經濟發展的，而對地方近期的發展沒有短期效應的就不積極參與，面對政策執行彈性可能帶來的利益誘惑，地方政府將政策向著有利于地方利益實現的方向去執行。

2、地方政府工作人員的素質高低影響地方政府的政策執行

地方政府執行政策的直接行為人是政府工作人員。素質不高的政策執行者有可能由于其在價值觀、認知水平、能力水平等諸多方面的不足，阻礙政策的順利有效執行，直接導致地方政府在政策執行中的主體行為偏差。價值觀決定政策執行者的行為抉擇，價值觀的不同，影響著政策執行者人員的道德水平。由于政策執行者的認知局限，對某項政策決策理解不透徹，把握不準其精神實質，或者出現對政策的誤解，就會導致政府執行者的不認同、不接受，甚至產生抵制情緒，進而影響他們執行這些政策時的執行決心，容易出現執行的不到位、不堅決、不徹底現象，使政策執行達不到預期效果，影響政府的政策執行。一般而言，政策執行者的能力水平在相當程度上決定了公共政策執行的成敗，政策執行者的能力越強，就越能有效地執行政策；相反，政策執行者的能力不足，則容易導致政策的執行不力。

3、政策環境是影響政策執行的外部因素

政策執行存在于社會這個大系統之中，因此除了政策執行主體自身不可避免地也要受到外部環境因素的影響。政策環境可分為微觀環境和宏觀環境，它具有復雜性、多樣性、差異性和變異性等特點。影響政策執行的宏觀環境主要有政治、經濟、文化等環境，政策清明、經濟發達、國民素質較高、國際環境寬松，就能為政策執行提供良好的外部條件；反之，就會出現執行偏差，造成政策效應的流失。

三、糾正地方政府在政策執行中主體行為偏差的對策研究

地方政府在政策執行中的主體行為偏差的糾正，有賴于各方面許多因素的合理改進與配套，這亦是市場經濟發展和現代化的經濟和政治向政策執行提出的新的挑戰。

1、加強利益整合，協調利益關系，實現中央與地方的利益均衡

要提升政策執行效力，實現政策目標，就須加強中央與地方的利益整合，協調雙方利益關系，實現利益均衡。既要有體現全局利益的統一性，又要有統一指導下兼顧局部利益的靈活性。

一是盡量照顧地方特殊利益。地方政府作為不同利益主體所具有的不同利益訴求都要求在中央政府政策的制定、執行和評估等過程中得到適當的反映和體現。中央政府制定的產業政策及區域發展政策必須盡可能地照顧各方利益，使發展中出現的利益差別在不同的地區間實現合理分布，實現國家宏觀調控政策與區域發展政策等政策資源的優化配置和有效組合。通過中央政府的政策協調，與地方政府之間建立起一種既競爭又合作的平等、互利、協作的新型利益伙伴關系，使相互之間能按合理的比例關系共享改革和發展帶來的成果。對因執行中央政策而利益受損或因未能享受中央的某項優惠政策而利益相對受損的地區，中央政府應該通過建立相應的規范的利益補償機制，對利益受損地區給予適當和合理的補償；對地方政府的違規行為，中央政府應該做出善意的回應，鼓勵地方政府努力完成中央政府的既定政策目標。

二是強調地方利益服從中央利益。中央政府代表的是國家的整體利益和社會的普遍利益。加強中央與地方的利益整合就是在承認和尊重中央政府與地方政府利益差別的前提下，強調地方利益服從中央利益。地方政府必須自覺克服狹隘的地方本位主義觀念，適當克制內在的自利性沖動，堅決貫徹和執行中央政府的各項政策、法令，服從和服務于中央的全局利益，維護中央政府的權威。

2、提高政策執行主體的政策知識水平和政策執行能力

為了減少執行偏差，一是要提高其思想政策素質，增強大局觀念，防止和克服以權謀私、地方保護主義和部門保護主義；強化職業道德，提高自律精神，規范執行行為，自覺抵制以權謀私、弄虛作假和腐敗保護主義。二是提高其理論水平，用科學的理論武裝頭腦、指導工作，善于辯證思維，以大局、戰略為重，防止和克服短期行為。三是要提高其業務素質，要拓寬知識面，調整知識結構，補充薄弱環節，提高綜合分析判斷的能力。

3、建立科學的地方政府官員績效評價體系

在以經濟建設為中心的背景下，一個地方的經濟發展狀況往往決定了該地方政府官員的政治、經濟收益。所以，在這樣的績效評價體系的指引下，地方政府官員可能會為了自身利益的最大化而忽視全局利益，以致于在他們個人利益偏好的影響下，地方政府行為呈現出異化特征，從而導致地方政府間利益關系的不協調，地方保護主義的盛行就是很好的例證。科學的地方政府官員績效評價體系應該體現以下思想：一是對一個地方政府政績的評價應該把該地方社會經濟發展現狀與其歷史狀況及長遠發展有機結合，尤其要注重該地方的可持續發展的能力；二是對地方政府官員的考核、評價應該取向于一個綜合的指標體系，而不應僅僅只局限于發展經濟的能力。

4、優化政策執行環境

要努力營造民主決策觀念、專家咨詢觀念、集體決策觀念，營造一種民主、平等、協商的公共政策環境。一方面強調政策宣傳以優化政策環境，通過多種形式的政策宣傳，可以使政策執行者認真領會和理解并直至認同政策的目標和具體內容，也可以使公眾充分了解政策內容，增加公眾政治參與與政策認同感。必須注意通過資源投入，尤其是通過無形資源投入來創造政策的文化社會環境，為公共政策制定的科學性與執行的有效性提供保障。另一方面，要繼續完善各種法律、法規，確保公共政策執行的嚴肅性和權威性，保持法制對執行主體和執行對象的威懾作用。

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